Экспертиза безопасности

Принципы технического регулирования. На законе «О техниче-

ском регулировании» отрабатывается новый формат государственного регулирования экономики в целом.

Техническое регулирование является правовой основой регулирования отношений, возникающих при формировании обязательных и добровольных требований к продукции или процессам ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг, а также при проведении оценки соответствия объектов регулирования установленным требованиям.

Техническое регулирование должно создавать основу для решения двух комплексов задач:

1)регулирование внутреннего рынка;

2)создание благоприятных условий для развития внешней торговли. Первая задача вызвана необходимостью выработать механизм фор-

мирования требований к продукции и оценке ее соответствия в процессе создания и движения товара, который отвечал бы требованиям реформирования нашей экономики, придания ей социальной ориентации, повышения конкурентоспособности продукции и экономики в целом. Государство при этом устанавливает требования безопасности на базе оценки риска применения продукции с учетом реальных социально-экономических возможностей. Потребительские свойства формируются рынком. Задача же государства в этой области состоит в том, чтобы создать равные и благоприятныеусловиядля всех участников рынка.

Вторая задача вызвана проблемами глобализации. Необходимо создать такой механизм технического регулирования, который, с одной стороны, позволял бы вести экономически выгодную для государства политику во внешней торговле, а с другой – был бы гармонизирован

справилами, установленными международным сообществом.

Всоответствии с этими двумя задачами можно условно сформулировать две группы принципов.

Первая группа – это основные принципы технического регулирования для внутреннего рынка. Они предусматривают следующее:

– соответствие системы технического регулирования уровню развития национальной экономики, материально-технической базы и на- учно-технического развития. Устанавливаемые в технических регламентах требования должны быть минимально необходимыми для достижения целей регулирования;

11

–применение единых правил установления требований к продукции и процессам ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также к выполнению работ или оказанию услуг;

–единство и обязательность для исполнения на всей территории России требований технических регламентов;

–применение национальных стандартов как доказательной базы выполнения требований технических регламентов;

–формирование механизма технического регулирования на основе оценки риска применения продукции;

–независимость органов по аккредитации и органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и потребителей;

–наличие единой системы и правил аккредитации, недопустимость совмещения деятельности по аккредитации и сертификации и ограничения конкуренции при выполнении этих работ;

–недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

–установление в технических регламентах эксплуатационных характеристик.

Суть второй группы принципов сводится к тому, чтобы накладываемые на изготовителей и продавцов разных стран обязательные требования

кпродукции и процессам ее проектирования, производства, строительства не перерастали в торговые барьеры. Страны должны стремиться создавать такие механизмы, которые позволили бы избежать препятствий в торговле при введении в действие технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия. Международная практика в этой области базируется на следующих основных положениях:

Устранение избыточных барьеров в торговле. Технические барье-

ры являются результатом принятия странами технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия. При этом из-за разницы в социально-экономическом развитии, климате, национальных традициях, вкусах разных стран эти регламенты, стандарты и процедуры могут отличаться друг от друга. Государства имеют возможность принимать во внимание эти факторы в законодательстве на том уровне, который считают необходимым. Вместе с тем необходимо стремиться разрабатывать гибкие технические регламенты, которые в минимальной

12

степени были бы ограничительными для торговли, поэтому технические регламенты должны устанавливать эксплуатационные, а не конструкционные требования.

Если обстоятельств, заставивших принять повышенные требования, больше не существует или цели регулирования могут быть достигнуты другими, менее ограничительными мерами, такие меры должны быть применены. Подобные действия необходимо предпринять и в случае, если принятые условия регулирования не соответствуют риску недостижения целей. Обязательства по устранению технических барьеров

вторговле относятся также к процедурам оценки соответствия и стандартам.

Недискриминационная основа. Этот принцип подразумевает, что требования технических регламентов для допуска в страну импортируемой продукции должны устанавливать не менее благоприятный режим, чем для допуска собственной продукции на свой рынок. Такой же режим распространяется и на процедуры оценки соответствия. Это,

вчастности, означает, что условия сертификации для импортируемой

продукции должны применяться на недискриминационной основе, в том числе по срокам ее проведения и стоимости.

Гармонизация. Предполагает использование международных стандартов в качестве основы для национальных технических регламентов

втом случае, если они обеспечивают достижение целей технического регулирования. Международные стандарты должны применяться также

вкачестве основы для процедур оценки соответствия, если они не противоречат целям регулирования.

Эквивалентность. Разработка международных стандартов может оказаться длительной из-за необходимости достижения консенсуса по технически сложным вопросам, поэтому наряду с принципом гармонизации предлагается принцип эквивалентности, смысл которого сводится к тому, что страны должны положительно воспринимать технические регламенты других стран как эквивалентные их собственным при условии достижения тех же целей технического регулирования. Характер конструктивных решений при этом не должен иметь значения.

