96

правомерные основания применения принуждения в отношении суверенных государств. Это тем более актуально, что по своему эффекту ограничительные меры США или ЕС могут быть намного мощнее ооновских санкций.

По нашему мнению, в конечном счете линия западников по отстаиванию правомерности односторонних ограничительных мер может ударить по ним самим. «Пропаганда» рестрикций уже приводит к осознанию другими государствами возможности применения этого инструмента, в т.ч. и

против США. В ходе состоявшегося в декабре 2017 г. чрезвычайного саммита Организации исламского сотрудничества со стороны лидеров ряда государств звучали призывы ввести «санкции» против Вашингтона, ранее признавшего Иерусалим столицей Израиля. До принятия конкретного решения тогда не дошло – в т.ч. из-за мягкой позиции союзников США в мусульманском мире (в первую очередь, Саудовской Аравии). Тем не менее,

такое решение теоретически могло бы иметь весьма мощные последствия для американцев. Нельзя исключать, что в будущем – по мере ослабления зависимости ряда государств от Вашингтона, постепенной утраты им статуса финансово-экономического гегемона и дальнейшего роста альтернативных центров мировой политики – такое событие произойдет.

§3. Практика применения односторонних ограничительных мер отдельными государствами (на примере Соединенных Штатов Америки)

Ранее мы уже обозначали, что именно США прибегают к односторонним ограничительным мерам чаще всех в мире. При этом в Вашингтоне исходят из того, что данный инструмент является абсолютно правомерным – не принимая во внимание контраргументы других сторон. В

этих условиях рассмотрение практики применения американских ограничительных мер становится важной задачей.

Американская история неразрывно связана с применением односторонних ограничительных мер в отношении других государств. Сама

97

война за обретение независимости от Великобритании, по мнению некоторых исследователей, началась после применения экономических

«санкций» – бойкота товаров из метрополии1.

В 1807 г. в период очередного обострения отношений с Лондоном,

Конгресс по инициативе президента Т.Джефферсона ввел эмбарго на торговлю с Британией и ее союзниками. Те ограничения носили максимально суровый характер – дабы пресечь любую возможность получения британцами американских товаров, судам было запрещено отправляться в зарубежные порты. Перевозка американских грузов кораблями других стран была также запрещена2. В 1811 г. американцы впервые применили ограничительные меры в ситуации, которая прямо не касалась их национальных интересов – в ответ на торговые ограничения Лондона против Парижа была вновь полностью блокирована торговля с британцами3.

Вплоть до начала ХХ века в законодательстве США фактически не существовало правовых актов, которые бы регулировали порядок применения ограничительных мер в отношении других стран. «Санкции» применялись спорадически, как правило, на основании соответствующих актов Конгресса. В 1917 г. в США был принят Закон о торговле с врагом

(Trading with the Enemy Act4), наделивший Президента практически неограниченным правом вводить ограничения на осуществление торговых операций с враждебными государствами в период, когда США находятся в состоянии войны или чрезвычайной ситуации. Закон активно применялся, в

частности, во время Второй мировой войны в отношении «стран оси».

Особенно сильно его действие сказалось на Японии, которая в значительной степени зависела от импортируемых товаров5.

1Miller J. Origins of the American Revolution. – New York, 1957. – Р. 43.

2Morison S. Commager Н. Тhe growth of the American Republic. – Boston, 1962. – Р. 116-117.

3Ibid. Р. 119.

4Trading with the Enemy Act of 6 October 1917 [Electronic resource]// US Department of Treasury [Official website]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/twea.pdf (дата обращения: 10.12.2016).

5Hufbauer G., Schott J. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Р. 79.

99

о международных чрезвычайных экономических полномочиях и Законом о

чрезвычайных полномочиях.

Всоответствии с IEEPA, Президент США может признать какую-либо ситуацию «представляющей чрезвычайную и серьезную угрозу национальной безопасности, внешней политике или экономике США, источник возникновения которой полностью или частично находится за пределами территории США». В этом случае глава государства получает возможность объявить чрезвычайное положение и ввести в отношении «угрозы» односторонние ограничительные меры, прежде всего имеющие экономическую направленность. Среди них – ограничение сделок в американской валюте, выдачи кредитов и займов национальными банковскими институтами, сделок с ценными бумагами, а также наложение ограничений на использование собственности, находящейся на территории США (вплоть до ее конфискации)1.

