§2. Санкции как особый вид принудительных мер по Уставу ООН

42

Санкции СБ ООН занимают особое место в системе международного права. Их важность определяется тем, что они применяются от лица всего мирового сообщества (которое представляет Организация) в ответ на особо опасное противоправное поведение субъекта. Роль санкций в обеспечении международного мира и безопасности значительна – хотя и критикуются такие меры весьма активно.

Существует несколько точек зрения на пределы санкционных полномочий Совета Безопасности ООН. Ряд исследователей полагают, что фактически никаких ограничений для СБ не существует и данный орган вправе принимать любые решения по вопросам применения принудительных мер. С такой позицией вряд ли можно согласиться. Действительно,

полномочия данного органа не ограничены общим международным правом – что было подтверждено при создании Устава ООН1. Однако они лимитированы самим Уставом Организации. В соответствии со ст.24,

решения СБ должны соответствовать целям и принципам Организации.

Кроме того, с учетом того, что Совет несет ответственность за поддержание международного мира и безопасности, его решения не могут наносить им вред. Такая позиция была подтверждена в Консультативном заключении Международного Суда ООН по делу «Правовые последствия для государств продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии»: «полномочия Совета Безопасности по поддержанию мира и стабильности ограничены только положениями главы I Устава»2.

Тезис об ограниченности санкционных полномочий СБ ООН часто используется для того, чтобы показать «противоправное» негативное воздействие принудительных мер на реализацию прав человека. Так, с

учетом жесткого характера антииракских санкций 1990-х гг. Совет был обвинен в создании тяжелой гуманитарной ситуации – вплоть до «геноцида».

1O’Connell M.E. Debating the Law of Sanctions// EJIL. – 2002. – Vol. 13 No.1. – P.72.

2Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia notwithstanding Security Council Reso1ution 276 (1970) (ICJ Advisory Opinion of 21 June 1971) [Electronic resource] // International Court of Justice [Official website]. URL: http://www.icj-cij.org/files/case-related/53/5597.pdf (дата обращения: 31.01.2017).

44

случаях массовых нарушений прав человека или других основополагающих норм международного права.

В связи с этим в юридической литературе периодически появляются призывы квалифицировать непринятие Совбезом ООН решений о применении санкционных мер для поддержания международного мира как невыполнение своих обязанностей1. Не разделяем данный подход:

непринятие соответствующего решения СБ вовсе не свидетельствует об отстранении этого органа от реализации своих функций, а является выражением его определенной позиции. Отказ санкционировать применение силы также является своего рода решением, полностью основанным на Уставе Организации2.

Устав ООН не содержит конкретных оснований на то, в каких случаях ситуация может быть признана угрожающей миру и безопасности.

Значительные дебаты в юридических кругах вызвали, в частности, первые случаи применения санкций СБ – в 1966 г. против Южной Родезии и в 1977 г.

против Южной Африки. Южная Родезия стала объектом санкций после попыток правительства И.Смита в одностороннем порядке объявить независимость от Великобритании; кроме того, оно было обвинено в сегрегации, нарушении прав чернокожего населения страны. Южная Африка,

в свою очередь, была подвергнута принудительным мерам за проведение расистской политики апартеида. Ряд исследователей категорично обвинили Совет Безопасности в нарушении пределов своих полномочий (т.н. ultra vires). Утверждалось, что нарушения прав человека – пусть даже носящие массовый характер – не могут быть основанием для признания ситуации угрожающей миру и безопасности и не предусматривались в качестве таковых составителями Устава ООН. Кроме того, пробрасывалась мысль, что

1Murase S. The Relationship between the United Nations Charter and General International Law regarding Non-use of Force: The Case of NATO’s Air Campaign in the Kosovo Crisis of 1999/ Liber Amicorum Judge Shigeru Oda. – Kulwer Law International, 2002. – P. 1543.

2Тарасова Л.Н. Правомерное принуждение в международном праве// Московский журнал международного права. – 2011. – № 3 (83). – С. 60.

45

СБ и мировое сообщество не могут вмешиваться во внутренние дела суверенных государств, коими и являются, например, политика апартеида и сегрегации. Дополнительный аргумент сторонникам этой теории давало то,

что санкции против Южной Родезии носили достаточно жесткий характер.

Они были направлены на непризнание режима И.Смита и попыток внутригосударственного урегулирования ситуации, предусматривали разрыв дипломатических, военных, экономических и других отношений с Южной Родезией, запрет на экспорт и импорт важных для экономики страны товаров

(нефти, оружия, асбеста, хрома, сахара, табака) и др.1 Отдельно скажем, что санкции против Южной Африки не носили столь жесткий характер – сказались тесные связи стран Запада с Преторией.

Все эти аргументы, однако, были обоснованно отвергнуты. Было подчеркнуто, что Совет Безопасности имеет право квалифицировать ситуацию как угрожающую миру и безопасности по своему усмотрению.

