174029

ширении ВОЗ деятельность, связанная с обеспечением функционирования фабрики, становится запрещенной. Так ли это? Оказывается, что нет. Предположим также, что существовали установленные правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты, состоящие из двух компонентов: 1) виды разрешенного использования недвижимости (содержащие также и виды деятельности, связанные с функционированием фабрики) и 2) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции. С расширением ВОЗ появился третий компонент градостроительного регламента – ограничения. До дня расширения ВОЗ фабрика соответствовала градостроительному регламенту, после этого дня она стала объектом недвижимости, не соответствующим правилам землепользования и застройки. То есть, таким объектом недвижимости, дальнейшее использование которого регулируется частями 8–10 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ. Согласно указанным нормам:

1)функционирование фабрики может быть продолжено, но без увеличения параметров и мощности объекта;

2)может быть наложен запрет на дальнейшее функционирование фабрики; но это может произойти только: а) в случае, если такое функционирование «опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия», б) в соответствии с федеральными законами.

Другими словами, во-первых, не происходит автоматического прекращения функционирования объектов только по факту механистического расширения ВОЗ. Такое функционирование продолжается, несмотря на номинальное наличие запрета. Во-вторых, запрет на дальнейшее функционирование объекта может состояться только посредством отдельного специального решения. В- третьих, правообладатели объектов недвижимости, перекрываемых расширенной ВОЗ, всегда могут востребовать возмещения убытков из бюджета того уровня, за счет которого осуществляется деятельность уполномоченного органа, принявшего решение о расширении ВОЗ, или из федерального бюджета – в случае принятия соответствующих техниче- ских регламентов.

Случай 3 – ВОЗ перекрывает давно существующие объекты, которые в соответствии с уже давно установленными запретами не должны располагаться на соответствующей тер-

ритории. В данном случае мы имеем дело с повсеместно распространенной ситуацией. Сам факт размещения таких объектов уже с самого на- чала мог бы рассматриваться нарушением законодательства. Но такой факт состоялся. Разрешить проблемы можно двумя способами.

Первый способ: признать факт нарушения, что будет равнозначно признанию соответствующих объектов самовольными постройками со всеми вытекающими последствиями, определяемыми статьей 222 Гражданского кодекса РФ. При этом надо будет определить правонарушителя. Если таковым будет признан правообладатель объекта, то снос будет произведен за его счет без компенсации из бюджета. Если правонарушителем будет признан орган публичной власти (а правообладатель объекта – добросовестным законопослушным субъектом), то затраты на снос объекта и на компенсацию правообладателю объекта должны быть возмещены из бюджета. Однако в этой ситуации трудно будет обосновать возможность того, что правообладатель объекта, размещенного в ВОЗ, является добросовестным законопослушным субъектом. Скорее всего судебные тяжбы по данному вопросу будут связаны с определением степени вины каждой стороны и с распределением между ними затрат на снос объекта и на компенсацию правообладателю объекта его стоимости (если такая компенсация со стороны бюджета будет признана оправданной).

Второй способ: признать отсутствие нарушения «за давностью лет». Такое решение может быть распространено, например, на производственные объекты, повсеместно расположенные вдоль рек в отечественных городах. В этом случае будет действовать правило «несоответствующего использования», согласно которому правообладатели недвижимости: а) не будут обладать правом востребовать возмещения убытков в связи с фактическим отсутствием дополнительных ограничений; б) могут продолжать обеспечивать функционирование принадлежащих им объектов без их расширения и наращивания производственной мощности. То есть, с правовой точки зрения происходит «замораживание» сложившегося положения дел, то есть, посредством градостроительного (правового) зонирования создаются правовые гарантии для недопущения ухудшения экологиче- ской ситуации. Это с одной стороны, которая определяется позицией «недопущения худшего». С другой

СЛОЖНОСТИ

Â.Лисица1

Îреализации органами МСУ приоритетного

национального проекта «Доступное

и комфортное жилье – гражданам России»

Успешная реализация провозглашенного Президентом РФ приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», направленного на формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России, во многом зависит от деятельности муниципальных образований. Однако на практике она осложнена рядом проблем и сложностей, с которыми столкнулись органы МСУ.

