общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий. Это предполагает большую ориентацию на бюджетную самостоятельность субъектов Федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем.

3.Формируя новые бюджетные механизмы, важно следовать принципам открытости, «прозрачности» отношений между центром и отдельными территориями, ограничивая использование индивидуальнодоговорных форм. В связи с этим особое значение имеет совершенствование нормативно-расчетных бюджетных методов.

4.Может быть полезен также зарубежный опыт формирования отдельного фонда общего трансферта для «проблемных» территорий.

Таким образом, подводя итоги проведенному исследованию, можно отметить, что бюджетное регулирование – это процесс, которому уделяется большое внимание во всех странах, и есть проблемы, связанные как с государственным устройством и законодательством страны, так и

сэкономическим развитием регионов.

Контрольные вопросы и задания

1.Какие механизмы бюджетного регулирования используются в зарубежных странах?

2.Перечислите четыре основные модели финансового выравнивания, используемые в зарубежной практике.

3.Проанализируйте опыт Германии в построении и реализации межбюджетных отношений.

4.Какова практика применения выравнивающих трансфертов в США?

5.Охарактеризуйте опыт Канады в построении и реализации бюджетного регулирования.

6.Обобщите основные аспекты зарубежного опыта бюджетного регулирования. Каковы их возможности использования в РФ?

92

5.БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Вданном разделе будет подробно рассмотрен порядок формирования и использования финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края, а также помощь, оказываемая региональными бюджетами местным бюджетам.

Вструктуре доходов краевого бюджета Хабаровского края выделяют две составляющие: собственные доходы и поступления из бюджетов других уровней и внебюджетных фондов. Данные о доле собственных доходов в 2000 – 2004 гг. отражены в таблице 10.

Таблица 10 – Структура доходов краевого бюджета Хабаровского края в

2000 – 2004гг.

93

Как видно из таблицы 10, в 2000 – 2001 гг. доля собственных доходов краевого бюджета Хабаровского края составляла 51 % и 49 % соответственно. Законом «О бюджетной системе Хабаровского края на 2002 год» собственные доходы были запланированы на уровне 46 %, однако по итогам исполнения бюджета их доля возросла до 51 %. В 2003 г. поступление собственных доходов составило 56 %. В 2004 – 2005 гг. на их долю пришлось уже 63 % и 67 % доходной части краевого бюджета Хабаровского края. Таким образом, за 2000 – 2005 гг. собственные доходы формировали чуть более половины доходов краевого бюджета. Оставшаяся часть образуется за счет средств бюджетных фондов и поступлений из бюджетов других уровней, основной объем которых занимает финансовая помощь.

Финансовая помощь краевому бюджету Хабаровского края из федерального бюджета поступает главным образом из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонда компенсаций и Фонда софинансирования социальных расходов. Данные о динамике финансовой помощи из федерального бюджета РФ представлены в таблице

11.

Таблица 11 - Финансовая помощь краевому бюджету Хабаровского края за 2000-2005гг.

94

Как видно из таблицы 11, общая сумма финансовой помощи в доходах краевого бюджета Хабаровского края в абсолютном выражении увеличилась более чем в 3 раза – с 1 792 933 до 5 976 600 тыс. рублей.

Наибольшую долю в составе финансовой помощи составляют средства из ФФПР. Они обеспечивают ежегодно до 30 % поступлений в доходах краевого бюджета Хабаровского края. Анализ данных таблицы 11 позволяет заметить увеличение на 67 % средств ФФПР, зачисляемых в краевой бюджет в 2001 г., связанное с переходом к новой методике предоставления финансовой помощи. Направления ее предоставления и пропорции распределения приведены в таблице 12.

Таблица 12 – Предоставление финансовой помощи из ФФПР краевому бюджету Хабаровского края в 2000 – 2004 гг.

95

Как видно из таблицы 12, дотация на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности составляет основную часть средств финансовой помощи из ФФПР. В 2001 – 2004 гг. доля дотации составила порядка 75 – 78 %, именно она позволяет частично сгладить существующие глубокие различия в уровнях бюджетной обеспеченности между субъектами Российской Федерации.

Размер субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности на протяжении 2000 – 2002 гг. снижался как в абсолютном, так и в относительном выражении.

