бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня бюджетной системы, вызванной большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровнях затрат. Горизонтальное выравнивание иначе называют межбюджетным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно– налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе. То есть межбюджетные отношения являются неотъемлемой частью бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью. С одной, стороны бюджетный федерализм является той базой, на которую опираются межбюджетные отношения. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее чётко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений. И хотя бюджетный федерализм не ограничивается сферой межбюджетных отношений, пронизывает всю бюджетную систему страны, является, по существу, формой бюджетного устройства в федеративном государстве, но тем не менее на деле проявляется наиболее ярко через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование.

Контрольные вопросы и задания

1.Дайте понятие «бюджетного федерализма».

2.Перечислите принципы бюджетного федерализма.

3.Назовите отечественных и зарубежных экономистов, изучающих проблемы бюджетного федерализма. Каковы их позиции по данной проблеме?

4.Что такое межбюджетные отношения и какова их взаимосвязь с бюджетным федерализмом?

11

2.БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ЕГО ФОРМЫ

Всовременных условиях развития экономики роль финансовой и бюджетной системы значительно усилилась. Во-первых, с возникновением новых хозяйствующих субъектов, наряду с традиционными, возникают новые группы финансовых и бюджетных отношений. Во-вторых, бюджетная система строится на новых принципах и приобретает большую значимость.

Врамках использования финансов в общественном воспроизводстве можно выделить три главных направления финансового воздействия на процессы общественного развития:

-финансовое обеспечение потребностей расширенного воспроизводства;

-финансовое регулирование экономических и социальных процессов; -финансовое стимулирование лучших результатов деятельности. Неравномерность развития экономики приводит к тому, что отдельные

ее звенья вырываются вперед, другие – отстают в своем росте. Между тем нормальное функционирование экономики страны возможно лишь при условии, когда каждое ее структурное подразделение органично увязано с другими. Лишь на основе такой увязки достигается необходимая пропорциональность структуры общественного производства, которая обеспечивает сбалансированное его развитие как единого целого.

Согласованное функционирование разных частей экономики достигается путем ее регулирования, под которым понимается изменение темпов роста отдельных структурных подразделений, призванное перестроить производство в соответствии с изменившимися потребностями общества. В условиях рынка регулирование экономики обеспечивается главным образом посредством финансового регулирования.

Одновременно с регулированием большое влияние на структуру общественного производства оказывает государственное вмешательство в экономику. Государственное регулирование обусловлено решением задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества, обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных

12

направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т.д.

Вмешательство государства в экономику основано на использовании законодательными и исполнительными органами власти стоимостных

деятельности различных государственных структур складывается тот конкретный механизм влияния на экономику, который обеспечивает ее переход в новое качество. С помощью механизма налогообложения, предоставления налоговых льгот и выделения бюджетных субсидий государство побуждает субъектов хозяйствования развивать те сферы деятельности, которые удовлетворяют потребностям общества. Не случайно в странах с развитой рыночной экономикой государственное финансовое регулирование широко используется в хозяйственной практике. Государственное финансовое регулирование экономики происходит при участии различных сфер и звеньев финансовой системы: финансов предприятий, бюджета и др.

Наглядным примером осуществления государственного финансового регулирования может служить бюджетное регулирование.

Перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами различных уровней — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование

13

вертикальных диспропорций, т. е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой – на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепление федерального государства должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует оптимального распределения не только доходов, но и ответственности за предоставление государственных услуг между различными уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и повышения эффективности расходования средств.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Однако даже в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий вполне достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий региональных органов по реализации их социальных и управленческих функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета используется также для уменьшения такой горизонтальной диспропорции, т. е. для выравнивания стоимости социально– необходимых расходов между богатыми и бедными районами страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

14

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание – процесс единый и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффективно работать в условиях реальной рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой должно стать разумное распределение и законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов, что является первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти в современных условиях.

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление

15

бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т. е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг, а с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций.

