3.РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации можно разделить на три периода:

-первый период – 1991 –1993 года (индивидуальных согласований или дотационный);

-второй период – 1994 – 1999 года (нормативно-долевой или трансфертный);

-третий период – 2000 – 2005 годы.

Настоящий период времени является переходным, с 2006 по 2009 годы осуществляется реализация новых подходов в межбюджетных отношениях.

Такое деление имеет вполне реальные основания, так как в первом периоде при реализации межбюджетных отношений применялись подходы, лежавшие в основе межбюджетных отношений и бюджетного регулирования времен Советского Союза, а второй период ознаменовался новыми подходами к организации и реализации межбюджетных отношений, которые были выработаны в Российской Федерации.

Система межбюджетных отношений 1991 – 1993 годов строилась на выделении из вышестоящего бюджета, в данном случае республиканского (РСФСР), бюджетам национально-государственных и административнотерриториальных образований РСФСР дотаций (субвенций) и средств, передаваемых по взаимным расчетам, а также отчислений от государственных налогов и доходов.

Принятие 10 октября 1991 года Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» послужило отправной точкой в формировании системы межбюджетных отношений в РСФСР, а в последствии и в РФ. Данным законом было введено понятие бюджетного процесса, включающего в себя составной частью бюджетное регулирование, представлявшее собой закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могли создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней. Законодательно устанавливалась структура бюджетной системы РСФСР, состоящая из самостоятельных частей

40

включающих: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев

иобластей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Единство бюджетной системы основывалось на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.

В1992 году с учетом перемен, происходящих в стране, – снижения государственного регулирования и либерализация цен, рост инфляции и изменение налогового законодательства и т.д., межбюджетные отношения носили специфический характер, поскольку бюджет Российской Федерации принимался на 1992 год частями, это накладывало отпечаток на взаимоотношения республиканского бюджета (РФ) с бюджетами национально-государственных и административно-территориальных образований. Так, законом РФ от 24 января 1992 года «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года» Правительству Российской Федерации разрешалось в I квартале 1992 года передать в бюджеты национально-государственных и административнотерриториальных образований:

- часть доходов от налога на добавленную стоимость; - 50 процентов сумм акцизов на питьевой спирт, водку и ликеро-

водочные изделия; - остальные федеральные акцизы (за исключением акцизов на легковые

автомобили).

Также из республиканского бюджета Российской Федерации на I квартал 1992 года выделялись субвенции республиканским бюджетам республик в составе Российской Федерации и бюджетам автономных образований, в общем количестве 12 территорий, для финансирования расходов на социальную поддержку населения, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами.

Впрактику межбюджетных отношений 1992 года был введен принцип индивидуального согласования объемов финансовой помощи, оказываемой республиканским бюджетом РФ бюджетам национально-государственных

иадминистративно-территориальных образований.

Упорядочению межбюджетных отношений в Российской Федерации послужил также закон РФ «О краевом, областном Совете народных

41

депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года. Нормы данного закона устанавливали что, в доходы краевого, областного бюджетов полностью зачисляются налоги и сборы и иные поступления в соответствии с законодательством РФ. Для сбалансированности краевого, областного бюджета из республиканского бюджета РФ могут предоставляться дотации, субсидии и субвенции.

С целью защиты бюджетов краев и областей, законом была установлена обязанность возмещать за счет республиканского бюджета Российской Федерации недостающие средства, в случае принятия органами государственной власти и управления Российской Федерации решений, повлекших увеличение расходов или уменьшение доходов краевого, областного бюджета.

Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» были установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Законом были введены понятия и виды субвенций, условия их предоставления и использования, а также ответственность получателей в случае ее нецелевого использования. В оборот межбюджетных отношений вводились текущие субвенции, направляемые на финансирование текущих расходов и инвестиционные субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Оба вида субвенций предназначались для выравнивания условий финансирования закрепленных за территориальными бюджетами общегосударственных социальных расходов и общегосударственных капитальных вложений.

Для предоставления субвенций в составе федерального бюджета образовывался Фонд субвенций, объем и распределение которого рассматривался и утверждался Верховным Советом РФ при постатейном рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятый 15 апреля 1993 года, определил права субъектов РФ и органов местного самоуправления на получение доходов в

42

соответствующие бюджеты и на расходование средств этих бюджетов, обязанности указанных органов власти по отношению к друг другу в бюджетном процессе и др. Данный закон впервые ввел понятие «минимального бюджета», «минимальных социальных и финансовых норм и нормативов», «закрепленных» и «регулирующих» доходов, «основные характеристики бюджета».