Так, если в 2000 г. доля субсидии в финансовой помощи из ФФПР составляла 15,3 %, то в 2002 г. – только 5,9 %. Таким образом, за счет этого резерва произошло перераспределение видов предоставляемой помощи в пользу дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Однако в 2003 – 2004 гг. поступления по данной статье увеличились и составили 350 000 тыс. руб.

С 349 до 460 млн руб. увеличивается за 2000 – 2004 гг. размер субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию, в составе ФФПР

еедоля составляет порядка 12 – 15 %.

В2000 г. в составе ФФПР предусматривались средства на частичную целевую помощь на выплату пособий гражданам, имеющим детей. В последующие годы реализация соответствующего федерального закона обеспечивалась за счет средств Фонда компенсаций.

Создание с 2001 г. в федеральном бюджете Фонда компенсаций за счет централизации 15 % НДС, ранее зачислявшегося в бюджеты субъектов РФ, обеспечило частичное перераспределение бюджетных ресурсов от наиболее обеспеченных (в силу высокой концентрации налоговой базы по НДС) регионов в пользу остальных субъектов РФ, что стало способствовать уменьшению межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности регионов. В 2000 г. поступления от НДС в краевом бюджете Хабаровского края составляли 3,9 % доходов, в то время как

96

97

При этом данные ресурсы использовались на реализацию двух Федеральных законов: «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

В2002 г. размер помощи из этого фонда увеличился на 109,864 млн руб., при этом было добавлено два новых направления его расходования: субсидии на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, подвергшимся радиационному воздействию Чернобыльской АЭС и военнослужащим, сотрудникам милиции, органов внутренних дел, налоговой полиции, должностным лицам таможенных органов. В 2003 г. размер фонда увеличился на 82 546 тыс. руб., или 15,7 % по сравнению с 2002 г. При этом основная доля средств приходится на субвенции на реализацию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (48 %) и на реализацию законов в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг (36 %).

В2004 г. размер фонда увеличился еще на 11 461 тыс. руб., или 2 % по сравнению с 2003 г. При этом основная доля средств, как и в 2003 г. приходится на субвенции на реализацию Федерального Закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (38 %) и на реализацию законов в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг (44 %).

Фонд софинансирования социальных расходов был создан в 2002 г. Целью его создания стало стимулирование регионов для поддержания определенного уровня финансирования наиболее значимых расходов — образование, здравоохранение, культуру. В 2002 г. дотации, выделяемые из Фонда софинансирования социальных расходов, направлялись на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение тарифной ставки первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. В доходах краевого бюджета средства данного фонда в 2002 г. составили 2 %, или 2 001 056 тыс. рублей. На аналогичном уровне предусматривалось формирование данного фонда и в 2003 – 2004 гг.

Таким образом, через оказание финансовой помощи региональным

98

экономического и социального развития территорий. В свою очередь региональные бюджеты через различные формы бюджетного регулирования оказывают финансовую помощь бюджетам муниципальных образований.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Местные бюджеты имеют важное значение в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Развитие экономического потенциала страны, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объема местных бюджетов. При этом органы местного самоуправления не обладают достаточной налогово-бюджетной автономией, и не заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами.

Всовременных условиях отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ уже достаточно хорошо изучены, в то время как отношения внутри субъектов РФ изучены значительно меньше.

Втечение последних десятилетий во многих странах наблюдается тенденция к передаче расходных и доходных полномочий на субнациональные уровни государственного управления. Существование такой тенденции характерно не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Этот процесс связан с общемировой тенденцией трансформации государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к их получателям.

ВКонституции РФ, принятой в декабре 1993 г., закреплено положение (ст. 12) о том, что местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя страны, не входит в систему органов государственной власти. Задачи местного самоуправления, согласно Конституции РФ, сводятся главным образом к обеспечению повседневной жизнедеятельности людей в малых населенных пунктах и в пределах их

99

локальных территориальных общностей в более крупных поселениях. Таким образом, «разделительная линия» между государственной властью и местным самоуправлением проводится прежде всего потому, что специфичны задачи и социально-экономические функции этих систем управления, характер их взаимоотношений с людьми.