Взаконодательстве США – и это особенно критикуется правоведами – не содержится четких критериев существования «чрезвычайной и серьезной угрозы». Данный вопрос предлагается решать исключительно Президенту США по его собственному разумению. Данное обстоятельство, без сомнения, создает широкие возможности для злоупотребления полномочием и влечет вероятность введения чрезвычайного положения в ситуации, никоим образом не угрожающей национальным интересам США2.

Например, в указе Президента США от 6 марта 2014 г. № 13660, положившем начало «санкционной войне» с Россией, было сказано, что «действия ряда лиц подрывают демократический процесс и институты власти на Украине; угрожают ее миру, безопасности, стабильности, суверенитету и территориальной целостности. Они представляют значительную и чрезвычайную угрозу национальной безопасности и внешней политике США. С целью борьбы с данной угрозой США вводят чрезвычайное

1International Emergency Economic Powers Act.

2Carter B.E. International Economic Sanctions: Improving the Haphazard U.S. Legal Regime. P. 34.

100

положение»1. Вопрос о том, каким образом российская политика на Украине могла угрожать безопасности США – в отсутствие решений об этом со стороны СБ ООН – остается открытым.

Также специалистами критикуется сама возможность столь частого применения механизма «чрезвычайного положения». Высказывалось, в

частности, следующее: «режим ЧП предполагает, что возникшая ситуация по природе своей является редкой и скоротечной. Иначе происходит нежелательное смешение чрезвычайного положения с обычными, текущими проблемами»2. По подсчетам газеты USA Today, с 1976 года США более 50

раз вводили чрезвычайное положение (не считая случаев природных катастроф). Таким образом, констатируют журналисты, Америка находится в состоянии перманентного ЧП, что является совершенно ненормальной ситуацией3.

Широкие полномочия президента США в сфере введения ограничительных мер могут быть ограничены американским Конгрессом. В

частности, согласно рассматриваемым законам, при применении любых

«санкций» президент должен консультироваться с обеими палатами Конгресса, а также регулярно направлять отчеты о соблюдении ограничений и целесообразности их продления4.

Инициатором применения «санкционных» программ может выступить и сам Конгресс. В этом случае американский законодатель принимает соответствующий законодательный акт, который наделяет президента определенным объемом полномочий по имплементации ограничительных мер. Примерами таких актов являются, например, Закон Хелмса–Бартона

1Executive Order 13660 of March 6, 2014 Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine [Electronic resource]// US Department of Treasury [Official website]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/ukraine_eo.pdf (дата обращения: 21.11.2016).

2Report to the House Committee on International Relations on Trading with the Enemy Act Reform Legislation, 1977. Цит. по: Mannheimer R. Amendments to the Trading With the Enemy Act// Maryland Journal of International Law. – 1978. – Vol. 3, Issue 2. – P. 419–420.

3Special report: America's perpetual state of emergency [Electronic resource]// USA Today Newspaper [Website]. URL: http://www.usatoday.com/story/news/politics/2014/10/22/president-obama-states-of-emergency/16851775/. (дата обращения: 21.11.2016).

4Carter B.E. International Economic Sanctions: Improving the Haphazard U.S. Legal Regime. Р. 40.

101

1996 г. (Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act1), Закон об отчетности Сирии и восстановлении суверенитета Ливана 2003 г. (Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act2), а также принятый в августе 2017 г.

Закон о борьбе с противниками США посредством санкций (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act3, CAATSA). CAATSA – в

условиях противостояния президента Д.Трампа с Конгрессом – существенно урезал полномочия главы государства в «санкционной» сфере. Фактически он был лишен самостоятельности в данном вопросе, поставлен перед необходимостью согласовывать любые решения, касающиеся ограничительных мер против России, Ирана и КНДР, с законодательным органом.

Право отменить существование «чрезвычайного положения» и, как следствие, действие «санкций» закреплено за Президентом (путем издания указа) и Конгрессом (путем принятия имеющей силу закона резолюции обеих палат). Также действие ограничительных мер заканчивается, если по истечении года с момента введения их срок действия не продлевается указом Президента. На практике такое происходит крайне редко – практически все

«санкционные» режимы действуют достаточно продолжительное время.