Основные принципы распределения расходных функций заключаются

вследующем:

-государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;

-услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких местных административных единиц, должны предоставляться властями областного (регионального) уровня;

-услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным и региональным органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

Цель бюджетного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между

16

территориальными звеньями бюджетно–финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в ощутимой мере) контролироваться властями соответствующего уровня, т. е. формироваться преимущественно из региональных и местных налогов.

Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система федеративного государства должна содержать четкие механизмы р а зг р ан и че ни я п о лно м оч ий по ус та н о вле н и ю , взи м а н и ю и перераспределению налогов между федеральными органами власти и субъектами Федерации, а также между регионами. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Функционирование бюджетной системы РФ, компетенция органов власти всех уровней в области бюджета регламентируется законодательством о бюджетных правах.

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетными правоотношениями, к которым относятся

Основополагающим актом бюджетного права является Конституция РФ. В ней заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федерального устройства государства. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ (1993 г.) федеральное устройство РФ основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и

17

полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. С 01.01.2000 г. вступил в действие Бюджетный кодекс РФ, который отменил действие ранее принятых законов РФ (таких как Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства

ибюджетного процесса в РСФСР” от 10.10.1991 г. № 1734-1; Закон РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Москвы и г. Санкт-Петербурга; органов местного самоуправления” от 15.03.1993 г. № 4807). В Бюджетном кодексе РФ установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовые положения субъектов РФ, порядок регулирования межбюджетных отношений, определены основы бюджетного процесса РФ, законодательно зафиксирована компетенция и полномочия органов власти всех уровней в организации бюджетного процесса.

Вобласти регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относятся:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета

ибюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

18

-составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

-установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

-установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

-определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

-определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

-определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

-определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

-установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами,

вбюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

-определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

19

-установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

-предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

-установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации;

-осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;

-установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету;

-установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

-установление оснований и порядка временного осуществление федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);

-временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

-установление оснований, видов ответственности и порядке привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

-иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

20

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:

-установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

-составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнение консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

-установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

-установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

-определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

-установление нормативов отчислений в местные бюджеты от

федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов,

21

предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

-установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

-предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

-установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

-осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;

-детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;

-временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

-в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

-иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

22

-составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение

иисполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

-установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

-определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

-осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

-детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

-в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

-иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны

врамках бюджетного регулирования, которое исторически в России на протяжении многих лет является одной из актуальных проблем построения демократического федеративного государства. В настоящее время взаимоотношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ достаточно четко регламентируются в федеральном законодательстве (в Бюджетном кодексе РФ и, кроме того, в августе 2004 г. ФЗ №120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» в Кодекс была включена новая глава 16 «Межбюджетные трансферты» что, по сути, стало попыткой детально урегулировать межбюджетные отношения, придать им упорядоченность и определить их финансовые и правовые формы).

23

Бюджетное регулирование нельзя рассматривать в отрыве от принципов его построения, которые в настоящей редакции Бюджетного кодекса явно не выделены. Однако они, несомненно, существуют доктринально. Именно они дают полное понимание сущности бюджетного регулирования. И только совокупность всех основных принципов может решить проблему их максимальной реализации. Их основная положительная роль – в обеспечении перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения:

1.Распределения и закрепления расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы РФ. Является частным случаем принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Применительно к бюджетному регулированию рассматриваемый принцип означает, что каждому уровню бюджетной системы Российской Федерации соответствуют определенные расходы. Такие расходы изначально присущи данному уровню государственной власти или местного самоуправления и направлены на реализацию их собственных функций, либо они направлены на реализацию функций, которые были делегированы данному уровню государственной власти или местного самоуправления вышестоящим уровнем.

2.Разграничения (закрепления) на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы России. Также служит продолжением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и предполагает, что для обеспечения реализации функций государственной власти и местного самоуправления за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации закрепляются определенные доходы.

3.Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований. Состоит в том, что все субъекты РФ и муниципальные образования в межбюджетных отношениях обладают равными правами.

4.Выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Данный

24

принцип направлен на достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях. Он нацелен на реализацию таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как сбалансированность бюджетов и общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.

5. Равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов России. Предполагает, что не допускается дискриминация бюджетов или, наоборот, установление привилегированного положения во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Реализация рассматриваемого принципа является одной из наиболее эффективных гарантий бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Вышеназванные принципы, по своей сути, выражают основные требования, предъявляемые к механизму бюджетного регулирования, исходя из принципов бюджетного федерализма.

Систему бюджетного регулирования можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (см. рис. 1).

Разграничение видов расходов

Бюджетное регулирование

между уровнями бюджетной

системы

Рис.1. Система бюджетного регулирования

25

Как видно из рис. 1, система бюджетного регулирования включает разграничение расходов и разграничение доходов между бюджетами различных уровней.

Что касается разграничения расходов, то следует отметить, что в последнее время в рамках реформы межбюджетных отношений значительное внимание уделяется вопросу передачи расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. На сегодняшний день федеральное законодательство Российской Федерации, регулирующее данный аспект, представлено отдельными нормами, сформулированными в рамках следующих основных нормативноправовых актов:

1)Конституция Российской Федерации, 1993 г.;

2)Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", 2003г.;

3) Бюджетный кодекс Российской Федерации.

ВКонституции РФ закреплены общие принципы федеративного устройства России. В разделах "Федеративное устройство" и "Местное самоуправление" Конституция затрагивает вопросы передачи полномочий между уровнями власти. Так, согласно ст. 78 Основного закона "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий".

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был призван определить роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установить общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в этом Законе впервые появилась норма, затрагивающая вопрос соотношения объема передаваемых государственных полномочий и объема финансовых средств, необходимых для их реализации.

Вст. 4 и 5 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..." предусматривается, что к ведению Российской

26

Федерации и субъектов Российской Федерации относятся наделение органов местного самоуправления федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации отдельными полномочиями Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией, а также "компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно ст. 7 Закона "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансо вых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Согласно ст. 38 этого закона "финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств".

И наконец, в Бюджетном кодексе закреплено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение

27

которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные обязательства – это обусловленные законом обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (внебюджетного фонда).

Так, расходные обязательства РФ возникают в результате:

-принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ;

-заключения Российской Федерацией или от имени Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

-принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, в том числе:

а) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета;

б) субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

28

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

-принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

-принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

-принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

-принятия нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат финансовому

обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета. Расходные обязательства муниципального образования возникают в

результате:

- принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;

29

- принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Что касается разграничения доходных источников, то с января 2005 года в новой редакции Бюджетного кодекса закреплены принципы разграничения доходных источников бюджетов, одним из которых является преобразование регулирующих доходов в закрепленные доходы. Регулирующие доходы (по ежегодно устанавливаемым нормативам) преобразуются в собственные доходы (по единым нормативам, установленным БК или законом субъекта РФ). Возможность установления дифференцированных нормативов сохраняется только в отношении 20 % налога на доходы физических лиц.

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, устанавливаемые органами власти вышестоящего уровня, должны быть постоянными и едиными соответственно для всех поселений и муниципальных районов. Запрещается устанавливать нормативы отчислений на один финансовый год (законом о бюджете) либо на какойто иной ограниченный срок. Аналогичные требования применяются в случае установления муниципальными районами нормативов отчислений от местных налогов и сборов в бюджеты поселений.

Налоговые доходы для закрепления за бюджетами всех уровней бюджетной системы рассчитываются исходя из расходных обязательств. Финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления в новых условиях будет обеспечено в том числе за счет налоговых доходов местных бюджетов.

Немаловажное значение имеют критерии для закрепления налогов за местными бюджетами – равномерность размещения и немобильность налоговых баз, а также их зависимость от политики региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий). Этим требованиям отвечают предложенные в русле реформы федеративных отношений и местного самоуправления для закрепления за местными бюджетами такие налоги, как налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц.

Поскольку поступлений от региональных и местных налогов недостаточно для покрытия расходных обязательств местных бюджетов, в Бюджетном кодексе закреплены за местными бюджетами нормативы отчислений от федерального налога (налога на доходы физических лиц). В местные бюджеты предполагается направлять начиная с 2006 г. 50 % поступлений от налога на доходы физических лиц (в том числе 20 % за

30

счет обязательной передачи регионами), начиная с 2004 г. — 60 % поступлений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, для субъектов малого предпринимательства, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единого сельскохозяйственного налога, 100 % поступлений от налога на имущество физических лиц и земельного налога.