Î ÷åì èäåò ðå÷ü?

Дело в том, что жилищное строительство по большей части осуществляется в поселениях (сельских и городских, в том числе городских округах) на участках, находящихся в муниципальной собственности. При этом в соответствии с недавно принятыми поправками в Земельный кодекс РФ уча- стки для жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, должны предоставляться в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта на торгах на основании документации по планировке территории, разработанной согласно генеральному плану и правилам землепользования и застройки поселения. Это означает, что органам МСУ следует подготовить проект границ участка, установить его границы на местности и разрешенное использование, провести государственный кадастровый учет земельного

1 Заместитель Председателя Исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», кандидат юридических наук.

участка, разработать докумен-

тацию по планировке территории (проекты планировки территории, проекты межевания территории, градостроительные планы земельных участков), но самое главное – определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, платы за подключе- ние и провести работы по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.

Все это, в действительности, создает ясные, прозрач- ные правила взаимоотношения между органами местного самоуправления и застройщиками, которые позволяют снизить существенным образом коррупционные проявления в жилищном строительстве и уменьшить тем самым его себестоимость. Однако к этой работе органы МСУ (особенно вновь образованных муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») в настоящее время явно не готовы.

Почему?

Во-первых, отсутствуют в большинстве поселений правила землепользования и застройки, разработанные в соответствии с Земельным и Градостроительным кодексами РФ, а существующие генеральные планы поселений, как правило, были приняты в советское время и не отвечают реалиям настоящего времени. О важности правил землепользования и застройки говорит тот факт, что в силу Федерального закона от 25 октября 2001 г. ¹137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» с 1 января 2010 г. при их отсутствии предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, по общему правилу не будет осуществляться.

Во-вторых, нет необходимых средств в местных бюджетах для обеспечения земельных участков инженерными сетями и необходимой

Такой тип «визуальной защиты» оперирует параметрами, то есть вторым компонентом ограничений. То есть, следует считать безусловно оправданным возможность наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Или иначе: возможность оспорить в судебном порядке такие ограниче- ния равны нулю. Это можно доказать на двух типичных примерах, которые фактически перекрывают все разнообразие возможных случаев.

Пример 1: установлены ограниче- ния в виде предельных параметров, которые несколько превышают параметры существующей окружающей памятник застройки. В этом случае вообще не приходится говорить об ограничениях для правообладателей окружающей недвижимости, поскольку это фактически не ограничения, а стимул для дальнейшего развития – строительства, реконструкции.

Пример 2: установлены ограниче- ния в виде предельных параметров, которые меньше параметров существующей окружающей памятник застройки. В этом случае мы имеем дело с «несоответствующим использованием», то есть с такой ситуацией, когда правообладатели могут продолжать использовать принадлежащую им недвижимость так же, как они это делали ранее, но с условием не расширять существующие объемы недвижимости. То есть, также не приходится говорить о такой степени ограничений, по поводу которой можно было бы доказать необходимость возмещения убытков по при- чине их отсутствия.

В-третьих, в отличие от очевидной оправданности наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, следует сказать прямо противоположное применительно к запрещениям, ограничениям хозяйственной деятельности (видам разрешенного использования объектов недвижимости). Причины для такого заключе- ния состоят в следующем. Запрещения, ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия «с внешней стороны», поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к предмету охраны как сохранение визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению того, что можно видеть в качестве предметов. Деятельность

осуществляется в предметах (в зданиях), материализуется в предметах, но сама предметом не является. Поэтому именно эта компонента проектов ЗООКН может оказаться «самым слабым звеном», по поводу которой высока вероятность того, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, «исходя из наилучших побуждений», перетянули на себя одеяло» и стали выполнять не свойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.

Есть только один исключительный случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Этот исключительный случай определен частью 10 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ: «В случае если использование <…> земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для <…> объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов».