Взаимное признание результатов оценки соответствия. Странам предлагается вести на постоянной основе переговоры о взаимном признании результатов оценки соответствия и достигать при этом положительных результатов. Необходимость этого вызвана тем, что процедуры

13

оценки соответствия могут создавать технические барьеры в торговле, если продукция, поставляемая в другие страны, должна быть вторично подвергнута оценке соответствия вследствие различий в требованиях как к самой продукции, так и к процедурам оценки. Это может быть обусловлено чисто техническими причинами, но зачастую в основе этого лежит заинтересованность бизнеса или чиновников. Единых моделей взаимного признания не существует, но есть типовые подходы и элементы, которые могут рассматриваться на переговорах. Прежде всего это признание сертификатов и знаков соответствия, выданных аккредитованными органами за рубежом, в качестве эквивалентных. Кроме того, это перечень продукции, подпадающей под соглашение о взаимном признании, и способы ее идентификации. В этот перечень могут быть включены критерии признания компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий в каждой стране и их опубликованный список. И, наконец, соглашения о взаимном признании могут предусматривать разрешение противоречий на основе обмена информацией и совместного мониторинга.

Основной принцип технического регулирования – законодательный уровень всех ограничений, которые существуют в отношении предпринимательской деятельности, поэтому декларирование в законе принципов технического регулирования влечет необходимость их реализации при организации технического регулирования, разработке регламентирующей документации и практической деятельности предпринимателей в этой области.

1.Принцип применения единых правил установления требований означает, что требования формулируются единообразно, независимо от вида продукции или процесса, формы собственности, юридического статуса разработчика технического регламента или стандарта, предпринимателя, выпускающего продукцию или оказывающего услугу.

2.Принцип соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития показывает, что требования, закладываемые в технические регламенты и национальные стандарты, должны быть выполнимыми с учетом достигнутого уровня развития отечественной промышленности, обеспеченности обладающими нужными свойствами материалами и оборудованием, технологическими процессами, необходимой информацией.

14

3.Принцип независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей декларирует то, что органы по аккредитации и сертификации не должны быть связаны ни с изготовителями (продавцами, исполнителями), ни с приобретателями никакими договорными обязательствами за исключением тех, которые предусмотрены действующими правилами.

Персонал этих органов должен быть защищен от попыток незаконного давления или других воздействий, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Руководители этих организаций должны разрабатывать меры, направленные на то, чтобы сотрудники не вступали

внезаконные сделки с лицами, заинтересованными в финансовых результатах аккредитации и сертификации.

4.Принцип единой системы и правил аккредитации означает, что аккредитация органов по сертификации, испытательных лабораторий и центров должна осуществляться в единой системе, а терминология, правила и процедуры аккредитации, применяемые в этой системе, должны быть основаны на единых принципах с учетом международного опыта, отраженного в руководствах ИСО и МЭК, международных и европейских стандартах в области аккредитации.

5.Принцип единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия устанавливает единство правил, относящихся к организации испытаний и измерений, применяемой документации, общих, т.е. независимых от физической или химической природы, контролируемых параметров, критериев соответствия оцениваемых объектов установленным требованиям.

6.Принцип единства применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок декларирует обязательность требований технических регламентов независимо от того, на основе каких договорных обязательств поставляется продукция, оказывается услуга или выполняется работа.

7.Принцип недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации запрещает создание преимуществ отдельным заявителям, искусственное затормаживание решения вопросов или их необоснованное ускорение.

8.Принцип недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации разграничивает сферы их деятельности.

15

В обязанности этих органов входит контроль за сертифицированной продукцией и другими сертифицированными объектами, однако уровень этого контроля различен: орган по сертификации контролирует выполнение его решений, а орган госнадзора контролирует деятельность органа по сертификации, проверяет, насколько точно выполняются его решения.

9.Принцип недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию вводит запрет на возможность одной и той же организации быть и исполнителем, и контролером своей деятельности.

10.Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов отрицает возможность влияния частного капитала на деятельность, являющуюся по закону деятельностью государственного органа.

Технические регламенты

Понятие, виды и содержание технических регламентов. Согласно ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент – документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации иутилизации).

Принятие технических регламентов направлено на защиту граждан и их имущества, живой природы, а также на предупреждение неправильных действий, которые могут привести к нежелательным последствиям для пользователей продукции.

Согласно п. 2 ст. 6 технические регламенты включают только те требования, которые обеспечивают решение вопросов, сформулированных в предыдущем абзаце. Принятие же технических регламентов в каких-либо иных целях не допускается. Соблюдение прочих технических норм, напрямую не связанных с упомянутыми в статье закона вопросами, становится факультативными делом.

16

Технические регламенты должны устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность по ряду специфических вопросов. В узком смысле безопасность – отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба, в широком – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз или опасностей.

Требования технических регламентов не должны быть завышенными по отношению к такому уровню, который надлежащим образом обеспечивает защиту жизни и здоровья граждан, имущества, охрану окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, так как это может обусловить усложнение и удорожание продукции и услуг и, как следствие, стать препятствием осуществлению предпринимательской деятельности. Например, на стадии разработки и согласования проектов технических регламентов вполне могут возникнуть решения, которые поставят отечественных товаропроизводителей в менее выгодные условия, нежели зарубежных, поэтому при согласовании показателей по безопасности и проведении экспертной оценки важно неукоснительно соблюдать принципы конкурентного права. Наши законы должны защищать, а не разорять отечественных предпринимателей.