Впервые в законе была закреплена норма о том, что процессе бюджетного регулирования органы представительной власти вышестоящего уровня закрепляют за бюджетами нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированной доле (процентах) на долговременной основе (не менее 5 лет) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Другое новшество, закрепленное законом, – это право исполнительных органов на получение процентных или беспроцентных бюджетных ссуд из иных бюджетов в случае временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета.

Таким образом, первый этап развития межбюджетных отношений может быть охарактеризован как период стихийной децентрализации межбюджетных отношений. В эти годы еще продолжала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Региональные и местные бюджеты, по существу, представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков. Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджетные трансферты все так же использовались для балансировки нижестоящих бюджетов, размер которых официально определялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле — в основном на договорной основе.

Некоторые изменения в этой системе, связанные с передачей ряда расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный, носили характер стихийной децентрализации бюджетных ресурсов.

Принятие в этот период ряда федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, не позволило их реализовать в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

Период 1994 – 1998 гг. характеризуется важными изменениями в системе взаимоотношений между федеральным и региональными

43

бюджетами переходом к отчасти унифицированным бюджетным взаимоотношениям. В 1994 – 1995 гг. в результате проведенной реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан фонд финансовой поддержки регионов. Сформированная в этот период система бюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере по внешним признакам, бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

В1994 году была произведена замена дотационного метода регулирования на трансфертный (через оказание финансовой помощи регионам), что означало наступлений второго этапа в межбюджетных отношениях.

Система трансфертов (финансовой помощи) предусматривала создание

вфедеральном бюджете России фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Непосредственно создание в составе федерального бюджета РФ данного фонда было предусмотрено Указом Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» от 22 декабря 1993 г. В нем предусматривалось по согласованию с субъектами РФ утвердить и ввести в действие со второго квартала 1994 г. порядок формирования и использования фонда финансовой поддержки, устанавливающий единые правила определения размеров финансовой помощи регионам, установление прямой зависимости между объемами фонда и доходами федерального бюджета Российской Федерация.

Вэтом же Указе впервые была заложена норма единых ставок расщепления федеральных налогов, которая затем была продублирована в законе о федеральном бюджете на 1994 год. С тех пор менялись пропорции расщепления федеральных налогов, их ставки и особенности изъятия. Неизменным оставалось одно: единство ставок расщепления федеральных налогов для всех субъектов Российской Федерации.

Вэтой связи в ходе разработки проекта федерального бюджета РФ на 1994 год расчеты взаимоотношений с бюджетами субъектов Федерации начиная со второго квартала 1994 г. производились Министерством финансов РФ уже на основе новой концепции бюджетной системы России, предусматривающей и реализацию названного выше Указа Президента РФ. Поступающие в Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации

– регионов (далее – ФФПР) средства должны были аккумулироваться на федеральном уровне с открытием специального счета.

44

Источником формирования ФФПР в 1994 г. были поступления по НДС в консолидированный бюджет РФ (кроме НДС по импортируемым на территорию РФ товарам, драгоценным металлам и драгоценным камням, сдаваемым в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней и отпускаемых из него) в размере 22 % за счет доли федерального бюджет. В 1995 г. норматив отчислений в фонд возрос до 27 %, и тем не менее его наполнение продолжало зависеть от единственного доходного источника. Поэтому с 1996 г. доходная база фонда значительно расширилась. В 1996 – 1997 гг. ФФПР формировался за счет 15 % от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц, а также ввозных таможенных пошлин (в 1997 г. подоходный налог в федеральный бюджет вообще не поступал). В январе – феврале 1998 г. – за счет 15 % общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин и операций, выполненных в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1997г. № 880 «Об установлении порядка расчетов при исполнении отдельных статей расходов федерального бюджета на 1997 г., а с марта 1998 г. – за счет 14 % общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов целевых бюджетных фондов. Таким образом, ФФПР стал максимально защищен от конъюнктурных колебаний, так как отрицательная динамика поступлений по одному налогу может компенсироваться ростом поступлений по другим платежам. Кроме того, обеспечивалась примерно равная степень участия регионов в пополнении фонда, независимо от особенностей региональных экономик.