Вопрос (24.8) о том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия

Ответ на данный вопрос предопределен ответом на предшествующий вопрос, и остается только акцентировать его посредством некоторых ключевых положений.

Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами, но не проектами ЗООКН. Эти проекты должны содержать только и исключительно предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на соответствующие зоны.

Во-вторых, запрещения, ограни- чения хозяйственной деятельности должны определяться: 1) в процессе деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию; 2) в процессе дея-

транспортной инфраструкту-

рой, а также для подготовки документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета земельных участков и иных вышеуказанных мероприятий.

В-третьих, не подготовлены и сами органы МСУ во вновь образованных муниципальных образованиях ввиду недостаточности времени, поскольку прошло около полугода с 1 января т. г., т. е. с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в полном объеме в большинстве субъектов Федерации Сибирского федерального округа.

Но дело не только в работе органов МСУ. Обозначенные выше проблемы осложняются тем, что в настоящее время до сих пор не проведено в полном объеме разграничение государственной собственности на землю в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. ¹101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Более того, с 1 июля 2006 г. он утратил силу. Вместо него были внесены изменения и дополнения в пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. ¹137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ».

В соответствии с ними распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по общему правилу органами МСУ муниципальных районов, городских округов. Исключение составляют поселения, являющиеся административными центрами, столицами субъектов РФ, а также субъекты РФ – города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. В первом случае распоряжение земельными участками осуществляется органами МСУ поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государствен-

ПОРОКИ ПОДХОДА

М. Вильнер

Градостроительные аспекты проблемы «Доступного жилья»

Принятие и реализация серии «национальных проектов», которым так много внимания в последнее время уделяют СМИ, в конечном счете, должно обеспечить повышение каче- ства жизни граждан России и на этой основе стабильность развития нашего общества.

Программы, нацеленные на решение проблем образования, здравоохранения, развития агропромышленного комплекса и другие в значительной мере определяют требования к жилищу, связанному с их реализацией.

Однако в организации их разработки заложен знакомый нам по историческому опыту порочный, узко отраслевой подход. Каждый из этих проектов разрабатывается сам по себе, без согласования с другими, в частности в вопросах пространственной организации принятых в них решений. Развитие территории имеет свои закономерности, здесь все взаимосвязано. Сумма наилучших отраслевых решений дает далеко не самое эффективное для общества решение, по совокупности его сводных характеристик. В стране с огромной территорией проблемы ее пространственной организации особо значимы. Чтобы у нас не получилось «как всегда», решением проблем повышения качества жизни Россиян необходимо заниматься комплексно, на профессиональной основе.

Градостроительство – единственная сфера деятельности, по своей сути нацеленная на комплексное решение проблем развития территории и через это на решение проблем каче- ства жизни, среди которых важнейшее место занимают проблемы обеспеченности комфортным жильем.

Проблемы жилища самые серьезные из проблем качества жизни по масштабам затрат, необходимых для их решения, и по значимости для поддер-

жания социальной стабильно-

сти. Жилище это не просто квартира или дом. Это место проживания в определенной среде. Для определения его ценности огромное значение имеет положение по отношению к местам приложения труда, объектам устойчиво функционирующей социальной, транспортной и иной инженерной инфраструктуры, к факторам, определяющим экологическую ситуацию; местоположение в стране, в конкретном регионе, городе, сельском поселении.

Оперируя понятием «доступное жилье», следует определить, с каких позиций оценивается доступность. Для че- го доступность? Для кого доступность? По каким критериям доступность?

Доступность для того, чтобы решить проблемы реформирования строительного комплекса, ЖКХ, способов приобретения жилья в собственность, в аренду или временное пользование; доступность для ее формирования, как объекта недвижимости. Всем этим аспектам проблемы «доступного жилья» в программе уделено достаточно много внимания. Но все это средства решения главной проблемы – проблемы доступности для проживания. А для решения этой проблемы, необходимо знать, каковы потребности в жилье разных типов. Причем знать не вообще, а конкретно по регионам, муниципальным районам, городским округам и поселениям, по местам внутри них.