Системой сдержек и противовесов при этом выступают сами правила голосования в Совбезе и возможность любого из постоянных членов возразить против такого решения. Фактически впервые было признано, что массовые нарушения прав человека в отдельно взятой стране могут объявляться угрозой миру – в силу того, что они являются нарушением основополагающих принципов Устава ООН и несут угрозу распространения дестабилизации в другие страны. Ссылки на «внутриполитический» характер проблемы и «невозможность» для Совбеза действовать в таких обстоятельствах совершенно несостоятельны2.

Критику вызвало также решение Совета Безопасности 1992 г. о

признании угрожающим миру и безопасности деятельности ливийского правительства и введении в отношении него принудительных мер. Поводом стал отказ Триполи выдать по запросу США и Великобритании двух

1Fawcett J.E.S. Security Council Resolutions on Rhodesia// Britsih Yearbook of International Law (1965-1966). – 1967. – P. 46.

2Reisman M.W, McDougal M.S. Rhodesia and the United Nations: The Lawfulness of International Concern// Yale Law School Journal. – 1968. – P. 7-8.

46

террористов, обвиняемых в организации взрывов на американском самолете

в1988 г. Недовольство отдельных стран вызвало то, что Совбез ООН – якобы превысив полномочия по ст.39 – установил, что «пресечение актов международного терроризма имеет существенное значение для поддержания мира и безопасности». Дальнейшее историческое развитие показало, что действия Совета были совершенно обоснованы: терроризм может и должен считаться одной из фундаментальных угроз международному миру.

На сегодняшний день, таким образом, практика расширительного толкования термина «угроза миру и безопасности получила свое закрепление

вдеятельности Совбеза ООН, а также доктрине международного права. По мнению Ю.М.Колосова, под угрозой международному миру – помимо очевидных агрессии или вооруженного нападения – можно понимать проявления нацизма, реваншизма, милитаризма, систематические и массовые нарушения прав человека (геноцид, рабство, расовая дискриминация), попрание права народа на самоопределение и др. В 1990 г. в резолюции №688 Совбезом было зафиксировано, что «репрессии против иракского гражданского населения, в том числе в районах проживания курдов, привели к массовому потоку беженцев и, как следствие, создали угрозу международному миру и безопасности»1. В 1994 г. Совбез ООН в резолюции №918 констатировал, что ситуация в Руанде представляет угрозу миру и безопасности в регионе в связи с развернутым в этой стране геноцидом – массовым убийством членов этнической группы тутси с намерением полностью или частично ее уничтожить2. В 2001 г. Совбез признал угрозой миру укрывательство находившимся у власти в Афганистане Движением талибов лидеров тергруппировки «Аль-Каида»3.

1 Резолюция Совета Безопасности ООН №688 от 5 апреля 1991 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://documents-dds- ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/597/08/IMG/NR059708.pdf?OpenElement (дата обращения: 6.09.2017).

2 Резолюция Совета Безопасности ООН №918 от 17 мая 1994 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://documents-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N94/221/89/PDF/N9422189.pdf?OpenElement (дата обращения: 6.09.2017).

3 Резолюция Совета Безопасности ООН №1378 от 14 ноября 2001 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://documents-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/638/59/PDF/N0163859.pdf?OpenElement (дата обращения: 6.09.2017).

47

Квалификация ситуации как угрозы международному миру осуществляется в каждом случае индивидуально, в идеале – при учете всех обстоятельств. Существуют два основных подхода к определению мира. В

узком смысле под этим термином понимается отсутствие конфликтов,

связанных с применением вооруженной силы или угрозой ее применения; в

широком – наличие дружественных отношений между государствами. В

науке международного права сложилось мнение, что в случае с СБ ООН возможно говорить о мире только в узком понимании, поскольку данный орган обязан реагировать именно на «острые» ситуации1.

Два других основания для введения санкций – факт нарушения международного мира и акт агрессии. Данные понятия не являются равнозначными, хотя и весьма близки. Нарушение международного мира, как представляется, является более широким термином (хотя и формально не закрепленным), а одной из его особо опасных форм является именно агрессия.

Агрессивная война – наиболее тяжкий случай нарушения международного мира. Декларацией Генассамблеи ООН о принципах международного права 1970 г. закреплено, что «агрессивная война является преступлением против мира, за которое предусматривается ответственность в соответствии с международным правом»2. Резолюцией об определении агрессии 1974 г. установлено, что таковой является «применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства,

1 Балуев Д.Г. Экономические санкции в современных международных отношениях. – Нижний Новгород:

ННГУ, 1998. – С. 31.

2 Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (Принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml (дата обращения: 16.09.2017).

48

или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций»1.

Классический случай агрессии – иракское вторжение в Кувейт в 1990 г. Резолюцией №661 от 6 августа 1990 г. Совбез установил, что начавшееся в начале августа вторжение в Кувейт 100-тысячной иракской армии при поддержке 300 танков, которые быстро разгромили сопротивляющиеся войска и установили контроль над территорией страны, является нарушением международного мира и безопасности2.