В 1994 г. финансовая помощь оказывалась только субъектам РФ, получившим статус «региона, нуждающегося в поддержке», или «региона, особо нуждающегося в поддержке». При этом предполагалось, что регионы, получающие финансовую поддержку, будут обязаны:

-предоставлять в МФ РФ для контроля подробные плановые и фактические данные обо всех расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Если какие-либо расходы регионального бюджета будут признаны нецелесообразными или излишними, то на их сумму могут быть уменьшены трансферты из федерального бюджета;

-ввести на своей территории все региональные налоги, утвержденные законодательством РФ по ставкам не ниже средних. Если какие-либо налоги не будут учтены, то при расчете доходной базы регионального

45

бюджета в него будут закладываться условные суммы поступлений от этих налогов.

Второе условие сразу же было введено в практику согласования исходной базы бюджетов регионов по доходам, тогда как к соблюдению первого удалось подойти вплотную только в 1998 г. с принятием соответствующих нормативных документов и через подписание соглашений с администрациями регионов Российской Федерации «Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета».

Регион признавался «особо нуждающимся», если его собственных доходов и дополнительных бюджетных средств, полученных из федерального бюджета, оказывалось недостаточно для финансирования текущих расходов.

Распределению между регионами «нуждающимися в поддержке» подлежало 68,18 % средств ФФПР.

Доля каждого региона определялась следующим образом:

1.Для каждого региона, нуждающегося в поддержке, исчислялась условная сумма трансферта, равная произведению 85 % разницы между среднедушевым федеральным налоговым доходом на душу населения в регионе и средним значением аналогичной величины по РФ начисленным на население региона.

2.Общая сумма условных трансфертов по всем регионам, нуждающимся в поддержке, приравнивалась к 100 %.

3.Доля каждого региона исчислялась как частное от отделения условной суммы трансферта данному региону на общую сумму условных трансфертов.

Статусу «особо нуждающихся» соответствовали по методике те регионы, у которых сумма условных доходов оказывалась меньше 95 % их плановых расходов на 1993 г. В целях дополнительной поддержки подлежало распределению 31,82 % от ФФПР, доля каждого претендента исчислялась пропорционально удельному весу условной суммы трансферта в их общей сумме. При этом условный трансферт рассчитывался как 95 % разницы между величиной, равной 95 % от плановых расходов бюджета региона, и условной суммой его доходов с учетом трансферта, полученного им как регионом, отвечающему первому статусу.

Чтобы найти плановую сумму трансферта региону, нуждающемуся в поддержке, следовало умножить его долю на величину, равную 15 % плановых поступлений от НДС в консолидированный бюджет РФ (68,18 %

46

от ФФПР). Сумма трансферта «особо нуждающемуся» субъекту РФ определялась умножением его доли на величину, равную 7 % плановых поступлений от НДС в консолидированный бюджет РФ (31,82 % от ФФПР).

Данная методика сохранилась на 1995 год. Среднедушевой федеральный налоговый доход был заменен среднедушевым доходом из всех источников, а вместо постоянных 85 % был принят повышающий (если выше единицы) или понижающий (если ниже единицы) коэффициент расходов.

В 1995 г. ФФПР был разделен между регионами, «нуждающимися в поддержке» и «особо нуждающимися в поддержке», в соотношении 56,04% к 43,96 %, Эти пропорции были установлены на основе расчетных сумм финансовой помощи (трансфертов), исчисленных по данным базового года отдельно по всем регионам, «нуждающимся в поддержке», и по всем регионам, «особо нуждающимся в поддержке».

Для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на получение трансфертов, в наиболее полной мобилизации собственных ресурсов и рациональном их использовании, в расчетах использовался понижающий коэффициент 0,95 (по показателям: среднедушевой бюджетный доход всех регионов РФ и среднедушевые бюджетные текущие расходы по экономическому району), а также поправочный коэффициент расходов как отношение среднедушевых бюджетных текущих расходов по экономическому району к среднедушевому бюджетному доходу по всем регионам РФ.

