174026

ВОПРОС – РЕШЕНИЕ

Н. Мальковец

Охрана и сохранение объектов культурного наследия как вопрос местного значения:

проблемы города Новокузнецка

18 апреля 2006 года, в Международный день охраны памятников истории и культуры, в Новокузнецке, городе, основанном в 1618 году, состоялся круглый стол по проблемам охраны памятников. Инициатором проведения этого мероприятия стал историкоархитектурный музей «Кузнецкая крепость». Вот некоторые итоги, которые можно подвести после обсуждения.

Вопрос охраны и сохранения объектов культурного наследия – это сложный, многогранный вопрос, болезненный для многих городов. И Новокузнецк – не исключение.

Вопросами охраны и сохранения объектов культурного наследия занимаются историки, археологи, архитекторы, строители и реставраторы, краеведы и многие другие специалисты. Требование современного времени – наличие сильного управления. А вот этого, как раз, недостает многим городам. Если учесть, что открытые дискуссии на эту тему с привлечением заинтересованных лиц и с участием представителей городской администрации не проводились в Новокузнецке много лет, что, кроме нескольких строк в Уставе города, в этой сфере нет ни одного муниципального акта, что нет соответствующих структурных подразделений в местной администрации, становится ясно, что и в этом городе некачественное управление, отсутствие профессиональных управленцев является главной проблемой.

Законодательство, как федеральное, так и, с недавних пор, Кемеровской области, достаточно полно регулирует этот вопрос. Существует ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который был принят в 2002 году и зна- чительно модернизирован в

–«градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений»;

–«Правилами землепользования

èзастройки устанавливается градостроительный регламент…».

Авторы рассматриваемого предложения фактически предлагали в корне изменить правовые конструкции, закрепленные и в Земельном кодексе РФ, и в прежде действовавшем Градостроительном кодексе РФ. По их мнению, не один документ, не нормативный правовой акт (правила землепользования и застройки) должен посредством содержащихся в них градостроительных регламентов определять основу правового режима земельных участков, а много документов в системе градостроительной документации о градостроительном планировании (генеральный план) и градостроительной документации о застройке (проекты планировки, проекты межевания, проекты застройки). Предложение рассредоточить градостроительные регламенты по многим документам равнозначно предложению о создании правовой неопределенности. Отсутствие такой определенности – это фактическое отсутствие установленного правового режима, отсутствие градостроительных регламентов как юридически значимого описания правового режима.

Введение предложенного понятия фактически означало бы упразднение правового зонирования, введенного в 1998 году Градостроительным кодексом РФ и закрепленного нормами Земельного кодекса РФ (под названием «зонирование территорий»), перерождение правового зонирования в длинный ряд фактиче- ски никогда не завершаемых технологических действий, не влекущих прямых правовых последствий для правообладателей недвижимости.

2. Содержательная сторона вопроса.

Тот факт, что установление правового режима земельных участков будет проводиться «при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке», означает особое понимание содержания градостроительных регламентов, отличное от того, которое давалось и дается действующими федеральными законами. Поэтому надо выяснить, что

означает это особое понимание.

В части 4 статьи 39 прежде действовавшего Градостроительного кодекса РФ устанавливалось: «Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости». Аналогичная норма содержится и в Земельном кодексе РФ (п. 2 ст. 85), воспроизведена она и в новом Градостроительном кодексе РФ.

Указанная норма, содержащаяся в двух законах, определяет содержание градостроительных регламентов: 1) регламенты приписаны ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости в пределах территориальной зоны, соответственно регламенты адресованы непосредственно всем субъектам землепользования и должны пониматься ими однозначно (без «промежуточ- ных трактовок» чиновных лиц); 2) для разных участков, расположенных в одной и той же зоне, не могут быть установлены разные регламенты; регламенты должны быть для них одинаковы; 3) когда говорится, что градостроительный регламент установлен для территориальной зоны, то под этим понимается не его непосредственное приписывание к некоторой территории как таковой, а способ приписывания одинаковых требований ко всем земельным уча- сткам через однородную территориальную зону.