Важно отметить, что Совбез ООН не обладает полномочиями международного судебного или квазисудебного органа, соответственно, решения о признании ситуации угрожающей/нарушающей мир, а также о применении санкций ни в коем случае не должны рассматриваться как обладающие силой судебного решения или иным аналогичным статусом. Французский исследователь П.-М.Дюпуи акцентировал, что «СБ не является ни законотворческим, ни судебным органом, а только гарантом международного мира. Именно для достижения этой цели он обладает монополией на применение силы»3. Решения Совбеза, таким образом, носят прежде всего политический характер, обеспечиваются согласием и силами субъектов международного права на обязательность для них таких решений.

Санкции СБ ООН носят универсальный характер, являются обязательными для всех субъектов международного права. Принудительные меры в соответствии с главой VII Устава должны выполняться не только государствами-членами Организации (будучи участниками, они де-факто и де-юре дают согласие подчиняться ее решениям), но и другими субъектами. Данный тезис, как представляется, вытекает из смысла ст.25, п.6 ст.2, пп.1 и 2 ст.24, ст.34, п.2 ст.35, п.1 ст.36, ст.39 и ст.50 Устава. В заключении

1Определение агрессии (Утверждено резолюцией 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1974 года) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/aggression.shtml (дата обращения: 16.09.2017).

2Резолюция Совета Безопасности ООН №661 от 6 августа 1991 г. [Электронный ресурс]// Организация

49

Международного Суда ООН от 1971 г. «Правовые последствия для государств продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии вопреки резолюции Совета Безопасности ООН 276 (1970)» акцентируется,

что «на государства, которые не являются членами ООН, возлагается обязанность оказывать поддержку акциям ООН в отношении Намибии»1.

Отказ государства следовать предписаниям СБ ООН, в т.ч. санкционным,

будет означать отказ следовать императивным нормам международного права и, следовательно, являться предпосылкой для применения принудительных мер в отношении него самого». Поддерживается данное мнение и в доктрине: по мнению К.А.Бекяшева «в отличие от мер остальных международных организаций, ооновские санкции могут быть применены к государству-нечлену; их имплементация осуществляется без учета согласия или несогласия нарушителя»2.

Кроме того, в международном праве не существует механизмов разрешения споров между государством, отказывающимся применять санкции, и Совбезом. Теоретически такая страна может запросить консультативное решение Международного Суда ООН, которое, однако, не будет носить для СБ обязывающего характера.

Обязательность выполнения санкций СБ ООН всеми субъектами международного права указывает на еще одну их отличительную черту.

Принятие решений о введении санкций всегда носит односторонний характер, не требуя ни согласования с другими субъектами относительно их форм и объема, ни признания государством-нарушителем своих действий угрожающими или нарушающими международный мир и безопасность.

После признания ситуации угрожающей миру и безопасности или факта нарушения мира/акта агрессии Совет Безопасности волен самостоятельно определять порядок действий в отношении государства-

нарушителя. Он может прибегнуть к временным мерам, не связанным с

1Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (ICJ Advisory Opinion of 21 June 1971).

2Бекяшев К.А. Международное публичное право. – М.: 2003. – С. 361.

51

Согласно ст.41 Совет Безопасности уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений. Эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений. Указанный перечень, безусловно, не является исчерпывающим. Именно ст.41 является «ядром» всей санкционной деятельности ООН. Она используется гораздо чаще ст.42, так как невоенные меры являются более мягкими в плане гуманитарных последствий, но весьма эффективными в плане влияния на политику виновного государства. Кроме того, если решение о применении санкций по ст.41 Устава и принимается Советом Безопасности, то имплементируется оно непосредственно государствами. Меры, сопряженные с использованием вооруженной силы, в свою очередь, применяются в большинстве случаев непосредственно Совбезом ООН.

Формы и объемы принудительных невоенных мер устанавливаются СБ ООН. Как правило, такие санкции носят комплексный характер, имеют политическую и экономическую направленность. Как уже отмечалось, наиболее всеобъемлющим характером обладали санкции в отношении Ирака. Они устанавливали полный запрет на импорт товаров и услуг из Ирака и Кувейта, а также экспорт туда любых товаров и продуктов (кроме медицинских товаров и продовольствия); вне закона объявлено предоставление режиму С.Хуссейна каких-либо финансово-экономических ресурсов. Кроме того, было полностью прервано любое воздушное и морское сообщение с Ираком; при этом резолюция СБ ООН №665 уполномочила страны, имевшие присутствие военно-морских сил в акватории Персидского залива, использовать все необходимые меры для соблюдения блокады.

Политико-дипломатические санкции направлены на снижение уровня взаимодействия государства-нарушителя с другими членами ООН. Они, как правило, не наносят государству серьезного прямого ущерба. В то же время,

52

такие меры приводят к значительным имиджевым потерям для нарушителя,

призваны донести до него сигнал о недопустимости его действий,

необходимости их прекращения.