С 1995 г. методика стала значительно объемнее. В ней подробно разъяснялся порядок расчета исходной базы по доходам и расходам бюджетов peгионов, используемой при определении доли каждого региона в ФФПР. Если в 1994 – 1995 гг. в качестве общего базового был принят 1993 г., то в последующие годы доходы и расходы опирались на разные базовые годы. В 1996 г. доходы определялись на основе ожидаемой оценки поступлений налогов и доходов в бюджеты субъектов РФ в 1995 г. и с учетом проектировок основных экономических показателей на 1996 г., используемых в расчетах по отдельным доходным источникам. Расходы – исходя из сумм планируемых расходов по годовому отчету об исполнении бюджетов регионов за 1991 г., уменьшенных на отдельные виды расходов, и увеличенных после корректировки разницы на индексы-дефляторы (доведение заработной платы и материальных затрат поэтапно до уровня 1994, 1995 и 1996 гг.), на дополнительные расходы, предусмотренные законодательством РФ в 1996 г. В 1997 г. расчет долей трансфертов по

47

доходам производился на базе отчетных данных 1995 г. в условиях 1997 г. (изменение налогового и бюджетного законодательства); расходы определялись на базе отчетных данных 1991 г., доведенных до 1995 г. через индексы роста цен и с учетом дополнительных расходов, вызванных решениями, принятыми за этот период на федеральном уровне, а также с пересчетом на условия 1997 г. (с учетом невозмещенных затрат на содержание переданных в муниципальную собственность объектов жилья

исоцкультбыта, передаваемые регионам функций, ранее осуществляемых за счет федерального бюджета). Исходная база 1998 г. рассчитывалась аналогично методике предыдущего года, только за базовый год по доходам был принят 1996 г., и до него путем индексации доводились отчетные данные 1991 г. по расходам. В 1998 г. в целях определения сопоставимой базы для всех регионов и учета реальных возможностей отдельно взятых регионов по привлечению доходов в местные бюджеты, фактические поступления 1996 г. корректировались на прирост недоимки но отдельным видам налогов.

Практика выравнивания бюджетной обеспеченности по доходам до среднероссийского уровня вызвала немало объективных замечаний со стороны субъектов РФ. Оказалось, что некоторые густонаселенные и относительно развитые экономически западные регионы страны получали финансовую помощь из фонда дважды: и по первому, и по второму статусам. В то же время северные и дальневосточные регионы с сырьевой

ивоенно-промышленной ориентацией, огромной площадью и низкой плотностью населения имели душевой бюджетный доход выше среднего, и, соответственно, при наличии дефицита в бюджете текущих расходов, могли претендовать на трансферты только как «особо нуждающиеся». Складывалась парадоксальная ситуация, при которой просто «нуждающийся в поддержке» регион получал долю в общем фонде большую, чем «особо нуждающийся».

Всвязи с этим в 1997 – 1998 гг. претендующие на свою долю трансфертов субъекты РФ делились на три группы. Таким образом, среднегрупповой показатель бюджетной обеспеченности по доходам пришел на смену среднероссийскому. Новая группировка учитывала как их географическое положение, так и факторы, в наибольшей степени влияющие на доходы и расходы бюджетов.

В1997 г. в первые две группы включались северные регионы, где удельный вес населения, проживающего в районах Крайнего Севера, превышал 20 % и имелись следующие факторы:

48

-отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;

-более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;

-ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения, проживающего в этих условиях.

Первая группа, в отличие от второй, характеризовалась степенью охвата населения, проживающего в условиях ограниченных сроков завоза товаров, не ниже 50 %.

В 1998 г. отнесение к первой и второй группам производилось на основе трех вышеуказанных факторов, но без учета удельного веса населения, проживающего в районах Крайнего Севера. В третью группу в 1997 – 1998гг. включались все прочие регионы, не вошедшие в первую и вторую группы.

Базовое условие исключения регионов из числа претендентов на получение трансфертов – наличие превышения их расчетных сумм доходов над расходами (согласно методике МФ РФ) – оставалось неизменным с 1994 г. Однако условия получения регионами первого или второго статусов изменились.

Если в 1996 г. было решено направить 65,79 % ФФПР регионам, «нуждающимся в поддержке», и 34,21 % - регионам, «особо нуждающимся

вподдержке», то в 1997 г. утверждаемые законом доли устанавливались от общей суммы фонда. В методике 1997 г. статус региона, «особо нуждающегося в поддержке», был заменен на статус региона, «нуждающегося в дополнительной поддержке». Право на первый статус получали те регионы, у которых душевой бюджетный доход меньше среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе, если объем их доходов не превышает объем расходов. Право на второй статус получали те регионы, у которых расчетный объем расходов более чем на 10 % превышал объем доходов с увеличением его на недостающую сумму до среднедушевого дохода (первый статус). Несмотря на то что федеральный закон уже не разделял регионы по статусам, порядок определения долей и исчисления сумм фактических трансфертов попрежнему опирался на предполагаемое разделение фонда на две части.