Нужно провести необходимые социально-градострои- тельные исследования и определить где, кому, какие типы жилья нужны, как оценивают доступность жилья разные типы семей по составу, образовательному цензу, социальному статусу. Понятие «доступное жилье» различно:

§ для олигархов, высокопоставленных чиновников и менеджеров; для высокоопла- чиваемого персонала кредит- но-финансовых и других коммерческих организаций; § для интеллектуальной эли-

ты – специалистов, обеспечи- вающих научно-технический прогресс и творческие успехи, определяющие значимость страны в современном мире;

а права на него должны быть зарегистрированы в соответствии с законодательством. Учет «территории» невозможен, возможен только учет земельного участка памятника.

Таким образом, со всех точек зрения использование в определении понятия «памятники» термина «территория» нелогично и неправомерно. Памятник как объект недвижимости может и должен располагаться не на территории, а на земельном участке. В противном слу- чае памятник (как правовое понятие) не может быть объектом недвижимости.

Вопрос (24.9.2) о противоречии ФЗ-73 от 2002 г. с Земельным кодексом РФ в части неверной трактовки категории земель историко-культурного назначения, позволяющей неправомерно считать, что эти земли существуют в виде отдельной категории в пределах земель поселений

Âстатье 5 ФЗ-73 от 2002 г. записано: «Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Приведенный текст содержит противоречие с Земельным кодексом РФ в части неправомерного утверждения «матрешечного принципа» установления категорий земель.

Из чего состоят земли поселений? Исчерпывается ли состав земель поселений только зонами, поименованными в статье 85 Земельного кодекса РФ? Могут ли в состав земель поселений входить другие категории земель, помимо категории «земли поселений», например, категория «земли особо охраняемых территорий и объектов» (и земли историкокультурного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов)?

Чтобы ответить на этот вопрос, надо принять во внимание следующее.

Âп. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских

поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий». Из этого можно заключить, что в категорию «земли поселений» не входят иные категории и что в состав земель поселений входят только зоны, поименованные в п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако этот ответ следует считать предварительным. Окончательным он может стать только тогда, когда мы убедимся, что он не опровергается ни одной иной нормой закона.

В п. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94–100 настоящего Кодекса».

Это означает, что земельные уча- стки, имеющие особо ценное значе- ние, включаются (так же, как и все иные участки) в зоны, в данном слу- чае – в зоны особо охраняемых территорий. Сами же эти участки используются в соответствии с требованиями, которые установлены не для категории «земли поселений», а для другой категории земель – «земли особо охраняемых территорий и объектов».

Для объяснения этой ситуации имеются три логические схемы:

–схема 1: рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям – «земли поселений» и «земли особо охраняемых территорий и объектов».

–схема 2: рассматриваемые земельные участки, находясь в пределах поселений, причислены не к категории «земли поселений», а к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов»;

–схема 3: рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли поселений», но используются по требованиям, установленным для другой категории – «земли особо охраняемых территорий и объектов»;

Первая схема невозможна по основаниям, которые содержатся, например, в п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации: «Ê

землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, науч- ное, историко-культурное, эстетиче-

ское, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим». Если предположить, что рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям, то получается, что они одновременно изъяты и не изъяты из оборота, одновременно находятся в пределах и за пределами поселения, что невозможно. Кроме того, если допустить возможность нахождения одного и того же участка в двух категориях земель, то уже ничто не помешает причислить его к трем, четырем и т. д. категориям земель, что ведет к логическому абсурду и непреодолимой путанице на практике.

Вторая схема нелогична: признание того, что рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» (а не к категории «земли поселений»), означает признание расположения этих участков за чертой поселения, что не соответствует действительности.

Остается только третья логиче- ская схема, пригодная для разумного объяснения ситуации, т. е. рассматриваемые земельные участки отнесены к категории «земли поселений», но используются по требованиям, установленным для другой категории – «земли особо охраняемых территорий и объектов».

