145
войны» напряженность международной обстановки, этого вряд ли стоит
ожидать в обозримом будущем.
§3. О перспективной политике Российской Федерации в отношении односторонних ограничительных мер
Официальная российская позиция по вопросу односторонних ограничительных мер остается неизменной на протяжении десятков лет. Подчеркивается, что они противоречат принципам международного права, размывают полномочия Совета Безопасности ООН. При этом отечественное законодательство признает возможность применения «санкций» – но лишь в ограниченном количестве случаев, не связанных (по крайней мере,
официально) с достижением внешнеполитических целей. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и Федеральному закону от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» ограничения вводятся, если другое государство:
–является объектом санкций на основании решения Совета Безопасности ООН;
–не выполняет международные обязательства в отношении Российской Федерации;
–принимает меры, нарушающие экономические интересы Российской Федерации (в т.ч. необоснованно закрывает российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминирует российских лиц);
–не предоставляет российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве;
–не предпринимает разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью физических лиц или юридических лиц этого государства на территории Российской Федерации.
146
Также ограничительные меры могут вводиться в качестве необходимой реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства, представляющее угрозу интересам и безопасности Российской Федерации.
Именно на основании данных нормативно-правовых актов принимались решения о введении «контрсанкций» в ответ на ограничительные меры стран Запада, в т.ч. о запрете поставок сельскохозяйственной продукции в Россию.
Впрочем, как отмечает М.Г.Дораев, Россия, отрицая допустимость и правомерность произвольного применения односторонних ограничительных мер во внешнеполитических целях, все же периодически прибегает к ним.
Делается это, однако, весьма специфически – под предлогом нарушения таможенных или санитарно-эпидемиологических правил вводятся ограничения на импорт в Россию той или иной продукции. Экономические ограничения используются для усиления российской позиции при параллельном обсуждении спорных вопросов политико-дипломатическими средствами1.
Насколько позиция неприятия односторонних ограничительных мер в качестве допустимого механизма осуществления внешней политики соответствует российским интересам? И не стоило бы нам тоже объявить о начале широкого применения «санкций» по своему усмотрению, а не только в ответ на недружественные действия?
На наш взгляд, такое изменение политики вряд ли было бы целесообразным. Дело в том, что проводимая линия на неприятие односторонних ограничительных мер основывается на базовых принципах внешней политики России. Один из них – стремление к укреплению системы международного права, в частности, эксклюзивных полномочий Совета Безопасности ООН по применению принуждения.
1.Doraev M. The “Memory Effect of Economic Sanctions Against Russia: Opposing Approaches to the Legality on
Unilateral Sanctions Clash Again. Р. 381.
147
Кроме того, за несколько десятков лет Россия заработала себе репутацию лидера далеко немалочисленного блока стран, противостоящих применению ограничительных мер (а в более конкретном плане – агрессивной американской политике на данном направлении).
Последовательная позиция по данному вопросу дает нам весомое моральное право говорить и о нелегитимности антироссийских ограничительных мер.
В итоге получается, что в случае использования односторонних ограничительных мер мы де-факто будем способствовать подрыву основ международного права, «размытию» полномочий СБ ООН. Крайне негативен был бы эффект для репутации России на международной арене. Наша страна традиционно известна и уважаема за то, что проводит собственную внешнеполитическую линию, последовательно отстаивает ее и не меняет в угоду сиюминутным интересам (пример – поддержка сирийского режима под жесточайшим прессингом США и других стран Запада). Наконец, российские возможности (прежде всего экономические) по обеспечению результативности «санкций» существенно ниже, чем у тех же США. Потому даже в этом смысле совершенно не факт, что такое изменение правовой политики будет целесообразно.
Однако если Россия не заинтересована предпринимать действия вразрез с Уставом ООН, то не стоило бы нам попытаться формализовать механизм односторонних ограничительных мер на основе принципов международного права? Учитывая, что такие меры – сложившаяся реалия, к которой ряд государств в будущем неизбежно будут прибегать все активнее, возможно,
было бы полезно определить их допустимые правовые основания, цели,
содержание, а также гуманитарные изъятия? Результатом такой работы стало бы существенное снижение негативного эффекта односторонних ограничительных мер, их «встраивание» в современную систему международного права.
Такая мысль представляется интересной, однако ее реализация на сегодняшний день невозможна. Основное препятствие – диаметрально
148
противоположные взгляды субъектов международного права на институт односторонних ограничительных мер, нежелание тех же западников как-то ограничивать их применение. В этой связи на данном этапе нам при поддержке единомышленников необходимо продолжать вести активную кампанию против произвольного и неограниченного применения односторонних «санкций», способствовать дальнейшему принятию соответствующих резолюций и решений как в рамках Генассамблеи ООН, так и других организаций и объединений (ШОС, БРИКС, ОДКБ, СНГ).