В 1997 г. в методику были включены два момента. Первый официально устанавливал процедуру расчета МФ РФ исходных данных, включаемых в сумму трансфертов. Второй касался замещения части (в пределах сумм исчисленных трансфертов) повышения норматива отчислений НДС, в целях сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств в бюджеты регионов.

49

Методика 1998 г. в своем проекте предусматривала ФФПР без распределения его на конкретные цели и фонд поддержки здравоохранения, средства которого должны иметь строго целевое назначение. Этот момент не был включен в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 г.», однако было разрешено субъектам РФ в случае необходимости направлять на пополнение доходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования часть средств, поступающих из ФФПР.

В 1998 г. статус региона не имел принципиального значения. Право на трансферт получал любой субъект РФ, не отвечавший базовому условию исключения регионов из числа претендентов.

Формула расчета условного трансферта для выравнивания душевого бюджетного дохода до средней величины по группе регионов отличалась в 1998 г. только пониженными поправочными коэффициентами по доходам и расходам (0,9). Но сам порядок определения расчетных трансфертов и окончательных долей регионов, подлежащих законодательному утверждению, усложнился. После двух первых этапов определялась доля каждого региона в общем объеме недостающих средств по всем субъектам РФ, получившим право на трансферты «по двум основаниям». Эта доля использовалась для исчисления предварительных сумм трансфертов (в сумме предварительные трансферты составляли проектируемый ФФПР без резерва). С учетом предварительных трансфертов выявлялись регионы, по которым имело место превышение 10 % лимита, а следовательно, им полагался резервный трансферт. Затем к предварительному трансферту и трансферту из резерва добавлялся трансферт, распределенный на третьем этапе.

Исключение четырех видов расходов при определении расчетных трансфертов аргументировалось в методике необходимостью их осуществления исходя из снижения затрат в ходе жилищно-коммунальной реформы, исключения неоправданных льгот, соблюдения строгой адресности в предоставлении социальных выплат и перехода на заявительный порядок получения детских пособий. Учитывалось, что выданные на возвратной и платной основе ссуды из федерального бюджета на северный завоз регионами не возвращены и ежегодно передаются на те же цели в управление администрациям субъектов РФ.

При всех положительных моментах методики 1998 г. в ней все же просматривалась «законодательно закрепленная» несправедливость, связанная с разной степенью выполнения заложенных в бюджет показателей финансовой поддержки, т.е. при общем уровне выполнения

50

расходов по ФФПР 75,7 % у 35 субъектов РФ доля полученных трансфертов была ниже этого уровня. Меньше половины среднего уровня получили Калининградская область (28,3 %) и Республика Саха (Якутия)

—44,9 %, немногим больше половины — Республика Мордовия (53,8 %) и Хабаровский край (55,5 %). У остальных регионов этой группы доля полученных трансфертов находилась на уровне 60 – 70 %.

Вто же время 40 субъектам РФ трансферты были профинансированы в объеме, превышающем общий уровень выполнения расходов по ФФПР (в среднем на 80 – 90 %), а для некоторых даже выше, чем предусматривалось бюджетом (Тюменская область — 110,8 %, Республика Карелия — 107,6 %, Вологодская область — 166,8 %, Смоленская область

—170 %). Кроме того, трансферты были выделены ряду субъектов РФ, которым Законом о бюджете они вообще не предусматривались — Республике Коми (0,0425 % от фактического объема ФФПР), Московской и Пермской областям (0,9592 % и 0,3260 % соответственно) и г. СанктПетербургу (0,1570 %).

Вто же время реформа еще не коснулась субрегионального уровня. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев — по тому же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения в 1996—1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. На решение этих проблем была направлена принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. (постановление Правительства РФ от 30.06.1998 г. №862).