Торгово-экономические ограничения в настоящее время считаются самыми эффективными из невоенных мер. Их основное отличие от политических санкций – в том, что достижение желаемой цели достигается прежде всего путем использования финансово-экономических рычагов против государства-нарушителя. Считается, что они являются достаточно эффективными, побуждают нарушителя изменить проводимую противоправную политику. Среди экономических санкций наиболее часто используемыми являются эмбарго, бойкот, блокада, замораживание финансовых активов, запрет капиталовложений и др.

Под эмбарго понимается полный или частичный запрет внешнеэкономических отношений с виновным государством, перерыв в экспорте определенного вида товаров в соответствующее государство или импорта из этого государства. Ранее под эмбарго понималось задержание иностранных судов и грузов в портах, однако в данный момент такая трактовка утратила свое значение.

Частичное эмбарго, как правило, направлено против тех отраслей экономики государства, которые являются для него критически важными или же используются для совершения противоправного деяния. В частности,

Совбезом вводилось эмбарго на экспорт нефти из Анголы, Южной Родезии,

Сьерра-Леоне, Ливии; на импорт в КНДР предметов роскоши и т.д. Особое место в системе эмбарго занимает запрет на поставку оружия, в особенности в государства, находящиеся в состоянии конфликта. Оружейное эмбарго может заключаться в большом количестве конкретных действий (запрет продажи оружия и его составных частей, оборудования для ремонта, запрет капиталовложений в военно-промышленный комплекс и др.), основная задача которых – не допустить наращивания военного потенциала, который может быть использован в противоправных целях.

53

Бойкот – комплекс действий по прекращению импорта отдельного товара или вообще финансово-кредитных, транспортных и других отношений с виновным государством. В отличие от эмбарго, бойкот может осуществляться не только государственными органами, но и организациями

иподъюрисдикционными субъектами данного государства. Резолюцией №1306 (2000) Совбез предписал принять меры по бойкоту поставок из Сьерра-Леоне алмазов; резолюцией №1478 (2003) – круглого леса и стройматериалов из Либерии.

Блокада – комплекс мероприятий, направленных на разрыв экономических отношений с виновным государством, а также организациями

ифизическими лицами третьих стран. Она направлена на внешнеэкономическую изоляцию государства-нарушителя в различных отраслях – торговой, финансовой, банковской и др. В качестве составных элементов блокада может включать в себя эмбарго и бойкот.

Все чаще используется Совбезом санкционная мера в виде замораживания финансовых активов. Она, как правило, применяется в отношении отдельных физических или юридических лиц, своими действиями нарушающими мир и безопасность. Пример таких действий – санкции в отношении лиц, связанных с тергруппировками «Талибан», «Аль-Каида» и «Исламское государство» (помимо финансовых санкций, им также запрещено свободное перемещение и введено оружейное эмбарго). В понятие «финансовые активы» при этом включаются «активы и экономические блага любого рода, включая наличность, чеки, денежные требования, переводные векселя, платежные поручения и другие платежные средства; депозиты в финансовых учреждениях и других организациях, остатки средств на счетах, задолженность и долговые обязательства; ценные бумаги, включая акции, сертификаты, облигации, векселя, свидетельства, письменные долговые обязательства, контракты на производные финансовые инструменты; проценты, дивиденды или иные доходы на активы; кредиты, гарантии, права зачета; аккредитивы, коносаменты, купчие; документы, свидетельствующие

54

об участии в средствах или финансовых ресурсах; слитки драгоценных металлов»1. Заморозка финансовых активов предусматривает запрещение всех действий по владению, пользованию, распоряжению, получению выгоды от финансовых и экономических активов2.

В целом экономические санкции могут являться достаточно жестким инструментом. Бывший Генеральный секретарь ООН Б.Бутрос-Гали подчеркивал, что они должны приниматься при сбалансированном учете возможных последствий, так как могут вступать в противоречие с правочеловеческими нормами, препятствовать праву государств на развитие и т.д.3

«Мирные санкции» являются безусловно приоритетным, но не единственным методом воздействия на государства-делинквенты. Несмотря на содержащийся в Уставе ООН общий запрет на использование вооруженной силы в межгосударственных отношениях, Совет Безопасности вправе в некоторых, особо критических ситуациях прибегать к военным санкциям. Использование военной силы в данных ситуациях не является признаком агрессивной политики; эффективность таких мер зачастую бывает гораздо выше, чем у санкций без использования вооруженной силы.

Военные санкции представляют собой коллективную реакцию международного сообщества по резолюции Совета Безопасности ООН на определяемое им наличие грубого нарушения международного обязательства в виде международного преступления, являющегося угрозой международному миру и безопасности, путем принудительных незапрещенных военных мер в отношении государства-правонарушителя при условии невозможности восстановления статуса-кво мирными средствами4.