Наиболее значимыми для местных бюджетов останутся поступления от налога на доходы физических лиц. Они будут распределяться в соответствии с установленными в Бюджетном кодексе постоянными нормативами между бюджетами поселений (15 %) и бюджетами муниципальных районов (15 %). Помимо этого органам государственной власти субъекта Федерации предоставлена возможность устанавливать как единые (постоянные на неограниченный срок действия), так и дополнительные (временные на очередной финансовый год) нормативы отчислений в местные бюджеты исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога.

Вместе с тем оптимальное закрепление налоговых доходов за бюджетами всех уровней еще не является решением проблемы соответствия доходных источников расходным обязательствам бюджетов.

При недостаточности закреплённых доходов возникает необходимость в дополнительной финансовой помощи из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы, т.е. предоставления межбюджетных трансфертов.

Понятие межбюджетных трансфертов дано в п.25 ст.6 Бюджетного кодекса РФ и им посвящена глава 16 БК РФ. Все формы финансовой помощи бюджету бюджетной системы из другого бюджета законодатель назвал межбюджетными трансфертами.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:

-финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации,

втом числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

-субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;

-финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований;

-иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

-бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

31

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Одна из форм финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, – это предоставление дотаций на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах (ст. 6 БК РФ). Иными словами, дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

До 1990-х гг. дотации широко применялись для сбалансирования

федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации – это

Субвенция (в редакции БК РФ – ст. 6) – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Иными словами, это сумма, утверждаемая и выделяемая на безвозмездной и безвозвратной основе из бюджетов одного уровня в другой, с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется «обусловленной субвенцией».

Субвенции предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей

32

субвенций — органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Закон подразделяет субвенции на два вида, имеющие особые условия и порядок их предоставления:

а) текущие – субвенции, направленные на финансирование текущих расходов;

б) инвестиционные – направляемые на финансирование инвестиционной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством.

Общие условия предоставления и использования субвенций заключаются в следующем:

-направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий;

-осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;

-орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ;

-орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании.

За нарушение условий предоставления и использования субвенций законом установлена ответственность. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истечении срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия (в редакции БК РФ) – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Если дотации, субвенции и субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ на безвозвратной основе, бюджетные кредиты выделяются им из федерального бюджета на условиях возвратности.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическому лицу или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

33

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.

Кроме того, использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Статьи Бюджетного кодекса РФ не содержат указания на цели, для достижения которых могут предоставляться бюджетные кредиты. Таким образом, бюджетные кредиты за счет средств федерального бюджета могут предоставляться бюджетам субъектов РФ для покрытия как текущих, так и капитальных расходов. Бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам могут предоставляться как на условиях платности, так и в безвозмездном порядке.

Бюджетные кредиты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой этим же законом. В случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

В рамках межбюджетных отношений действует пять фондов, основной из которых – Фонд финансовой поддержки регионов (ст.131 БК РФ). Он образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации. Он формируется исходя из 14 % налоговых доходов за исключением доходов от внешнеэкономической деятельности.

Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема этого Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на

34

прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен), т.е. он должен не уменьшаться в реальном выражении, а расти вместе с индексом потребительских цен.

Расчетный объем средств Федерального фонда финансовой поддержки для каждого региона в 2004 г. скорректирован на коэффициенты стабилизации. Как указано в методике распределения средств Фонда, "корректировка расчетного объема средств производится с целью обеспечения стабилизации распределения Фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации".

По методике распределения трансфертов оценивается реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов (индексов налогового потенциала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчёте на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. При этом ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже догнать регионы, не получающие трансферты, а для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в повышении собственных доходов. Индекс бюджетных расходов должен показывать, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном регионе по сравнению со средним по стране уровнем.