Приведенная трактовка важна, поскольку и в нормативных актах регионального и местного уровней, и в практических действиях, и в позициях отдельных авторов еще встреча- ются иные, неадекватные федеральным законам толкования норм градостроительного (правового) зонирования с установлением градостроительных регламентов.

Иногда под градостроительными регламентами понимаются некоторые характеристики, которые приписываются территориальной зоне в целом (однако без их адресования каждому земельному участку в этой зоне) таким образом, что эти характеристики могут быть различными применительно к рядом расположенным земельным участкам одной и той же зоны.

Такое понимание противоречит действующему законодательству Российской Федерации. Оно имеет место, например, в законодательстве города Москвы, на которое ссылаются авторы рассматриваемого предложения. При таком понимании гра-

2004 году. Этот закон преду-

сматривает наличие памятников различных форм собственности, в том числе и собственности различных уровней власти. Он регулирует отношения между уровнями власти, особенности владения, пользования и распоряжения, порядок формирования и ведения единого государственного реестра данных объектов, общие принципы охраны. Закон дает классификацию объектов культурного наследия, определяет признаки этих объектов, их категорийность. Из этого Закона, который полностью соответствует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вытекает, что охрана и сохранение объектов культурного наследия – это не только государственный вопрос, но и вопрос местного значения, то есть органы местного самоуправления должны обеспе- чить исполнение соответствующих полномочий на территории муниципального образования: определить собственную политику в этой сфере; создать нормативно-правовую базу; предусмотреть средства; создать специальные структурные подразделения; назна- чить исполнителей и ответственных; вести реестр памятников и т. д.

Почему же, имея такое подробное законодательное обеспечение, власть Новокузнецка многие годы не исполняет того, что ей предписано законом и собственным Уставом? Ведь в соседних Томске, Иркутске, Красноярске эта деятельность не прекращалась даже в тяжелые перестроечные времена. Кто должен контролировать этот процесс? Кто может потребовать от власти исполнять Закон?

Тому есть несколько при- чин. Учитывая особенности политической ситуации в Кемеровской области, на первое место стоит поставить бездействие региональной власти. В Кузбассе три города имеют статус исторических городов, в том числе, Новокузнецк. Ни один из них никогда не полу- чал ни в виде рекомендаций, ни прямых указаний на необходимость создания системы охраны памятников. Областной закон, регулирующий эти

вила землепользования и застройки,

è«проекты-регламенты» применительно к решению одного и того же вопроса: определению градостроительных регламентов.

Наличие помимо правил землепользования и застройки еще и «специально разработанных проек- тов-регламентов для конкретных зон застройки (районов, микрорайонов, кварталов и др.)» означало бы утверждение правовой неопределенности при том, что такая конструкция из двух документов по одному поводу вообще невозможна. Разберемся почему.

Гипотетически здесь могут быть два случая. Первый случай: есть правила землепользования и застройки, но еще нет «проектарегламента». С формально-юриди- ческой точки зрения это означает, что и правил-то нет. Такие правила вырождаются в предварительное, технологическое действие – «подмалевок для будущей подготовки про- екта-регламента». Самостоятельного юридического значения такие правила иметь не могут. Значит, они перестают быть нормативным правовым актом, низводятся до уровня технологического, промежуточного этапа в только еще начавшемся процессе подготовки «проектарегламента».

Второй случай: есть и правила землепользования и застройки, есть

è«проект-регламент». Но и здесь правила не нужны. Их статус нормативного правового акта переходит к «проекту-регламенту».

Âобоих случаях получается, что мы по необходимости можем иметь дело не с двумя нормативными правовыми актами, но только с одним. Но из этого следует, что фактически предлагалось, во-первых, упразднить правила землепользования и застройки, а их статус нормативного правового акта передать «проектамрегламентам», а во-вторых – изменить место нахождения нормативного правового акта по установлению градостроительных регламентов в системе регулирования градостроительной деятельности. Вместо того, чтобы такой акт подготавливался бы после документа территориального планирования (генерального плана)

èдо подготовки документации по планировке территории (как определялось прежде действовавшим и определяется новым Градостроительным кодексом РФ), предлагалось такой акт разместить в самой нижней, завершающей части технологического процесса градостроительного проектирования.