Вместе с тем органы местного самоуправления не располагают достаточными средствами для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. На выбор модели бюджетного регулирования на региональном уровне оказывает большое влияние федеральное налоговое и бюджетное законодательство, складывающаяся экономическая и финансовая ситуация в стране в целом.

Вплоть до 1996 г. на федеральном уровне не были приняты специальные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения региональных и местных бюджетов, и функционирование системы местных бюджетов регламентировалось федеральными законами (Закон РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», а также законы РФ от 27.12.1991 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и от 15.04.1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга, органов местного самоуправления»).

Поэтому фактически до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были полностью отданы в распоряжение властям субъектов Федерации. В итоге не существовало каких-либо гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов, фактически их расходы и доходы согласовывались с властями субъектов Федерации, ущемление прав муниципальных образований стало общераспространенным явлением.

Первое прямое вмешательство органов федеральной власти в конкретное распределение налогов между региональными и местными

100

бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 08.05.1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», который установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты.

В соответствии с Федеральным законом от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами на постоянной основе было закреплено не менее 50 % подоходного налога с физических лиц, 5 % налога на прибыль организаций, 10 % налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5 % акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, 10 % акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а также не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций).

Указ Президента РФ № 685 так же, как и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же недостатки: минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации, и, таким образом, для отдельно взятого местного бюджета не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах. В итоге эти законодательные акты вызвали не только позитивную, но и негативную реакцию: местные власти боялись снижения нормативов отчислений от налогов.

Помимо этого, с установлением вышеназванным Законом минимальных долей местных бюджетов в налогах предполагалось создание в бюджете субъектов РФ фондов финансовой поддержки муниципальных образований, средства которых формировались путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться еще с 1994 г., а в 1998 г., после принятия Закона, этот процесс

101

активизировался.

Виюне 2000 г. постоянно действующей при Минфине РФ Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации были одобрены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов Федерации в формировании региональных бюджетных систем.

Вавгусте 2001 г. была принята новая правительственная Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. Ее целью стало формирование и развитие такой системы бюджетного устройства, которая позволила бы проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Согласно указанной Программе к 2005 г. предстояло решить ряд насущных вопросов. Прежде всего расширить налоговые полномочия региональных и местных властей, одновременно предотвращая недобросовестную налоговую конкуренцию и обеспечивая единое налоговое пространство. Далее следовало закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе. Предстояло также сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной

системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня. Важно было отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его

102

осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в этом Законе впервые появилась норма, затрагивающая вопрос соотношения объема передаваемых государственных полномочий и объема финансовых средств, необходимых для их реализации. А Федеральный закон № 120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 г. закрепил новые подходы к формированию местных бюджетов, в том числе в части межбюджетных отношений. Одной из целей построения межбюджетных отношений в новых условиях является не обеспечение минимальных бюджетов, а выравнивание финансовых возможностей местных органов власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

В части, касающейся разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.

Субъект Федерации обязан передать местным бюджетам сверх минимальных нормативов не менее 10 % налога на доходы физических лиц. При этом ему предоставлено право выбора между зачислением этих доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или дополнительных (на соответствующий финансовый год) нормативов.

В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и

103

городских округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц по подушевому принципу (что может рассматриваться в качестве аналога зачисления части этого налога в местные бюджеты по месту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в местные бюджеты от других видов налогов не допускается.

Субъект РФ вправе передать любые налоговые доходы, подлежащие зачислению в региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требованием федерального законодательства является установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов муниципальными районами поселениям.

Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта Федерации по созданию двух фондов — фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов) или по подушевому принципу. Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений.

Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по усмотрению субъекта Федерации.

Таким образом, субъект Российской Федерации обязан с 1 января 2006 г. ввести в действие законы, устанавливающие:

104

-порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций местным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;

-порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10 % налога на доходы физических лиц;

-порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений;

-порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;

-общий порядок образования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений;

-порядок снижения нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (для субъектов Федерации, в состав которых входят муниципальные районы, представительные орг аны которых формируются по принципу делегирования).