1 Комитет Совета Безопасности, учрежденный Резолюциями 1267 (1999), 1989 (2011) И 2253 (2015) по ИГИЛ (Даиш), «Аль-Каиде» и связанным с ними лицам, группам, предприятиям и организациям [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://www.un.org/sc/suborg/ru/sanctions/1267#background%20info (дата обращения: 04.02.2018).

2Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве. – М.: Проспект, 2015. – С. 79-

3Гали Б.Б. Повестка дня для мира. – Нью-Йорк, 1995. – С.43.

4Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве С. 59.

56

обязаны на регулярной основе отчитываться о своей деятельности. Так,

действовавшая с 1991 г. в Ираке коалиция в составе США, ряда европейских и арабских стран находилась под оперативным командованием американских генералов. История повторилась чуть позже в Афганистане, где в 2001–

2014 гг. с санкции СБ ООН при лидирующей роли Вашингтона действовали Международные силы содействия безопасности, ядро которых составляли государства-члены НАТО.

Осуществляемые с разрешения Совбеза ООН вооруженные операции,

где явно доминирующую роль играет одно государство (в первую очередь США), при всем при этом не всегда можно назвать успешными. В них зачастую проявляется односторонний подход лидера, желание использовать санкцию СБ ООН для решения собственных внешнеполитических задач. В

2011 г. западные страны использовали разрешение Совета Безопасности на установление «бесполетной зоны» над территорией Ливии для свержения неугодного им правительства М.Каддафи. При этом, как подтвердил Министр иностранных дел России С.В.Лавров, «члены НАТО сознательно извратили мандат ООН»1.

Все юридически значимые решения Совета Безопасности ООН закрепляются в виде резолюций. Они принимаются на специально созываемых заседаниях, которые могут носить плановый или чрезвычайный характер. Для принятия резолюций необходимо согласие девяти из пятнадцати членов СБ, в т.ч. «совпадающие» голоса пяти постоянных членов.

На протяжении долгого периода общепринятым было правило, что проект санкционной резолюции ставился на голосование после предварительного получения необходимой поддержки в результате переговоров. В последние годы такая практика изменилась – не в последнюю очередь в связи с углубившимися противоречиями между постоянными членами Совета,

1 Ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С.В.Лаврова «на полях» 72-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Нью-Йорк, 22 сентября 2017 года [Электронный ресурс]// МИД России

[Официальный сайт]. URL: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/- /asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2873044 (дата обращения: 24.09.2017).

57

прежде всего западников с Россией. С целью продемонстрировать изолированность Москвы, например, по вопросу сирийского кризиса, в СБ неоднократно вносились антиасадовские проекты резолюций, изначально обреченные на ветирование российскими представителями.

Необходимо также прояснить вопрос об адресатах ооновских санкций.

В качестве таковых – что следует из Устава ООН – могут выступать только правонарушители. В подавляющем большинстве случаев адресатом санкций является проводящее противоправную политику государство, включая его правительство, политические организации, находящиеся под контролем ассоциации, объединения, союзы, корпорации и т.д.; высокопоставленные и другие ключевые должностные лица, а также их близкие родственники. В

случае с «антитеррористическими» санкциями их адресатами в первую очередь являются уже физические и юридические лица, состоящие в определенных террористических группировках или связанные с ними. В

консолидированном ооновском санкционном списке фигурируют несколько тысяч лиц.

Встречаются и случаи применения санкций в отношении третьих стран.

Это происходит в случаях:

1. когда такие субъекты способствуют совершению объектом санкций международного правонарушения. Тогда они становятся «соучастниками» деликта;

2. когда такие субъекты прямо нарушают или способствуют нарушению санкционного режима. При этом фактически они нарушают свои международные обязательства по Уставу ООН.

Имплементация санкций без применения вооруженной силы происходит на двух уровнях – международном и государственном. На наднациональном уровне происходит принятие соответствующего решения об имплементации мер, контроль за их исполнением, осуществляется мониторинг и прогнозирование воздействия санкций, координация действий отдельных государств. Иными словами, «дается правовой титул на

59

нарушениях санкций; рассматривать и принимать решения по уведомлениям и просьбам в отношении изъятий из санкций; обозначать физических и юридических лиц, отвечающих критериям включения в перечень,

содержащимся в соответствующих резолюциях; изучать доклады государств-

членов, представленные во исполнение соответствующих резолюций;

рассматривать доклады, представленные Группой экспертов; представлять каждые 90 дней доклад Совету Безопасности; вести информационно-

пропагандистскую деятельность»1.

Основными формами осуществления деятельности санкционных комитетов являются письменные и устные консультации с отдельными государствами. Исключительно важная роль принадлежит, в частности,

представляемым государствами в комитет докладам о соблюдении ими санкционных режимов. Содержащаяся в них информация, как правило,

становится основой для периодически составляемого комитетом для СБ ООН обзорного доклада с рекомендациями относительно продления, прекращения или корректировки режима принудительных мер. Для получения оперативной информации о действии санкций члены комитета могут организовать устные консультации с представителями подсанкционных или иных государств.