Таким образом, утверждалась установка на возможно более длительное сохранение правовой неопределенности, на то, чтобы отодвинуть решение вопроса о снятии такой неопределенности на неопределенный срок. При этом вопрос о снятии правовой неопределенности посредством установления градостроительных регламентов предлагалось решать посредством фактического упразднения зонального подхода (утверждающего свободу выбора в предустановленных рамках), низведения его до уровня технологического действия, завершаемого установлением «целевого», однозначно неотвратимого указания для каждого объекта недвижимости в отдельности.

Вопрос (20)

о функциональном зонировании генерального плана и его соотношении с градостроительным (правовым) зонированием правил землепользования и застройки

Ответ на этот вопрос исключи- тельно важен для понимания подлинного смысла института градостроительного (правового) зонирования, технологии его введения и применения. Полный ответ на данный общий вопрос достигается как совокупность ответов на следующие, хотя и частные, но также важные вопросы:

–о преемственности норм прежнего и нового Градостроительного кодекса РФ в части соотношения функционального и градостроительного (правового) зонирования;

–о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет;

–о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование правил землепользования и застройки;

–о том, как понимать норму Градостроительного кодекса РФ относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию генерального плана.

вую; реконструируется Буль-

вар Героев и т. д. А ведь эти решения затрагивают чувства горожан, память нашего старшего поколения, это также и вопрос использования муниципальных денег, денег налогоплательщиков. Поэтому основной критерий хорошего решения – поддержка жителей. Если такой поддержки нет – решение должно считаться нелегитимным.

Хотелось бы еще в связи с этим затронуть вопрос квалификации тех руководителей, от которых зависит организация и решение вопросов охраны и сохранения памятников. Недопустимо, когда должностное лицо заявляет в прессе, что эти полномочия ему «никто не поручал». Или сетует на отсутствие реестра, составление которого находится в его прямом ведении.

Новокузнецк имеет много положительных примеров совместного с жителями решения местных проблем, квалифицированных действий власти. К сожалению, все это не относится к сфере охраны и сохранения памятников истории и культуры. Здесь предстоит начать с самого начала: и власти, и жителям.

ПРОТОТИП

Фонд «Институт экономики города»

Модель закона субъекта РФ в области градостроительной деятельности

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе.

Статья 2. Основные принципы законодательства субъекта РФ о градостроительной деятельности.

Статья 3. Законодательство субъекта РФ о градостроительной деятельности.

Статья 4. Документы в области градостроительной деятельности, утверждаемые органами государственной власти субъекта РФ, органами МСУ муниципальных районов субъекта РФ, органами местного

самоуправления поселений

субъекта РФ, органами МСУ городских округов субъекта РФ.

Статья 5. Обеспечение согласованности документов в области градостроительной деятельности органами государственной власти субъекта РФ и органами МСУ субъекта РФ, застройщиками.

Глава 2. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ, органов МСУ муниципальных образований в субъекте РФ в области градостроительной деятельности

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности.

Статья 7. Полномочия представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности.

Статья 8. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности.

Статья 9. Полномочия органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в области градостроительной деятельности, органов исполнительной власти, уполномоченных участвовать в подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования, проекта плана (программы) реализации схемы территориального планирования.

Статья 10. Полномочия органов МСУ муниципальных образований в субъекте РФ в области градостроительной деятельности.

Статья 11. Полномочия органа МСУ муниципального района в субъекте РФ, уполномоченного в области градостроительной деятельности (органа градостроительства и архитектуры).

Статья 12. Полномочия органа МСУ поселения в субъекте РФ, уполномоченного в области градостроительной деятельности (органа градостроительства и архитектуры).

Статья 13. Полномочия органа МСУ городского округа в субъекте РФ, уполномоченного в области градострои-

Кроме этого, важно также полу- чить ответ на вопрос о том, как в градостроительное зонирование включаются ограничения, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий – зон охраны объектов культурного наследия, санитарно-защитных, водоохранных и иных зон.