Кроме того, субъект Российской Федерации имеет право:

-наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации (в том числе по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, включая установление дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений) с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций;

-передавать местным бюджетам по единым нормативам часть поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет;

(или) фонда софинансирования социальных расходов, а также порядок предоставления других межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

105

- вводить режим «отрицательных трансфертов» и определять порядок его применения.

Бюджетный кодекс не содержит требований к форме законодательного регулирования данных вопросов. Однако в целях обеспечения системности к формированию новой системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные нормы в единый закон «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации» либо отразить их в соответствующих главах закона «Об основах бюджетной системы (бюджетного устройства и бюджетного процесса) в субъекте Российской Федерации».

Порядок формирования и использования финансовой помощи бюджетам муниципальных образований будет рассмотрен на примере муниципальных образований, входящих в бюджет Хабаровского края.

Так, расходы краевого бюджета Хабаровского края за 2000 – 2005 гг. возросли с 6 936 394 до 27 336 600 тыс. рублей или в 3,9 раза. Наибольший удельный вес на протяжении 2000 – 2005 гг. занимали расходы,

106

Как свидетельствуют данные таблицы 14, самой значительной статьей расходов региональных бюджетов остается финансовая помощь бюджетам других уровней. За 2000 – 2005 гг. доля финансовой помощи в составе расходов сохранялась на уровне 20 – 29 %, причем основное снижение (на 9 процентных пункта) произошло в 2001 г. по сравнению с 2000 г. Несмотря на уменьшение доли показателя в структуре расходов, абсолютная величина финансовой помощи возросла на 60 %. В расходах на финансовую помощь основную роль играет фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований, его доля в 2000 – 2004 гг. составляла соответственно 57, 85, 100, 99 и 100 %. Помимо средств фонда, в 2000 г. примерно равными (по 13 %) были доли расходов на такие статьи, как взаимные расчеты с бюджетами муниципальных образований, расходы на финансовую поддержку завоза продукции в районы Крайнего Севера из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и из краевого фонда финансовой поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. В последующие периоды средства указанных фондов отражались в разделе «Прочие расходы». В 2001 г. расходы на финансовую помощь бюджетам других уровней включали в себя средства по взаимным расчетам и ряд субвенций, крупнейшей из которых являлась субвенция г. Хабаровску в размере 190 822 тыс. рублей на осуществление функций краевого центра. В 2002 г. и 2004 г. расходы на финансовую помощь бюджетам других уровней включали только трансферты из краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований. В 2003 г. помимо трансфертов предусматривалось формирование фонда реформирования муниципальных финансов.

В2005 г. объем фонда финансовой поддержки равнялся 1402,5 млн руб., что составило 30 % от размера фонда 2004 г. В 2005 г. в него не вошли целевые средства, предназначенные для исполнения расходных обязательств края, которые были переданы в местные бюджеты в виде субвенций в сумме 3165,6 млн руб.

В2006 г. законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год»

предусматривается создание также фонда финансовой поддержки

107

поселений в связи с новым бюджетным законодательством, объем которого составит порядка 16 млн рублей, а объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований предполагается в сумме 1712,6 млн руб., что на 22 % больше, чем в 2005 г.

Фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований (далее – ФФПБМО) создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из бюджетов муниципальных образований края. Впервые фонд был создан в 1994 г., и до 1999 г. выделение средств из него носило неформализованный характер. Для расчета трансферта в тот период был установлен уровень дефицита к расходам (около 18 %), который финансовой помощью не покрывался.

Изменения в порядке формирования и использования средств фонда были связаны с реализацией «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001гг.», одобренной постановлением Правительства №862 от 30 июля 1998 г. Чтобы распространить соответствующие нововведения вплоть до муниципального уровня и помочь в этом региональным властям, Минфином РФ были подготовлены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений. На основе данных разработок и рекомендаций министерством финансов Хабаровского края была разработана Методика распределения средств фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Объем предоставляемой финансовой помощи на выравнивание уровня финансирования государственных услуг определяется двумя основными группами факторов: во-первых, необходимым объемом предоставления государственных услуг на данной территории и стоимостью их оказания и, во-вторых, возможностями органов местного самоуправления финансировать необходимый объем оказания государственных услуг за счет собственных доходных источников.