Таким образом, отвечая на поставленный вопрос, можно сказать, что в пределах земель поселений (в терминологии Земельного кодекса РФ) не может находиться другая категория земель – «земли особо охраняемых территорий и объектов». Отдельные земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются в состав зон (не земель!) особо охраняемых территорий в пределах земель поселений, но не в состав другой категории земель – «земли особо охраняемых территорий и объектов», которая располагалась бы в пределах границ земель поселений.

Вопрос (24.9.3) о мемориальных квартирах, домах

В части 7 статьи 18 ФЗ-73 от 2002 г. записано: «В реестр могут быть включены выявленные объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента ис-

торических событий, связанных с которыми, прошло не менее сорока лет, за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги перед Россией, и которые считаются выявленными объектами культурного наследия непосредственно после смерти указанных лиц».

Предположим, что произошло следующее событие:

–êòî-òî óìåð,

–на следующий день после его смерти дом, где он жил, автомати- чески по закону приобретает статус «выявленного объекта культурного наследия»,

–чтобы такое произошло надо, чтобы уже при жизни ныне умершему был бы официально присвоен статус «выдающейся личности». Иначе, кто кому докажет, что лич- ность-то была выдающаяся… Если же этого нет, а этого действительно нет и быть не может просто по неписанным законам общечеловеческой морали, то значит и не может состояться автоматического (по закону) присвоения статуса «выявленного объекта культурного наследия».

Однако здесь имеется другой круг противоречий. Предположим, что статус выявленного объекта культурного наследия автоматически всетаки был присвоен дому (несмотря на сомнительность такого автоматизма). Значит, автоматически административным путем без применения каких бы то ни было процедур наложены ограничения на использование недвижимости. Ограничения – это снижение стоимости недвижимости, это убытки частным собственникам. Но у собственников даже не спрашивали, согласны ли они быть ограниченными

âиспользовании принадлежащей им недвижимости. Кто будет возмещать убытки собственникам, ведь они имеют право по суду получить возмещение убытков?

По причине отсутствия каких бы то ни было процедур рассмотренная норма ФЗ-73 от 2002 г. может быть расценена как неправомерное ущемление конституционных прав граждан на владение имуществом.

Вопрос (24.9.5) о правомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории, а также при подготовке проектной документации и выдаче разрешений на строительство

При обсуждении проекта правил землепользования и застройки в го-

§ для рабочих и служащих,

которыми создаются ценности, создающие материальную основу существования нашего общества;

§для тех, кто учит наших детей и лечит нас;

§для рядовых государственных и муниципальных служа-

ùèõ;

§для тех, кто служит родине, защищая страну и ее граждан;

§для работников коммерче- ских структур и предприятий, которые оказывают услуги не-

обходимые гражданам; § для тех, кто своим трудом

создал материальную базу, которой мы продолжаем пользоваться, отдал большую часть своей жизни и здоровья родине и теперь оказался «социально незащищенным»; § для тех, кто еще продолжа-

ет учиться, или чья трудовая и семейная жизнь только начи- нается.

Таков примерный перечень слоев общества, исходя из представлений которых о своих потребностях в жилье, условиях его приобретения и пользования им, из их платежеспособного спроса на жилье, государство должно установить свои приоритеты.

Необходимо знать состояние имеющегося жилищного фонда:

§ где и сколько его в аварийном состоянии или на территории с аварийным состоянием транспортной или иной инженерной инфраструктуры;

§где и сколько с высокой степенью износа и близким сроком перехода в аварийное состояние;

§где и сколько может еще долго использоваться после капитального ремонта и при

хорошей эксплуатации. Необходимо иметь сведения

об условиях формирования нового жилищного фонда:

§ о местоположении, площади и условиях застройки резервных площадок; § о возможностях обеспечения

жилищного строительства мощностями имеющихся строительных организаций (с уче- том реальных возможностей их развития), строительными материалами, производственной инфраструктурой, техническими средствами, кадрами, инвесторами.

На этой основе следует рас-

считать где, какое количество, каких типов жилья нужно построить, чтобы обеспечить его конкурентное предложение. Мне представляется, что приоритетом должна стать доступность для проживания, дифференцированная по потребностям различных слоев общества, с выделением тех, чей вклад в его развитие для государства наиболее важен.