Втехническом регламенте должны быть перечислены все те объекты, на которые он распространяется. К таким объектам относятся: продукция; процессы производства; процессы эксплуатации; процессы хранения; процессы перевозки; процессы реализации; процессы утилизации.

Втехническом регламенте должны быть прописаны правила идентификации объектов, т.е. правила признания тождественности реального объекта тем его характеристикам, которые содержатся в техническом регламенте, и признаки его опознания. Кроме того, технический регламент может содержать следующие данные:

– правила и формы оценки соответствия;

– схемы подтверждения соответствия;

– предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования;

– терминологию, в которой дается определение терминам, специфическим для данного технического регламента;

– требования к упаковке, конструкции, способу исполнения, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

17

Цели принятия технических регламентов:

1. Технические регламенты принимаются в целях:

– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных

ирастений;

–предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобрета-

телей;

–обеспечения энергетической эффективности.

2. Принятие технических регламентов в иных целях недопускается.

Содержание и применение технических регламентов:

Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

–безопасность излучений;

–биологическую безопасность;

–взрывобезопасность;

–механическую безопасность;

–пожарную безопасность;

–промышленную безопасность;

–термическую безопасность;

–химическую безопасность;

–электрическую безопасность;

–ядерную и радиационную безопасность;

–электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

–единство измерений;

–другие виды безопасности в целях, соответствующих п. 1 ст. 6 Федерального закона «О технологическом регулировании».

Особый порядок разработки и принятия технических регламентов.

Висключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное при-

18

нятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.

Стандартизация

В развитом обществе стандартизация является одним из инструментов управления народным хозяйством. Она непосредственно влияет на повышение эффективности общественного производства, представляя собой научный метод оптимального упорядочения в масштабах государства номенклатурой и качеством выпускаемой продукции. Стандарт и качество неотделимы. Государственный стандарт предназначен концентрировать передовой промышленный опыт и новейшие достижения науки и техники, связывая их с перспективами развития народного хозяйства. Тем самым стандарт превращается в норму общественно необходимых требований к качеству продукции.

Стандартизацию следует рассматривать как практическую деятельность, как систему управления и как науку.

Стандартизация как практическая деятельность заключается в установлении нормативных документов по стандартизации и применению правил, норм и требований, обеспечивающих оптимальное решение повторяющихся задач в сферах общественного производства и социальной жизни. Эта деятельность направлена:

–на комплексное нормативно-техническое обеспечение всестороннего совершенствования управления народным хозяйством;

–интенсификацию общественного производства и повышение его эффективности;

–ускорение научно-технического прогресса и улучшение качества продукции;

–рациональное и экономное использование ресурсов. Стандартизация как система управления практической деятельно-

стью осуществляется в Российской Федерации на основе Государственной системы стандартизации (ГСС), являющейся системой планового управления практической деятельностью по стандартизации. Она опирается на комплекс нормативно-технических документов, устанавливающих взаимоувязанные требования по организации и методике выполнения практических работ по стандартизации.

Стандартизация как наука о методах и средствах стандартизации выявляет, обобщает и формулирует закономерности деятельности по стандартизации в целом и по ее отдельным направлениям. Развитие

19

стандартизации как науки помогает улучшать систему организации этой деятельности и способствует совершенствованию практических работ в этой области.

Объектом стандартизации (по ГОСТ Р 1.0) являются продукция, работа (процесс), услуга, подлежащие или подвергшиеся стандартизации, которые в равной степени относятся к любому материалу, компоненту, оборудованию, системе, их совместимости, правилу, процедуре, функции, методу или деятельности. При этом услуга как объект стандартизации охватывает как услуги для населения, так и производственные услуги для предприятий и организаций.

Продукция производственно-технического назначения и товары народного потребления являются наиболее традиционными объектами стандартизации, на которые разработано наибольшее количество стандартов. Объектами стандартизации являются также типовые технологические процессы, формы и методы организации труда и производства, правила выполнения производственных и контрольных операций, правила транспортирования и хранения продукции и т.п.

В социальной жизни общества объектами стандартизации являются охрана труда и здоровья населения, охрана и улучшение природной среды обитания человека, рациональное использование природных ресурсов, средства информации и взаимопонимания людей и т.п.

Государственная система стандартизации (ГСС) устанавливает общие организационно-технические правила системы стандартизации в Российской Федерации.

Положения стандартов ГСС применяют государственные органы управления, субъекты хозяйственной деятельности, научнотехнические, инженерные общества и другие общественные объединения, в том числе технические комитеты (ТК) по стандартизации.

ГСС изложена в следующих нормативных документах:

ГОСТ Р 1.0–92. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Основные положения;

ГОСТ Р 1.2–92. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Порядок разработки государственных стандартов;

ГОСТ Р 1.4–93. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Стандарты отраслей, стандарты предприятий, стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений. Общие положения;

20