Продление «санкций», в свою очередь, также производится на основании указа главы государства.

В отсутствие указа Президента США о существовании чрезвычайного положения односторонние ограничительные меры применяются значительно реже и носят более ограниченный характер. Наиболее часто такие «санкции» касаются следующих сфер:

1Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 12 March 1996 [Electronic resource]// US Department of Treasury [Official website]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/libertad.pdf

(дата обращения: 01.02.2018).

2Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act of 12 December 2003 [Electronic resource]// US Congress [Official website]. URL: https://www.congress.gov/108/plaws/publ175/PLAW-108publ175.pdf (дата обращения: 02.02.2018).

3Countering America's Adversaries Through Sanctions Act of 2 August 2017 [Electronic resource]// US Congress [Official website]. URL: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/3364/text (дата обращения: 02.02.2018).

102

1. Сокращение или прекращение действия правительственных программ в отношении другого государства, включая ограничения на финансовую помощь. Данная мера является весьма эффективной в отношении развивающихся стран, которые в значительной степени зависят от внешних финансовых вливаний. По выражению Б.Картера, «решения о приостановке или продолжении действия программ помощи зарубежным государствам давно стали своеобразным кнутом и пряником – эффективным механизмом внешней политики США»1. Например, в 2011 г. после

«ошибочного» обстрела пакистанского армейского блокпоста американской авиацией Исламабад запретил войскам НАТО использовать территорию страны для транзита грузов в Афганистан. В ответ американцы приостановили действие основных программ финансовой помощи Исламабаду, а также отказались от компенсационных выплат в рамках Фонда поддержки коалиции. Итог – через несколько месяцев транзит грузов через Пакистан был возобновлен.

2. Введение ограничений на экспорт и импорт определенного вида товаров и продукции из США. Полномочия Президента в данной сфере значительно сокращены и ограничиваются возможностью наложить запрет на экспорт/импорт определенных категорий товаров и продукции, напрямую указанных в законах. Например, согласно Закону о контроле над оружием

(Arms Export Control Act) Президент вправе запретить поставки в/из США продукции военного назначения, а также ядерных материалов2.

Применение односторонних ограничительных мер обеспечивает целый ряд государственных органов США. Координирующую роль при этом играет Служба по контролю за иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) Министерства финансов США. Применение «санкционных» мер в обязательном порядке согласовывается с Госдепартаментом США. На

OFAC возложена обязанность ведения консолидированного «санкционного»

1Carter B.E. International Economic Sanctions: Improving the Haphazard U.S. Legal Regime. Р. 44.

2Arms Export Control Act of 30 June 1976// Cornell Legal Information Institute [сайт]. URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/chapter-39 (дата обращения: 08.10.2016).

103

списка граждан особой категории и лиц, подлежащих блокировке (Specially Designated Nationals And Blocked Persons List, SDN List). Внесение в данный список автоматически влечет за собой блокировку всех находящихся в американской юрисдикции активов данного лица, а также запрет на ведение с ним деловых отношений.

Существуют отдельные «санкционные» списки лиц (Denied Persons List), которые не могут быть получателями, экспортерами или реэкспортерами контролируемых законодательством США объектов, как правило, имеющих военное или двойное назначение. Сделки с такими лицами требуют особого разрешения со стороны Бюро промышленности и безопасности при Министерстве торговли США.

За нарушение «санкционных» режимов предусматривается уголовное наказание – вплоть до 20 млн долл. штрафа или 30 лет лишения свободы1. В

2013–2017 гг. Службой по контролю за иностранными активами с нарушителей в бюджет было взыскано порядка 2,7 млрд долл. США2.

Американские «санкции» направлены прежде всего на защиту национальных интересов и безопасности США, интерпретируемых максимально широко. Б.Картер считает, что такие меры могут преследовать одну из трех целей:

1.попытаться добиться от другого государства изменения его политики;

2.наказать другое государство за действия, нежелательные для Вашингтона;

3.послать предупредительный сигнал о неприемлемости политики другого государства для США (он может быть предназначен как для этой страны, так и для «внутреннего потребления»)3.