Вопрос (20.1) о преемственности норм прежнего и нового Градостроительного кодекса РФ в части соотношения функционального и градостроительного (правового) зонирования

Этот вопрос намеренно акцентирован в контексте рассматриваемой проблемы. Подробный ответ на него дан выше при обсуждении вопроса 18, когда рассматривалась новелла прежнего Градостроительного кодекса РФ (ФЗ-73) о выделении из различных видов зонирования особого, ранее отсутствовавшего вида зонирования – «правового зонирования». Смысл ответа состоит в том, что как ранее, так и впредь остается (функциональное) зонирование в составе генеральных планов и градостроительное (правовое) зонирование, осуществляемое посредством нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки.

Вопрос (20.2) о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет

При ответе на этот вопрос лучше всего «подниматься снизу вверх» – от градостроительного зонирования к территориальному планированию.

Как мы уже выяснили, градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно двум сторонам – и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее – выработать

знание о двух «вещах»: 1) о том, что она будет делать сама и 2) о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология. Начинается эта технология с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.

Территориальное планирование на местном уровне – на уровне поселений, городских округов имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публич- ной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. Эта специфика складывается из двух особенностей.

Первая особенность территориального планирования на местном уровне.

Эта особенность состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и, тем более, не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами в том отношении, что именно здесь определяются те территориальные зоны, в пределах которых будет происходить жизнедеятельность частных лиц – жилые, производственные, рекреационные и прочие зоны. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем – посредством градостроительного зонирования.

Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на «позитив и негатив» – с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.

При осуществлении территориального планирования на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из двух компонентов – инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам – это создание нового, позитивные действия. Применительно к территориям – это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (то есть негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации – это земли лесного фонда, земли водного фонда. Для субъектов Российской Федерации – это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назна- чения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, со-

ставляют, своего рода, экологиче- ский каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе, со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством «функционального зонирования» в системе градостроительной деятельности, а посредством иного зонирования, которое осуществляется вне системы градостроительной деятельности.

Другими словами, при территориальном планировании осуществлять «функциональное зонирование» внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фонда, внутри особо охраняемых природных территорий, внутри земель обороны и безопасности, внутри сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот по- чему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют «функциональное зонирование». Они могут только направлять органам местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с уче- том предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является «функциональным зонированием».

Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это «то, что осталось», после того, как был выделен защищаемый государственными органами экологический каркас. Это та территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, решения по поводу развития которой принимают органы местного самоуправления. По факту

выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.

Для того, чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, но с некоторой долей условности, можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» – для частных лиц. Для того, чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других», нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного (правового) зонирования.

Вторая особенность территориального планирования на местном уровне.

Эта особенность определяется объективными обстоятельствами правового характера, которые связаны с технологией действий по созданию юридического «языка общения» местной власти с частными лицами. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать.

Гипотетически есть два способа, две технологии создания юридиче- ского «языка общения» местной власти с частными лицами – одностадийная технология, или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это когда в генеральном плане содержится «все» – и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.

Здесь мы подходим к необходимости дать ответ на следующий вопрос, который имеет принципиальное зна- чение для понимания закономерностей современного этапа формиро-

тельной деятельности (органа

градостроительства и архитектуры).

Глава 3. Общие положения о территориальном планировании в субъекте РФ _

Статья 14. Назначение территориального планирования и виды документов территориального планирования.

Статья 15. Общие положения о подготовке применительно к территории субъекта РФ проектов документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта РФ, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами МСУ муниципальных образований субъекта РФ.

Статья 16. Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования.

Статья 17. Региональные нормативы градостроительного проектирования.

Статья 18. Местные нормативы градостроительного проектирования.

Глава 4. Территориальное планирование, осуществляемое на территории субъекта РФ Российской Федерацией, субъектами РФ, имеющими общую границу с субъектом РФ. Территориальное планирование, осуществляемое субъектом РФ на территориях субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектом РФ

Статья 19. Территориальное планирование, осуществляемое на территории субъекта РФ Российской Федерацией.

Статья 20. Территориальное планирование, осуществляемое на территории субъекта РФ субъектами РФ, имеющими общую границу с субъектом РФ.

Статья 21. Территориальное планирование, осуществляемое субъектом РФ на территориях субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектом РФ.

Глава 5. Территориальное планирование, осуществляемое органами государственной власти субъекта РФ

Статья 22. Содержание

схемы территориального пла-

нирования субъекта РФ. Статья 23. Состав схемы

территориального планирования субъекта РФ.

