ВВЕДЕНИЕ

Исторически в России на протяжении многих лет одной из актуальных проблем построения демократического федеративного государства являлись бюджетные отношения. Взаимоотношения центра и регионов всегда были одним из важнейших и серьезных направлений налоговой политики государства. И это проблемы не только между центром и субъектами Федерации, но и внутри субъектов, между бюджетами муниципальных образований и бюджетами субъектов Федерации.

Система бюджетного регулирования, сложившаяся в нынешнем виде и сформированная в основном в 1994 году, преследовала объективно обусловленные цели создания механизма выравнивания социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господствовавшего в 1991 – 1993 годах индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов. Такие подходы к регулированию бюджетных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюджете (начиная с федерального бюджета 1994 года) и постепенно усовершенствовались в последующие годы. В период 1994 – 1997 годов происходила постепенная стабилизация межбюджетных пропорций, адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращения сферы субъективизма в распределении федеральной помощи.

Принятие в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.98 № 862, позволило сформулировать первоочередные задачи и действия федеральных органов власти по данному вопросу. В дальнейшем последовало принятие в августе 1998 года Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и порядок регулирования межбюджетных отношений, а также определившего основы бюджетного процесса в Российской Федерации.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции органов государственной власти

4

субъектов Федерации, центр проводимых реформ смещается с федерального уровня на нижние уровни бюджетной системы, т.е. на уровень регионов и местное самоуправление. К сожалению, адекватного упрочнения финансового потенциала региональных бюджетов пока не происходит.

Укрепление доходной базы региональных бюджетов и развитие их самостоятельности – длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.

Вбюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, региональные бюджеты относятся ко второй по численности группе. От них зависит прочность и надежность всей бюджетной системы. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно региональных бюджетов.

Вучебном пособии «Бюджетное регулирование в РФ» дается экономическое содержание, назначение и принципы бюджетного регулирования в РФ, рассматривается исторический и зарубежный опыт организации межбюджетных отношений, на примере краевого бюджета Хабаровского края на региональном уровне и на уровне бюджетов муниципальных образований анализируется порядок формирования и использования финансовой помощи, а также реформирование системы бюджетного регулирования в РФ в современных условиях.

5

1. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

Бюджетный федерализм как категория до сих пор не имеет однозначного толкования. С помощью его понятийного аппарата характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе их, как правило, лежат общие для государства с федеративным устройством правила и порядок бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административнотерриториальным делением, однако складываются они на основе разных принципов. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых–самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на чётко сформулированных нормах.

При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трёх условий:

-разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

-наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

-сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определённых стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

6

Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи и т.д.) путём децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.

Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счёт государственных и муниципальных финансов. Противоречие состоит в том, что распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а налоговый потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. Располагаемых ресурсов, зачастую, меньше необходимых. Следовательно, возникает дисбаланс в соотношении расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма– сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Широко известны работы зарубежных специалистов, посвящённые проблемам бюджетно–налогового федерализма. Исследования, посвящённые этой теме, можно условно разделить на классические и новые. Классические связаны с именами Тибу, Оутса, Масгрейва.

К экономистам, приверженцам нового подхода, относятся Уэйнгаст, Роланд, Киан, Танзи, Сазерленд. Ключевым противоречием между классическими и новыми исследованиями является вопрос об определении факторов, влияющих на оптимальный уровень децентрализации налоговобюджетной политики. Эти дебаты разворачиваются вокруг тенденции усиления налогово-бюджетной децентрализации, проявившейся во многих странах мира.

Многочисленные исследования в области бюджетного федерализма в России стали появляться после 1993 г. Этот факт объясняется тем, что 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята Конституция

7

РФ, которая закрепила федеративное устройство нашего государства, определила такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Именно основной закон Российской Федерации и дал толчок для развития бюджетного федерализма в нашей стране, вследствие чего многие исследователи определяют модель бюджетного федерализма, сложившуюся в России, как конституционную.

К наиболее известным и базовым относятся работы таких финансистов, как Игудин А.Г., Поляк Г.Б., Подпорина И.В., Годин А.М., Христенко В.Б. и др.

Так, Поляк Г.Б. под бюджетным федерализмом понимает разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере1. В пособии Година А.М. и Подпориной И.В. даётся следующее определение бюджетного федерализма: это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса2. Они выделяют следующие принципы, характерные для бюджетного федерализма:

-самостоятельность бюджетов разных уровней, имея в виду, что за каждым уровнем бюджетной системы должны быть закреплены не только собственные источники доходов, но и право самостоятельно определять направление их расходования;

-законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

-соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям;

-нормативно-расчётные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

1Бюджетная система России : учебник для вузов / под ред. Г.Б. Поляка. М. : Юнити-Дана, 1999. С. 25.

2Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации : учебное пособие

– М. : Изд. «Дашков и Ко», 2002. С. 193.

8

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления.

Таким образом, в результате изучения различных подходов можно прийти к выводу, что принципы бюджетного федерализма, выделенные Игудиным А.Г., принципы, на которые ссылаются в своих работах большинство российских исследователей-финансистов, являются базовыми, наиболее точно отражающими экономическую сущность бюджетного федерализма, к таким принципам относятся:

-единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трёх уровней власти по бюджетным вопросам;

-сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

-высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

-активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно–налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Только в совокупности всех четырёх основных принципов бюджетного федерализма может обеспечить его полную реализацию. Принимая в учёт данные принципы, можно дать следующее определение бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм – это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя

9

из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов и входящих в них муниципальных образований.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к двум ключевым, не только в полной мере характеризующим данную категорию, но и делящим бюджетный федерализм на две взаимосвязанные структуры:

- организационно-политические: равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между уровнями бюджетной системы, сочетание централизма и децентрализации в управлении;

- финансово-экономические: самостоятельность бюджетов, экономическая самостоятельность регионов, сбалансированность доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Термин «бюджетный федерализм» пересекается, а зачастую отождествляется с понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование». Но между ними нельзя ставить знак равенства.

Бюджетный федерализм определён как система отношений, которая выходит за рамки исключительно бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией и её субъектами.

Бюджетное регулирование, в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления бюджетной системы в целях обеспечения её сбалансированности. Главные формы регулирования – достижение горизонтальной и вертикальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объёмом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти. Под горизонтальной сбалансированностью бюджетов понимается устранение несоответствия в

10