Понятие «доступное жилье» различно и по критериям его доступности для различных семей. Каких типов жилья доступность? Доступность по цене? по качеству? по условиям приобретения? по условиям пользования? по местоположению?

В настоящее время более половины жилья в стране недопустимо изношено или обслуживается предельно изношенными инженерными инфраструктурами. Качество эксплуатации этого жилья и этих инфраструктур таково, что выход их из строя следует ожидать довольно скоро. Ввод в строй нового жилья будет отставать от выхода из строя имеющегося жилья, при сложившемся характере его эксплуатации и реальных объемах строительства в последние годы.

Следует решить, что нужно сделать для поддержания в сносном состоянии и продления срока эксплуатации имеющегося жилья. Необходимо решить задачи очередности сноса и замены самого изношенного жилья, начиная с аварийного.

Неразвитость строительного комплекса в стране порождает монополизм ограниченного количества строительных организаций. В сочетании с коррумпированностью высокопоставленных муниципальных чиновников он приводит к тому, что в значительном количестве случаев стоимость одного квадратного метра жилья более чем в три раза превышает его себестоимость.

В программе много внимания уделяется проблемам объемов строительства, но мало – способам обеспечения конкурентного предложения его продукции. Мало внимания уделено проблемам качества

роде Нижнем Новгороде представители уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия высказали следующее замечание: «Дополнить текст данного нормативно-право- вого документа следующим требованием: проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных и иных работ на территории г. Нижнего Новгорода в границах городской черты осуществляется при наличии заключения историкокультурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при обеспечении заказчиком работ выполнения требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия».

1. Сначала о правомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории.

Формально-юридическая сторона вопроса. Градостроительным кодексом РФ не предусмотрено проведение государственных экспертиз документации по планировке территории, что распространяется также и на государственную историкокультурную экспертизу. При таком положении дел включение в текст проекта Правил предлагаемого дополнения в указанной части было бы равнозначным нарушению норм федерального законодательства, что недопустимо.

Содержательная сторона вопроса. То, что федеральный закон определил неправомерность государственных экспертиз, включая государственную историко-культурную экспертизу применительно к документации по планировке территории совсем не означает возможность несоблюдения требований охраны памятников истории и культуры. Федеральный закон не снял эти требования, а изменил форму контроля за их соблюдением. Одновременно закон фактически обязал публично предъявлять эти требования, в том числе и путем предъявления в документации по планировке территории соответствующих границ. В качестве примера можно привести только одну норму из ряда других, которая свидетельствует об этом. Речь идет о норме части 10 статьи 45 ФЗ-190 «Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, гра-

достроительных регламентов с уче- том границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий».

2. Вопрос о правомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке проектной документации и выдаче разрешений на строительство применительно к объектам недвижимости, которые не являются памятниками.

Решение этого вопроса определяется результатом анализа статьи 49 Градостроительного кодекса РФ и статьи 3 ФЗ-191 и сводится к следующему.

(1)До 1 января 2006 года или вплоть до создания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственного ему государственного учреждения (если такой орган или учреждение не созданы до 1 января 2006 года), государственная экспертиза проектной документации, включая государственную историко-культурную экспертизу, проводится в порядке, действовавшем до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ.

(2)С 1 января 2006 года èëè ñî äíÿ

создания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственного ему государственного учреждения (если такой орган или учреждение не были созданы до 1 января 2006 года), государственная экспертиза проектной документации всех видов (включая государственную историко-культурную экспертизу) проводится указанным органом или учреждением.

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий.

Срок проведения государственной экспертизы проектной документации определяется сложностью объекта

капитального строительства, но не должен превышать три месяца.

Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заклю- чение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.

Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.

(3) С 1 января 2007 года не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением таких экспертиз, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса РФ.

3. Вопрос о предмете и территориальном распространении истори- ко-культурной экспертизы проектной документации объектов, которые не являются памятниками.