Для экспертного содействия работе санкционных комитетов Генсек ООН по просьбе Совета Безопасности учреждает специализированные органы – группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями

1См.: Резолюция Совета Безопасности ООН Резолюции Совета Безопасности ООН № 1718 (2006) от 14 октября 2006 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1718(2006) (дата обращения: 31.10.2017), № 1874 (2009) от 12 июня 2009 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1874(2009) (дата обращения: 31.10.2017), № 2087 (2013) от 22 января 2013 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/2087(2013) (дата обращения: 31.10.2017), № 2094 (2013) от 7 марта 2013 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/2094(2013) (дата обращения: 31.10.2017), № 2270 (2016) от 2 марта 2016 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.mid.ru/documents/10180/2124682/2270.pdf/72d03ccf-37ea-474e-80e5-758089040197 (дата обращения: 31.10.2017), № 2356 (2017) от 2 июня 2017 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/2356(2017) (дата обращения: 31.10.2017), № 2375 (2017) от 11 сентября 2017 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/2375(2017) (дата обращения: 31.10.2017).

60

(мониторинговые группы), группы контроля или группы экспертов. Мандат данных органов носит исключительно технический характер и сводится к мониторингу соблюдения санкционных режимов, анализу эффективности и степени воздействия на подсанкционных субъектов. В отличие от комитетов по санкциям, которые базируются в Нью-Йорке и выполняют в основном бюрократические функции, группы экспертов зачастую работают «в поле», в

том числе в странах-адресатах санкций. Это позволяет им получать оперативную и более объективную информацию об имплементации принудительных мер.

Санкционные комитеты СБ ООН ведут перечни лиц (физических и юридических), в отношении которых применяются принудительные меры. В

него входят самые разнообразные субъекты, объединенные одним критерием

– своими действиями они способствуют созданию угрозы миру и безопасности либо виновны в нарушении мира. Порядок ведения санкционных перечней, включения и исключения из него лиц, а также внесения изменений, определяются правилами процедуры, принимаемыми соответствующими комитетами СБ. В целом можно выделить следующие основные элементы ведения санкционных перечней: идентификация предложенных для «листирования» лиц; принятие решение о включении в санкционный перечень; внесение изменений в перечень; исключение из перечня.

Важно отметить, что санкционный перечень ООН не является своего рода «списком осужденных преступников» – наличие или отсутствие уголовного обвинения или приговора не служит необходимым условием для включения в него. Как правило, предложение о включении того или иного лица в перечень исходит со стороны отдельных государств, которые предоставляют соответствующую заявку с обоснованной мотивировкой и изложением всех известных сведений о лице (в отношении физических лиц – фамилия, имя, дата и место рождения, гражданство, пол, псевдонимы, место проживания, паспорт и иные документы и др.; организаций – название, адрес,

61

штаб-квартира, подведомственные и аффилированные структуры, характер деятельности, руководство и др.).

После получения соответствующих заявок они рассылаются для изучения членов комитета по санкциям. Затем делегации могут проводить двусторонние или многосторонние консультации по соответствующим вопросам до принятия решения. Естественно, что из постоянных представительств в Нью-Йорке в «центр» направляются запросы с просьбой ориентировать о возможности поддержки заявок. В случае, если после проведенных консультаций не удается достичь консенсуса, вопрос может быть вынесен на заседание СБ. Существует однако и более простой вариант принятия решений – т.н. письменная процедура «отсутствие возражений».

Он применяется в случае явно выраженного консенсуса членов комитета по вопросам санкционного перечня. Информация санкционных списков подлежит регулярному ежеквартальному обзору и – в случае необходимости

– обновлению комитетом.

Одно из значительных нововведений последнего времени,

направленных на повышение адресности санкций, их соответствие нормам прав человека – деятельность в рамках СБ ООН специализированных органов, занимающихся рассмотрением жалоб лиц по поводу их включения в санкционные перечни. Такими органами являются Контактный центр для приема просьб об исключении из перечня и Канцелярия Омбудсмена по Комитету Совета Безопасности по санкциям в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды». Стоит отметить, что введение данных органов, выполняющих функции надзора, было настоятельно рекомендовано рядом правоведов, в т.ч.

в рамках Стокгольмского, Интерлакенского, Боннско-Берлинского процессов по повышению адресности международных санкций.

Санкционный Омбудсмен является независимым должностным лицом,

который назначается на свой пост Генсеком ООН. Контактный центр, в свою очередь, функционирует в рамках Секретариата Организации (сектор вспомогательных органов Совета Безопасности). В функциональном плане

62

данные органы практически идентичны; ключевое различие заключается в их специализации – в отличие от Контактного центра, Омбудсмен занимается только жалобами фигурантов санкционных списков комитетов СБ по «Аль-

Каиде» и ИГИЛ. В числе основных задач данных органов – прием заявлений об исключении из санкционных списков, сбор информации о листированных лицах и осуществление контактов с ними, представление доклада профильному санкционному комитету СБ с заключением о возможности делистинга.