108

В настоящее время существует возможность прямого расчета расходных нормативов, особенно по большинству социальных статей расходов местных бюджетов. Для этого необходимо лишь рассчитать сумму всех расходов бюджетов, предусмотренных действующими законодательными актами. Однако даже приближенные расчеты, показывают, что в настоящее время в России насчитывается свыше тысячи различных видов социальной поддержки за счет бюджетных средств, а их общая стоимость оценивается в 15 % ВВП. В этих условиях (т.е. при невозможности полного исполнению действующего законодательства) косвенная оценка бюджетных потребностей приобретает особенную актуальность.

Согласно разработанной методике, для учета расходных потребностей бюджетов муниципальных образований при распределении финансовой помощи достаточно располагать показателем межтерриториальной дифференциации стоимости оказания бюджетных услуг, который получил название индекс бюджетных расходов.

Средства ФФПБМО распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности муниципальных образований, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) доходов.

Доходы бюджетов муниципальных образований на очередной год определяются исходя из основных показателей развития экономики края, ожидаемой оценки по поступлению налоговых и других обязательных платежей в предыдущем году, а также с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Для приведения удельных доходов к сопоставимому виду их значение делится на индекс бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном муниципальном образовании с учетом объективных территориальных факторов и условий по сравнению со средним по краю уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

109

Распределение трансфертов ФФПБМО проводится исходя из необходимости поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. ФФПБМО распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные доходы наименее обеспеченных муниципальных образований до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПБМО уровня.

Размер ФФПБМО ежегодно определяется к третьему чтению проекта закона Хабаровского края «О бюджетной системе Хабаровского края на очередной финансовый год».

Краевой фонд финансовой поддержки муниципальных образований городов и районов края в 2000 г. был утвержден в размере 1 164 300 тыс. рублей. Его доля в расходах краевого бюджета составила 16,9 %. В 2001 г. размер фонда в абсолютном выражении вырос практически в два раза. Абсолютный прирост составил 1 156 305 тыс. рублей. Доля ФФПБМО в расходах краевого бюджета также увеличилась и стала составлять уже 17,9 % расходов краевого бюджета. В 2002 г. доля фонда в расходах бюджета практически не изменилась, в то время как абсолютная величина размера фонда возросла на 12,2 % и составила 2 602 810 тыс. рублей. В 2003 г. доля ФФПБМО была утверждена на уровне 21,3 % расходов краевого бюджета и его абсолютная величина составила 3 260 756 тыс. руб., что больше уровня предыдущего года на 25,3 %. В 2004 г. доля ФФПБМО была утверждена на уровне 25,0 % расходов краевого бюджета и его абсолютная величина составила 4 654 300 тыс. руб., что больше уровня предыдущего года на 42,7 %.

Утвержденные суммы трансфертов из краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований городов и районов края не подлежат пересчету на фактическое поступление налоговых и неналоговых доходов, поступающих в краевой бюджет, и ежемесячно перечисляются бюджетам муниципальных образований: городов и районов края в соответствии с поквартальным распределением с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджета.

110

За 2000 – 2005 гг. ряд муниципальных образований Хабаровского края не получали средств из фонда. Так, Аяно-Майский район Хабаровского края в 2000 – 2003 гг. средств фонда не получал, так как имеющиеся в его распоряжении доходы были достаточны для финансирования всех поставленных задач (процент обеспеченности доходами в 2002 г. составил 116 %), что объясняется наличием на территории данного муниципального образования золотодобывающих предприятий.

Город Хабаровск не получал финансовую помощь из ФФПБМО в 2002 г., т.к. краевой центр имел достаточно собственных средств для финансирования своих расходов. Однако на 2003 – 2004 гг. было предусмотрено предоставление трансферта г. Хабаровску в размере 174 512 тыс. руб. и 671 900 тыс. руб. соответственно.

Доля трансферта г. Комсомольску-на-Амуре в 2000 – 2001 гг. снижалась с 7,9 до 5 %, а в 2002 году город трансферт не получал, так как расходы городского бюджета на 110 % покрывались доходами. В 2003 г. на долю г. Комсомольска-на-Амуре приходилось лишь 0,65 % от общего объема фонда. Однако в 2004 г. его доля в данном фонде увеличилась до 8,9 %.