Статья 24. Содержание и состав обосновывающих материалов к проекту схемы территориального планирования субъекта РФ.

Статья 25. Порядок подготовки, согласования и утверждения схемы территориального планирования субъекта РФ.

Статья 26. Планы и программы реализации схемы территориального планирования субъекта РФ.

Глава 6. Территориальное планирование, осуществляемое органами местного самоуправления муниципальных районов в субъекте РФ

Статья 27. Содержание схемы территориального планирования муниципального района.

Статья 28. Состав схемы территориального планирования муниципального района.

Статья 29. Содержание и состав обосновывающих материалов к проекту схемы территориального планирования муниципального района.

Статья 30. Порядок подготовки, согласования и утверждения схемы территориального планирования муниципального района.

Статья 31. Планы и программы реализации схемы территориального планирования муниципального района.

Глава 7. Территориальное планирование, осуществляемое органами МСУ поселений и городских округов в субъекте РФ

Статья 32. Содержание генеральных планов поселений и городских округов, содержание обосновывающих материалов к проектам генеральных планов поселений и городских округов.

Статья 33. Состав генерального плана поселения, городского округа.

Статья 34. Состав обосновывающих материалов к проекту генерального плана поселения, городского округа.

Статья 35. Порядок подготовки, согласования и утверждения генеральных планов

вания отечественной системы градостроительного проектирования.

Вопрос (20.3) о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование правил землепользования и застройки.

Этот вопрос распадается на несколько других вопросов:

–почему раньше практиковалась одностадийная технология (без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов);

–по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование);

–почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспе- чивать возможность движения вперед по его совершенствованию;

–является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом», или она является проявлением необходимости, подтверждаемой также и международной практикой?

Вопрос (20.3.1) о том, почему раньше практиковалась одностадийная технология – без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?

Ответ на этот вопрос достаточно прост: до недавнего времени в России не было частной собственности на землю, соответственно, не было субъектов собственности, права которых защищались бы законом. Публичная власть была единственным субъектом регулирования в сфере установления прав использования недвижимости. Отсутствие контрагентов для публичной власти в лице суверенных субъектов частной собственности – это отсутствие правовых отношений. Отсутствие правовых отношений – это отсутствие законов, которые регулировали бы отношения (если бы они имели место). Отсутствие правовых отношений и отсутствие законов – это «чистая технология». «Чистая технология» – это особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен

содержать «все» и отвечать «за все» от имени публичной власти. Генеральный план, который «содержит все и отвечает за все» не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты, как мы помним – это особый язык общения публичной власти с суверенными правообладателями недвижимости. Таковых нет, общаться не с кем. На генеральном плане замыкается все, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологиче- ские документы «второго эшелона» (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т. д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа – генерального плана.

Раньше были документы с названием «правила застройки», но, понятное дело, эти документы не могли содержать и не содержали ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более – описание градостроительных регламентов. Правила застройки представляли собой документы, регулирующие технологический процесс, осуществляемый административными органами, где не было и не могло быть места для частных лиц.

Для более полного понимания обсуждаемого вопроса следует уточ- нить, что такое «раньше»; с какого момента стало возможным практиковать не только одностадийную, но и двухстадийную технологию? «Раньше и с какого момента» – это конкретная дата в сочетании с наличием определенных правовых норм. «Раньше и с какого момента» – это до и после 1995 года, когда был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подпунктом 9 пункта 2 статьи 6 («Предметы ведения местного самоуправления») этого федерального закона было определено, что в состав предметов ведения органов местного самоуправления входило «регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований». Это, во-первых.