Врамках новой редакции главы 16 БК РФ выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предлагается осуществлять за счет формирования в бюджете субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (ст. 137), дотации из которого распределяются между бюджетами поселений по подушевому принципу (в расчете на одного жителя).

Вто же время подушевое выравнивание, не учитывающее различия в налоговом потенциале и расходных обязательствах муниципальных образований, не может обеспечить в достаточной степени выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений вышеназванным законом предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений в составе бюджетов муниципальных районов (ст.138 БК РФ). Дотации из данных фондов должны предоставляться поселениям,

35

расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района (то есть аналогично федеральному фонду). При этом расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя.

Федеральный фонд компенсаций (ст.133 БК РФ) образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами Российской Федерации пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Российской Федерации.

В составе бюджета субъекта Российской Федерации образуется региональный фонд компенсаций (ст.140 БК РФ). Целью его является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет:

-субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

-собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Главная задача формирования и распределения средств следующего фонда – Фонда регионального развития (ст.132 БК РФ) определена исходя из содержания одной из программ, входящих в его состав: сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития

36

субъектов Российской Федерации. Этот фонд является инвестиционной составляющей системы межбюджетных отношений, т.к. помощь из него направлена на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Все расходы инвестиционного плана, которые финансируются федеральным бюджетом и направлены на финансирование муниципальных и региональных объектов, включены в Фонд регионального развития. Есть Программа сокращения различий социально-экономического развития регионов, средства которой распределяются по формуле. Важнейшим показателем, определяющим возможность и объем предоставляемой из Фонда регионального развития финансовой помощи, является оценка уровня социально-экономического развития регионов, выраженная в "интегральном показателе отклонения в социально-экономическом развитии регионов".

Расчет интегрального показателя производится на основе следующих данных: валовый региональный продукт на душу населения, объем инвестиций в основной капитал на душу населения, доходы бюджета на душу населения, объем внешнеторгового оборота на душу населения, уровень зарегистрированной безработицы, доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, удельный вес ветхого и аварийного жилья, обеспеченность школами, обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями, удельный вес площади, оборудованной водопроводом, канализацией, центральным отоплением, газом и горячим водоснабжением (отдельные показатели).

Объем Федерального фонда регионального развития и распределение его средств между субъектами Российской Федерации (группами субъектов Российской Федерации) утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

Следующим фондом является Фонд софинансирования социальных расходов (ст.132 БК РФ), который призван стимулировать проведение определенных реформ, поддерживать на определенном уровне финансирование основных общественных услуг. В частности, из него выделяются средства на финансирование адресных жилищных субсидий.

Фонд софинансирования является эффективным и хорошо работающим механизмом. На федеральном уровне должны создаваться стимулы для проведения реформ в той или иной сфере, поэтому Фонд софинансирования должен увеличиться.

И наконец, Фонд реформирования региональных финансов был создан для стимулирования оптимизации процессов по управлению

37

региональными и общественными финансами. Его средства формируются за счет заимствований Мирового банка. На эти цели ежегодно выделяется порядка 40 млн дол. Предполагается несколько понизить требовательность к тем регионам, которые будут финансироваться из этого Фонда. До 2005 года из него получали средства порядка 20 регионов. Причем требования к ним достаточно жесткие. По сути, Фонд реформирования региональных финансов, как и Фонд софинансирования, призван обеспечить лучшую практику ведения финансовой политики в регионах. Действие Фонда эффективно, поскольку регионы улучшают управление финансами на своей территории, с одной стороны, а с другой — получают дополнительные ресурсы из этого Фонда. В число получающих финансирование из этого Фонда необходимо добавить и муниципалитеты с тем, чтобы и на муниципальном уровне также стимулировать реформы в финансовой сфере путем изучения и применения лучшей практики такого управления, существующей в стране. Особенно это важно в связи с проводимой реформой местного самоуправления.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляются в форме:

- финансовой помощи местным бюджетам, в том числе дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- субвенций местным бюджетам из региональных фондов компенсаций для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с федеральным законодательством;

-средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением

и(или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом;

-иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

-бюджетных кредитов местным бюджетам.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

- расходов по федеральным целевым программам;

38