За исследуемый период доля различных муниципальных образований в распределении средств фонда не оставалась постоянной. Данный факт объясняется изменением экономического положения городов и районов края. Для ряда муниципальных образований характерна тенденция к повышению размера трансферта. Так, доля трансферта Комсомольскому району возросла с 2,9 до 8,7 %, а абсолютная величина трансферта увеличилась в 6,6 раза. С 7,1 до 9,1 % выросла за 2000 – 2002 гг. доля трансферта, выделяемая г. Советская Гавань с Советско-Гаванским районом. Трансферт Нанайскому району с 2000 г. по 2004 г. возрос в 4 раза, а его доля в фонде увеличилась с 2,6 до 4,9 %. Хотя доля трансферта Нанайского района в общей сумме ФФПБМО невелика, у этого муниципального образования в 2002 г. был один из самых низких показателей обеспеченности доходами – 21 %. В целом данные о распределении средств ФФПБМО отражены в таблице 15.

111

Таблица 15 – Распределение трансфертов из краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований городов и районов края в 2000 – 2005 гг., в процентах

Наименьший показатель обеспеченности доходами – 18 % в 2002 г. был у Тугуро-Чумиканского района. С 2000 г. доля трансферта данного района увеличилась всего на 0,5 процентных пункта, но абсолютная величина трансферта выросла в 3,9 раза. Трансферт Охотскому району тоже вырос в 3,5 раза. Охотский район собственными доходами в 2002 г. покрывал лишь 24 % расходов своего бюджета, а доля трансферта этого муниципального образования была одной из самых высоких в фонде – 8,4 %.

За 2000 – 2005 гг. наибольший удельный вес в структуре фонда занимал трансферт г. Амурску и Амурскому району. Однако за исследуемый период доля трансферта этому муниципальному образованию сократилась на 6,8 процентных пункта и составила в 2004 г. 8,4 %. До бюджетного выравнивания г. Амурск с Амурским районом был обеспечен доходами всего на 26 %.

112

На 7 процентных пунктов – с 13,5 до 6,3 % – сократилась доля трансферта городу Николаевску-на-Амуре с Николаевским районом. Колебания долей трансфертов других городов и районов в ФФПБМО были менее значительными.

В среднем за 2000 – 2003 гг. на восемь из девятнадцати муниципальных образований (г. Советская Гавань с Советско-Гаванским районом, г. Николаевск-на-Амуре с Николаевским районом, г. Амурск с Амурским районом, Комсомольский район, район имени Лазо, Охотский район, Тугуро-Чумиканский район, Хабаровский район) приходилось 70 % средств ФФПБМО. В 2004 г. к ним добавились города Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре.

Наибольший удельный вес по сумме перечисляемых средств в общем объеме фонда в 2005 г. занимал Ульчский район (11,6 %), наименьший – Тугуро-Чумиканский (2,2 %), г. Хабаровск и Аяно-Майский район вновь перестали получать дотации из фонда. По остальным муниципальным образованиям существенных изменений в структуре не произошло. В 2005 г. основная часть средств Ульчскому и Тугуро-Чумиканскому районам была выделена на приобретение топлива (71 и 85 % соответственно), и 73 % на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы Бикинскому району. В целом в 2005 г. по сравнению с 2004 г. по всем муниципальным образованиям происходит снижение количества выделяемых средств, что связано с исключением из структуры фонда целевых средств для исполнения расходных обязательств края.

Распределение средств краевого фонда поддержки муниципальных образований городов и районов края происходит по целевым направлениям. Данные таблицы 16 свидетельствуют, что наибольший объем средств фонда за анализируемый период направлялся на выплату зарплаты. В совокупности на выплату зарплаты работникам бюджетной сферы и работникам жилищно-коммунального хозяйства распределялось от 57 % (в 2000 г.) до 50 % (в 2004 г.) средств фонда. Такие пропорции объясняются тем, что наибольшая часть расходов бюджетов муниципальных образований связана с выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы. Так, в 2002 г. в среднем по всем

113

муниципальным образованиям Хабаровского края 43 % расходов местных бюджетов занимали расходы на заработную плату с начислениями.

Таблица 16 – Целевые направления средств краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований городов и районов края в 2000 – 2004гг.