Во-вторых, наличие на указанное время формально-юридической возможности использовать зональный подход к установлению назна- чения земельных участков и иных объектов недвижимости. Такая возможность определялась трактовкой понятия «целевого назначения земель», содержащегося в Земельном кодексе РСФСР от 1991 года. В действовавшем тогда Земельном кодексе РСФСР отсутствовал однозначный ответ на вопрос: что счи-

тать целевым назначением конкретного земельного участка – весь ли список разрешенных для соответствующей категории земель объектов, или тот конкретный объект, который на данном участке в данный момент времени расположен или запроектирован? Факт отсутствия в федеральном законе однозначного ответа на указанный вопрос означал возможность и юридическую оправданность такой трактовки, при которой «целевое назначение» конкретного земельного участка определяется всем списком разрешенных объектов для соответствующей категории земель. Возможность такой «зональной трактовки» федерального закона была необходимым правовым основанием для разрабатываемых в то время в некоторых городах России правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования, еще до того, когда вступил в силу Градостроительный кодекс РФ от 1998 года (ФЗ-73), впервые узаконивший институт градостроительного (правового) зонирования.

В-третьих, возможность использовать не только индивидуально-вы- борочные процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (в качестве фактически единственного на то время типа процедур), но и иные процедуры с использованием планировки территории, когда земельные участки при наличии градостроительных регламентов могли формироваться до начала подготовки проектной документации и, соответственно, предоставляться до на- чала указанных действий на правах собственности или долгосрочной аренды. Эта возможность следовала из нормы статьи 28 (Порядок предварительного согласования места размещения объекта) Земельного кодекса РСФСР: «Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случа- ях … строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки…».

Наличие указанных правовых предпосылок сделало возможным, например, принятие в конце 1996 года в Великом Новгороде основанных на градостроительном (правовом) зонировании (еще до введения этого института Градостроительным кодексом РФ 1998 года) полностью легитимных правил землепользования и застройки, а в начале 1997 года – введение их в действие и последующее применение.

Вопрос (20.3.2) о том, по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)?

Обоснованный ответ на этот общий вопрос складывается из ответов на два более частных вопроса:

–почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование, почему его не может не быть;

–почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов.

Вопрос (20.3.2.1) о том, почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование, по- чему его не может не быть?

Генеральный план – это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочияобязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру. Общественная инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого, планируемого развития определяются масштабами развития того, для чего служит ин-

венных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязатель- ствами-полномочиями публичной власти. Масштабы прогнозируемой, планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана – «инфраструктурными обязательствами» публичной власти

èфункциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой

èобязательной.

Выше говорилось об этой специфической особенности территориального планирования на местном уровне, которая отличает его от территориального планирования на региональном и федеральном уровнях,

поселений, генеральных пла-

нов городских округов. Статья 36. Публичные

слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов.

Статья 37. Планы и программы реализации генерального плана поселения, генерального плана городского округа.

Глава 8. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта РФ, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами МСУ муниципальных образований субъекта РФ

Статья 38. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта РФ, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами МСУ муниципальных образований субъекта РФ.

Статья 38.1. Особенности обязательной совместной подготовки документов территориального планирования органами государственной власти субъекта РФ и органами МСУ муниципальных образований в субъекте РФ.

Глава 9. Градостроительное зонирование

Статья 39. Общие положения о градостроительном зонировании.

Статья 40. Состав нормативных правовых актов о градостроительном зонировании – правил землепользования и застройки.

Статья 41. Градостроительные регламенты применительно к территориальным зонам, обозначенным на карте градостроительного зонирования.

Статья 42. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые применительно к территориальным зонам, обозначенным на карте градостроительного зонирования.

Статья 43. Предельные (минимальные и, или максимальные) размеры земельных участ-

ков и предельные параметры

разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, устанавливаемые применительно к территориальным зонам, обозначенным на карте градостроительного зонирования.

Статья 44. Карта градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки.

Статья 45. Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки.

Статья 46. Порядок утверждения правил землепользования и застройки.

Статья 47. Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Статья 48. Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Статья 49. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Глава 10. Общие положения о планировке территории

Статья 50. Общие положения о регулировании действий по планировке территории.

Статья 51. Назначение и виды документации по планировке территории.

Статья 52. Состав и содержание проектов планировки территории.

Статья 53. Состав и содержание проектов межевания территории.

Статья 54. Состав и содержание градостроительных планов земельных участков.

Статья 55. Порядок подготовки документации по планировке территории.

Статья 56. Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений глав местной администрации поселений, глав местной администрации городских округов.

Глава 11. Градостроительная подготовка территорий, земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для предоставления физическим и юридическим лицам, осуществляемая посредством планировки территории