Рассмотрение заявок об исключении из санкционных перечней, как правило, проходит через следующие этапы:

1.Прием заявки Контактным центром или Омбудсменом;

2.Определение того, является просьба первичной или повторной. В

случае повторного обращения необходимо проверить его на наличие новой,

ранее не упоминавшейся информации;

3.Если просьба не отклонена, следует процесс сбора информации уполномоченными лицами. В этих целях профильные органы ООН могут направлять соответствующие запросы любым субъектам (СБ и его комитеты по санкциям, государство, ставшее инициатором листирования и др.) в целях установления всех обстоятельств по делу. Установленный срок сбора информации – до четырех месяцев (возможно продление еще на два месяца);

4.За этапом сбора информации следует двухмесячный период

(который может быть продлен на такой же срок), в течение которого Омбудсмен или Контактный центр содействуют установлению контактов и диалогу с заявителем. Данный диалог может проходить как заочно (путем обмена письменными сообщениями), так и очно. На данном этапе листированному лицу дается возможность представить свою точку зрения по сложившейся ситуации;

5. Одновременно с окончанием диалога с заявителем начинается подготовка доклада о возможности исключения из санкционных перечней.

63

На рассмотрение санкционного комитета выносится рекомендация о сохранении лица в перечне или о его делистинге.

6. Доклад представляется в соответствующий комитет СБ по санкциям,

члены которого имеют 15 дней на его изучение. После этого доклад выносится на рассмотрение Комитета, который консенсусом принимает окончательное решение по делу. При отсутствии единогласного мнения Председатель по просьбе одного из членов Комитета может передать вопрос об исключении из перечня Совбезу, у которого есть еще 60 дней для вынесения окончательного решения. В период рассмотрения просьбы об исключении из перечня всеми органами ООН, санкционные меры остаются в силе.

7. Если Комитет или Совбез удовлетворяют просьбу об исключении из перечня, то об этом решении сообщается Омбудсмену или в Контактный центр, которые информируют заявителя. Имя заявителя после этого исключается из сводного перечня.

В случае отклонения просьбы об этом также сообщается Омбудсмену или в Контактный центр. В течение 15 дней с момента получения соответствующего уведомления данные органы направляют заявителю письмо, в котором сообщается о решении Комитета и описываются, по возможности, на основе всеобъемлющего доклада Омбудсмена процедура и собранная Омбудсменом незасекреченная фактологическая информация.

Кроме того, Омбудсмен препровождает заявителю всю представленную Комитетом Омбудсмену в связи с этим решением информацию.

Как уже отмечалось, крайне важной для эффективной реализации санкционных норм является их имплементация на национальном уровне. Для этого необходимо «трансформировать» их и сделать общеобязательными для всех субъектов внутригосударственного права путем принятия соответствующих нормативных правовых актов, административных распоряжений и т.д. В конечном счете, именно от добросовестности

64

субъектов международного права по исполнению санкционных предписаний зависит их эффективность.

В России вопросы участия в санкционных режимах, не связанных с применением вооруженных сил, находятся в компетенции Президента. В частности, ст.37 Федерального закона №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»1

установлено, что именно Президент устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях. Аналогичная норма, направленная на запрещение или ограничение поставок продукции военного назначения в подсанкционные страны, содержится в п.3 ст.6 Федерального закона №114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»2.

В целях внутригосударственной «адаптации» санкционных резолюций Президентом принимаются указы, которые имеют непосредственную юридическую силу для всех органов исполнительной власти Российской Федерации, а также находящихся в российской юрисдикции юридических и физических лиц. Частные лица и организации обязаны исполнять санкционные предписания даже при наличии частноправовых договорных отношений с подсанкционными субъектами.

Введение международных санкций, включая ооновские, всегда преследует определенную цель, которая, как правило, находит формальное закрепление в решении организации. Соответственно, после достижения поставленных целей санкции теряют свой смысл и становятся не только бессмысленными, но и противоправными. Еще Ф.Ф.Мартенс подчеркивал, что «международное принуждение должно прекратиться, если нарушенное

1Федеральный закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [Электронный ресурс]// СПС «Консультант» [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45397/ (дата обращения: 21.02.2017).

2Федеральный закон от 19.07.1998 N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" [Электронный ресурс]// СПС «Консультант» [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19457/ (дата обращения: 21.02.2017).

65

право восстановлено или дано соответствующее удовлетворение. Борьба для борьбы бессмысленна»1. В этой связи крайне важно, чтобы решения о введении санкционных мер содержали в себе четкие критерии их выполнения.

В отличие от контрмер и односторонних ограничительных мер,

международные санкции не могут быть прекращены на основании лишь решения государства – для этого требуется соответствующее решение международной организации. В главе VII Устава ООН порядок снятия санкций не прописан. В то же время общепризнанным является правило,

согласно которому при отмене санкций СБ ООН действуют абсолютно те же правила, что и при их введении. Таким образом, юридическим основанием для этого является резолюция Совбеза, которая содержит оценку сложившейся ситуации в государстве-объекте санкций и квалифицирует ее на предмет наличия или отсутствия ситуации, несущей угрозу миру и безопасности. При ее одобрении СБ, что естественно, учитывает мнение профильного санкционного комитета, а также его вспомогательных органов.