Первой частью методики 1999 г. стал порядок расчета исходной базы доходов и расходов, определенной на основе инвентаризации отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ за 1997 г. для определения финансовой помощи (трансфертов) из ФФПР в 1999 г., разработанный в соответствии с «Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999 г. и на период до 2001 г.». Доходы и расходы рассчитывались по фактическим данным отчета за общий 1997 г. (кроме фонда оплаты труда, расчет по которому определялся по данным 1993 г. с индексацией до 1997 г. включительно). В остальном база доходов бюджетов регионов

51

уточнялась на изменения налогового законодательства, предусмотренные

обоснованность итогового результата попала в тесную зависимость от введения в действие до начала 1999 г. Налогового кодекса РФ.

Концепция явилась одновременно и новым положением о фонде и составной частью методики расчета трансфертов регионам. ФФПР выделен ею в самостоятельное направление реформы межбюджетных отношений. Согласно Концепции, назначение ФФПР – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Опыт пяти предшествующих лет поставил под сомнение устойчивость механизма оказания финансовой помощи в современных условиях.

В 1999 г. ввиду отсутствия утвержденных нормативов расчет трансфертов был основан на сопоставлении среднедушевых налоговых доходов регионов, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на долю в ФФПР предоставлялось субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня, до которого

идолжно производиться выравнивание. Расчетные трансферты обеспечивали для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных (приведенных) душевых налоговых доходов. Это значение устанавливалось исходя из возможностей федерального бюджета

ипланируемого объема ФФПР.

Как показала практика, одна только модификация существующей методики распределения ФФПР не позволит сколько-нибудь существенно улучшить систему текущей финансовой поддержки субъектов РФ. При ее совершенствовании необходимо учитывать также, что в настоящее время на процесс распределения ФФПР сильно влияют неформализуемые факторы. Кроме того, степень выполнения федеральных обязательств по перечислению трансфертов субъектам РФ резко различается.

Иллюстрацией может служить определение долей субъектов РФ в ФФПР на 1999 г. После определения их в соответствии с принятой методикой была произведена корректировка этих долей. В результате 10 субъектам РФ, которым по Методике трансферты не полагались, они были выделены; у 12 субъектов РФ доли были увеличены (от 0,1 до 0,6 п.п.); у 24 субъектов РФ, наоборот, уменьшены (на 0,03 – 1,18 п.п.), и лишь у 29 субъектов РФ доли в ФФПР сохранились примерно на том уровне, который был определен по Методике. Характер этой корректировки позволяет сделать вывод о том, что основным ориентиром при этом

52

служили не положенные в основу Методики региональные уровни приведенных душевых бюджетных доходов, а, скорее, доли субъектов РФ в ФФПР предыдущего (1998) года.

Таким образом, за период с 1991 по 1999 годы была выстроена следующая система бюджетного регулирования:

-по доходам – в налоговом и бюджетном законодательстве определены налоги, зачисляемые только в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также нормативы и ставки федеральных регулирующих налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации;

-по расходам – определены направления расходования бюджетных средств, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. Перечисление осуществлялось, в основном, по двум каналам:

-в виде трансфертов, определяемых по единым принципам для оказания текущей финансовой помощи;

-в виде финансовой помощи (субвенций, дотаций, бюджетных ссуд) их значение – выравнивание уровней социально-экономического развития.

Порядок формирования и расходования средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в период 2000 – 2002 гг. кардинально отличается от тех принципов и методик, которые применялись в 1998 –1999 гг.

Переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в 3 этапа при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг. Только после перехода к новой формуле расчетов появилась возможность ее развития. В методике, предложенной на 2000 г., содержался целый ряд принципиально важных нововведений. Во-первых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных и, как правило, стабильных статистических параметров, таких как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен и коммунальных тарифов, демографическая структура населения, транспортная доступность. Вовторых, поскольку данные о фактических расходах больше не использовались, появилась возможность проведения расчетов индексов бюджетных расходов для каждого региона в отдельности, а не в среднем по тем или иным группам. В-третьих, при расчете доходов регионов впервые использовались (в качестве поправочного коэффициента) оценки налогового потенциала. Хотя, в основном, оценка налоговых доходов проводилась прежним методом, это позволило в явном виде ввести в

расчеты второй после оценки расходных потребностей принципиальный элемент схемы бюджетного выравнивания. В-четвертых, трансферты стали

53

рассчитываться и утверждаться не в долях от федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а в абсолютных суммах.