1Дораев М.Г. Экономические санкции в праве США, Европейского Союза и России. С.92.

2OFAC Enforcement Information Arms [Electronic resource]// US Department of Treasury [Official website]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/2013.aspx (дата обращения: 11.11.2018).

3Carter B.E. International Economic Sanctions: Improving the Haphazard U.S. Legal Regime. Р. 46.

104

Схожая позиция содержится в подготовленном Главным контрольно-

финансовым управлением США докладе для Комитета по международным делам Сената. В зависимости от целей «санкций» предлагается подразделять на сигнальные, карательные и побудительные1.

Вполне естественно, что наибольшие дискуссии теоретиков и практиков вызывает вопрос о правомерности попыток Вашингтона повлиять на политику зарубежного государства (к слову, именно такую цель преследуют «санкции» США в отношении Российской Федерации в связи с событиями на Украине)2. По мнению Г.Хуфбауэра и Дж.Шотта, особенно спорными являются случаи применения ограничений для расшатывания позиций «нежелательного» правительства и его последующего свержения;

подрыва военного потенциала противника; срыва его попыток укрепить свои геополитические позиции3. На наш взгляд, не лишено оснований мнение о том, что в данном случае можно констатировать нарушение основополагающего принципа о невмешательстве во внутренние дела государства, а также – с некоторыми оговорками – о неприменении силы в межгосударственных отношениях4.

Американские ограничительные меры зачастую имеют экстерриториальную направленность – их действие может распространяться на субъекты, не находящиеся под юрисдикцией США или

«подсанкционного» государства. В тех случаях, когда к объекту ограничительных мер нельзя применить принцип национальности

(гражданства лица) или территории его нахождения, ограничительные меры могут обосновываться «принципом последствий» (действие, даже совершенное за рубежом не подотчетными США лицами, влечет за собой

«санкции», если его последствия затрагивают США) и «принципом защиты»

1Economic Sanctions: Effectiveness as Tools of Foreign Policy (Report to the Chairman, Committee on Foreign Relations, US Senate, 1992). – Washington, 1992. – P. 11.

2Weiss A.S., Nephew R. The Role of Sanctions in U.S.-Russian Relations. P. 4.

3Hufbauer G., Schott J. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Р. 90.

4Lowenfeld A.F. Unilateral versus collective sanctions : an American's perception// United Nations Sanctions and International Law. – 2001. – Р. 33.

105

(правомерность принятия любых мер в целях защиты национальной безопасности и интересов США)1. Американское законодательство не содержит четких критериев, позволяющих относить то или иное лицо к подъюрисдикционному, что открывает широкие возможности для произвольных трактовок. Так, известен случай когда французская компания,

ведущая свою деятельность во Франции, признавалась OFAC подпадающей под юрисдикцию США в связи с тем, что американская компания владела

10% ее акций2.

В упоминавшемся докладе М.Боссюи, констатируется, что по своей природе односторонние ограничительные меры совершенно необязательно противоречат принципам международного права. В то же время именно американские «санкции» явно выходят за пределы национальной юрисдикции. Используя т.н. «вторичные», непрямые ограничительные меры

(а также угрозу их применения) Вашингтон зачастую старается надавить на другие государства, чтобы они присоединились к режиму «санкций» и – как следствие – одностороннее торговое эмбарго превратилось в многостороннее3. Прослеживается во «вторичных» ограничительных мерах и стремление американцев защитить свои национальные компании – путем создания дополнительных рисков для иностранных юридических лиц,

которые будут стремиться занять место на рынке «подсанкционных» государств.

В подаче Б.Картера, наиболее явный экстерриториальный характер имеют ограничительные меры, применяемые в целях контроля за экспортом вне территории США. В соответствии с Законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях и Законом о контроле над экспортом Президент может наложить ограничения на реэкспорт иностранными компаниями товаров, полностью или частично произведенных

1Buys C.G. United States Economic Sanctions: The Fairness of Targeting Persons From Third Countries. Р. 41.

2Савельев А.И. Теория и практика. Односторонние экономические санкции США: взгляд со стороны американского и российского права/ А.И.Савельев// Закон. – 2015. – №5. – С.113.

3The Adverse Consequences of Economic Sanctions on the Enjoyment of Human Rights.