Предмет – оценка соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Когда речь идет о проектной документации, подготовленной для строительства, реконструкции объекта «не памятника», расположенного на заранее сформированном земельном участке с установленными границами (применительно к которому имеется градостроительный план земельного участка), правомерно спросить: где (в каком документе) и как эти требования предъявляются. Ответ:

∙где – градостроительный план земельного участка (следует напомнить, что проектная документация вообще не может подготавливаться при отсутствии градостроительного плана земельного участка);

∙как – посредством указания в градостроительном плане земельного участка: а) факта расположения участка в зоне охраны объектов культурного наследия, в иных зонах ограничений; б) границ зон ограни- чений (в случае, если такие границы пересекают земельный участок); в) содержания ограничений как одного из компонентов градостроительного регламента.

Иных способов публичного предъявления требований государственной охраны объектов культурного наследия законодательством не предусмотрено.

Из этого следует простой и оче- видный вывод: государственная ис- торико-культурная экспертиза про-

ектной документации может проводиться только применительно к тем территориям, земельным участкам, где имеются, предъявлены посредством публичных и всем доступных документов требования государственной охраны объектов культурного наследия, то есть к территориям в пределах границ зон охраны объектов культурного наследия. За пределами таких границ проведение указанной экспертизы следует считать неправомерным. Такая экспертиза всегда может быть успешно оспорена в судебном порядке.

Вопрос (24.10) о внесении изменений в правила землепользования и застройки в связи с утверждением проектов организации санитарнозащитных зон, водоохранных зон, проектов зон охраны объектов культурного наследия, которыми изменяются границы таких зон, состав и содержание ограничений использования объектов недвижимости

Приведенный выше анализ показал, что в отношении ограничений использования недвижимости и правил землепользования и застройки может существовать и существует только одна правовая конструкция, при которой:

–ограничения использования недвижимости устанавливаются посредством самостоятельных правовых актов, источником которых является законодательство Российской Федерации (то есть, федеральные законы, постановления Правительства РФ) и которые не могут утверждаться органами местного самоуправления, а существуют для них как правовой факт, который необходимо автоматически отражать в документах градостроительного проектирования (в том числе, в генеральных планах, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории);

–правила землепользования и застройки должны содержать всю информацию относительно трех компонентов градостроительных регламентов – видов разрешенного использования недвижимости, предельных параметров разрешенного строительства и ограничений использования недвижимости. Если первые два компонента органы местного самоуправления определяют

èутверждают самостоятельно (с учетом требований законодательства), то третий компонент не утверждается этими органами, а должен содержаться в правилах землеполь-

строительства, хотя в послед-

нее время их острота быстро возрастает. Еще меньше внимания уделяется местоположению и условиям пользования жильем. Однако практически именно эти факторы оказывают определяющее влияние на его рыночную цену.

Жилье может стать более доступным только в условиях, стимулирующих его аренду или приобретение. Этот аспект доступности все более активно обсуждается в последнее время. Однако предлагаемые формы кредита с грабительскими ставками не способствуют решению проблемы.

Без градостроительного анализа распределения потребностей в жилье различного типа, без установления приоритетов государства и муниципальных образований, с уче- том их реальных возможностей, без решения проблемы обеспечения надлежащего ка- чества и количества жилья для конкурентного предложения, с учетом результатов этого анализа, принятая программа останется декларацией.

Ценность жилья в большой степени связана с его комфортностью, развитостью обслуживающих инфраструктур, качеством окружающей среды и стабильностью связанных с этим условий пользования им. Еще в большей степени она связана с его местоположением в стране, регионе, городе или ином поселении. Без учета этих факторов сформировать полноценную, реализуемую, эффективную программу предоставления доступного жилья гражданам России практиче- ски невозможно. Их учет может быть заложен в специальной составляющей этого национального проекта – градостроительной подпрограмме, которая должна стать одной из приоритетных и первоочередных подпрограмм.

Этой подпрограммой должна быть предусмотрена разработка соответствующих разделов в документах территориального планирования, в которых должно быть определено распределение требований к объемам и типам жилья планируемого к строительству и реконструкции по территории России, субъектов РФ, город-