Основным нововведением 2001 г. стало использование при оценке налоговых доходов регионов принципиально нового показателя — индекса налогового потенциала, полностью заменившего отчетные налоговые доходы. Были также внесены корректировки в методику расчета индекса бюджетных расходов. В частности, расширен круг учтенных расходов, формализована оценка фактора транспортной доступности, проведены «формульные» расчеты включенных в составе трансфертов средств на «северный завоз», что значительно повысило прозрачность и объективность их распределения между субъектами Федерации.

Таким образом, в составе федерального бюджета на 2000 г. был утвержден объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в размере 68 011 291,2 тыс. рублей.

Утвержденные суммы трансфертов не подлежали пересчету на фактическое поступление налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, и подлежали ежемесячному перечислению субъектам РФ в соответствии с поквартальной разбивкой с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов Российской Федерации.

Порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета на 2000 г., выделяемых из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства и на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области, утвердило Правительство Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления в силу Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 г.». В целях обеспечения целевого использования выделяемых средств расходы осуществлялись через органы Федерального казначейства Минфина Российской Федерации.

Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти,

54

нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства подлежали перечислению субъектам Российской Федерации в объемах: до 15 мая 2000 г. – не менее 35 %, до 15 июля 2000 г. – не менее

70 %, до 1 ноября 2000 г. – до 100 %.

В 2001 году в составе федерального бюджета, был утвержден объем ФФПР в размере 100 353 722,0 тыс. рублей.

Как и в бюджете 2000 г., суммы финансовой помощи из ФФПР ежемесячно перечислялись бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета на 2001 г., выделяемых из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в виде субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области, утверждался Правительством Российской Федерации.

Субсидии, выделяемые из ФФПР, предоставлялись органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для обеспечения государственной финансовой поддержки закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации установило в течение одного месяца после вступления в силу закона о бюджете на 2001 г. порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета, выделяемых в 2001 г. из ФФПР в виде субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

Контроль за целевым использованием средств региональных фондов государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с

55

ограниченными сроками завоза грузов обеспечивался Правительством Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Россинской Федерации.

2000 – 2001 гг. стали периодом начала проведения политики системного урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы в целом были решены поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг. задачи: внедрена новая, значительно более объективная и прозрачная методика распределения средств ФФПР, начат процесс сокращения нефинансируемых федеральных мандатов, упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центром и регионами, создан организационный механизм выработки и реализации решений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти (Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений). Вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате осуществления этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налоговобюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, стабилизировалось состояние региональных финансов.

Вто же время наметившиеся позитивные тенденции были неустойчивы. Система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носила переходный характер. Решение этих задач было положено в основу среднесрочной Программы Правительства развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятой в августе 2001 г. Ее целью являлось создание фундамента реального бюджетного федерализма в России — системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В2002 г. распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации осуществлялось на основе методики, применявшейся в 2001 г. Наиболее существенными изменениями в данной методике, направленными на стабилизацию и повышение объективности распределения финансовой помощи стали:

56

-использование при оценке налогового потенциала субъектов РФ средних за 1998 – 1999 гг. данных об объеме валового регионального продукта;

-расширение числа поправочных коэффициентов, отражающих особенности отраслевой структуры экономики регионов;

-учет и определение коэффициентов налоговой нагрузки изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, предполагаемых на 2002 г.;

-использование в расчетах федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг для каждого субъекта РФ;

-включение в нормативные расходы адресных жилищных субсидий малообеспеченным слоям населения.

Вбюджете на 2002 г. объем ФФПР был утвержден в сумме 147 490 966,0 тыс. рублей.

Как и в 2001 г., суммы финансовой помощи из ФФПР ежемесячно перечислялись бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предоставление и расходование средств федерального бюджета на 2002 г., выделяемых из ФФПР в виде субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области, осуществлялось в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в 2001 г.

Утвержденные суммы субсидий из этого фонда на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства подлежали перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации в объемах: до 15 мая 2002 г. – не менее 35 %; до 15 июля

2002г.– не менее 70 %; до 1 ноября 2002 г. – до 100 %.

Вбюджете на 2003 г. объем ФФПР был утвержден в сумме 173 167 526,0 тыс. рублей. Предоставление и расходование средств федерального бюджета на 2003 г., выделяемых из ФФПР, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в 2002 г. В

57