В апреле 2016 г. Совбез, ссылаясь на рекомендации профильного санкционного комитета, а также доклад группы экспертов, принял решение о снятии всех санкций с Кот-д’Ивуара. Причина – достижение установленных прежними резолюциями целей, а именно: «стабилизация положения в Кот-

д’Ивуаре, в том числе в области разоружения, демобилизации и реинтеграции, проведения реформы сектора безопасности, национального примирения и борьбы с безнаказанностью, а также успешное проведение президентских выборов 25 октября 2015 года и прогресс в сфере управления запасами оружия и связанных с ним материальных средств, а также в борьбе с незаконной торговлей природными ресурсами»2.

1Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов/ в 2-х т. – М.: Зерцало-М,

2014. – T.1. – С. 279.

2Резолюция Совета Безопасности ООН 2283 (2016) от 28 апреля 2016 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://documents-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/120/43/PDF/N1612043.pdf?OpenElement (дата обращения: 29.10.2017).

67

настойчивых призывов со стороны гражданского общества данная ситуация

была признана угрожающей миру и безопасности.

2.Отсутствие четких критериев при принятии решения о введении санкций. В частности, выше уже было сказано о «размытости» понятия угрозы международному миру и безопасности.

3.Невысокая, по мнению ряда исследователей, эффективность санкций

вплане воздействия на субъектов, совершающих противоправные деяния. По некоторым данным, лишь в 30% случаев санкции способствуют устранению угрозы мира и безопасности, оказывают реальное влияние на противоправное поведение1.

4.Значительный негативный эффект санкций, в особенности имеющих всеобъемлющий характер, на социально-экономическое положение в таргетируемой стране. Пример – санкции в отношении Ирака начала

1990-х гг., который, без сомнения, проводил агрессивную политику и был обоснованно подвергнут международно-правовому принуждению. Ежегодно крайне жесткие санкции, в т.ч. касающиеся запрета на поставки продовольствия, медикаментов и т.д., были причиной смерти до 40 тыс.

иракцев в возрасте до 5 лет (при этом уровень детской смертности вырос в

3 раза – до 131 на 1000 человек) и около 50 тыс. человек пенсионного возраста, вызывали падение национального ВВП на 10%2.

5.Носят дискриминационный характер, так как практически всегда направлены на «страны Юга» – менее развитые государства.

6.Отсутствие компенсационного механизма для третьих стран,

пострадавших от действия санкций – хотя соответствующая норма содержится в ст.50 Устава. Теоретически – в соответствии с п.1 ст. 48 Совбез ООН может принять решение о необязательном исполнении санкций потерпевшим государством. В консультативном заключении Международного Суда ООН по делу «О некоторых расходах Организации

1Szasz P. The Law of Economic Sanctions// International Law Studies. – 1998. – Vol. 71. – P. 473.

2Mueller J., Mueller K. Sanctions of Mass Destruction// Foreign Affairs. – 1999. – May/June Iss. – Р. 51-52.

69

5. Сбалансированный учет дальнейших последствий как в краткосрочной, так и более долгосрочной перспективе. Такая оценка при этом должна желательно проводиться на этапе принятия решения о санкциях1.

В докладе бельгийского правоведа М.Босюи предлагаются следующие критерии правомерности принудительных мер ООН:

1.Обоснованная причина – угроза или нарушение международного мира и безопасности.

2.Воздействие только на субъекты, виновные в правонарушении.

3.Отсутствие негативного воздействия на гражданское население.

4.Ограниченность по времени.

5.Эффективность в плане воздействия на политику соответствующего субъекта.

6.Ненарушение базовых принципов прав человека2.

Нисколько не отрицая наличие некоторых проблем в санкционном механизме ООН, важно отметить необходимость «точечных», плавных изменений в нем. Правовой статус Совбеза, в т.ч. его полномочия по применению международно-правового принуждения, являются одной из основ современного миропорядка. Радикальные изменения в данном вопросе могут привести к разбалансировке в системе международных отношений и значительной дестабилизации.

Кроме того, необходимо отметить значительную эволюцию санкционной деятельности СБ ООН, в т.ч. по повышению адресности мер,

транспарентности деятельности, снижению негативного воздействия на права человека.

1Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве. С. 143-147.

2The Adverse Consequences of Economic Sanctions on the Enjoyment of Human Rights/ Working Paper prepared by Prof. Dr. Marc Bossuyt as Working Document (E/CN.4/Sub.2/2000/33) [Electronic resource]// UN Digital Library [Website]. URL: http://digitallibrary.un.org/record/241710?ln=en (дата обращения: 11.02.2016).