Позитивный пример продвижения наших инициатив – в том числе касающихся информационной безопасности и неразмещения оружия в космосе – на международных площадках в условиях жесткого противодействия западников уже имеется.
В некоторых западных правовых исследованиях факт непризнания Россией односторонних ограничительных мер в качестве правомерного инструмента внешней политики оспаривается. Утверждается, что применение Российской Федерацией односторонних ограничительных мер, в
особенности начиная с 2014 г., лишает нашу страну права говорить о нелегитимности «санкций», более того, фактически означает признание Россией «обычной нормы», допускающей применение односторонних ограничительных мер. Категорически не согласны с данной точкой зрения.
Главное: даже если допустить в действиях России наличие устоявшейся практики применения «санкций», не удастся доказать убежденность в необходимости и правомерности такой практики (opinio juris). На официальном уровне Россия никогда не заявляла о признании односторонних ограничительных мер в качестве правомерных. Напротив, во все периоды и
СССР, и Российская Федерация последовательно отстаивали тезис о недопустимости применения ограничительных мер одним государством в отношении другого государства. Как известно из общей теории права, opinio juris должно вытекать из заявлений и действий государства. Даже при наличии практических действий государства, необходимо доказать, что такие
149
действия – «суть осознание того, что практика соответствует правовой норме»1. Ссылки западников на «аналогичный» характер российских и западных «санкций» также не стоит учитывать. В отличие от западных,
отечественные меры носят лишь ответный, защитный характер и не провозглашают своим основанием допущенные США и странами Евросоюза нарушения международно-правовых норм.
Безусловно, что применяемые Российской Федерацией ограничительные меры – как и любые другие – не способствуют укреплению системы международного права, представляют собой серьезный раздражитель в отношениях России и Запада. В то же время они являются весомым сдерживающим фактором при принятии США и государствами ЕС очередных решений о расширении их ограничительных мер. Более того, с
учетом прогнозов о дальнейшем ухудшении отношений Российской Федерации с США и ЕС имеет смысл подготовить набор новых ответных ограничительных мер в отношении этих субъектов, которые бы носили асимметричный характер и затрагивали интересы наших западных коллег в наиболее чувствительных для них областях (космос, поставки отдельных видов продукции и др.). Решение о практическом применении таких мер следует принимать в зависимости от динамики «санкционной» политики США и стран ЕС в отношении России. Такая мера была бы полезна и с политической точки зрения: с одной стороны, принятие «отложенных» ограничительных мер не позволит западникам обвинить Россию в эскалации
«санкционного» противостояния; с другой стороны – заранее обозначит перед ними риски дальнейшего расширения сферы действия ограничительных мер в отношении Российской Федерации.
В целом такой логике – хотя и с определенной натяжкой – следует российский законодатель. 13 апреля 2018 г. на рассмотрение Государственной Думы был внесен законопроект «О мерах воздействия
1 Вылегжанин А.Н., Каламкарян Р.А. Международный обычай как основной источник международного права. С. 85.
150
(противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и (или) иных иностранных государств». Он предусматривал возможность установления запрета или ограничений на импорт определенной товарной номенклатуры (сельскохозпродукции, сырья и продовольствия; алкогольной и табачной продукции, лекарств, продукции и оборудования из редкоземельных металлов), запрет государственных и муниципальных закупок технологического оборудования и программного обеспечения, исчерпание исключительного права на товарные знаки в отношении товаров, правообладателями которых являются граждане США,
запрет на привлечение высококвалифицированных специалистов, повышение сборов на аэронавигационное обслуживание воздушных судов,
осуществляющих деятельность по перевозке грузов и использующих воздушное пространство России. Кроме того, документ предусматривал возможность прекращения сотрудничества с США в сферах атомной и ракетно-двигательной промышленности, авиастроении, а также деятельности по оказанию консалтинговых, аудиторских и юридических услуг1.
В результате последующего согласования и обсуждения документ приобрел более «осторожный» характер. Адресатами его применения стали не только иностранные государства, применяющие антироссийские ограничительные меры, но и причастные к совершению «недружественных» действий лица, подъюрисдикционные таким государствам. Из Закона было исключено упоминание отраслей, которые могут подпадать под действие ограничений, а перечень возможных мер противодействия сокращен до шести. В их числе – прекращение или приостановление международного сотрудничества с недружественными иностранными государствами,
организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств, в отраслях в соответствии с решением Президента
1 Законопроект № 441399-7 «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и (или) иных иностранных государств» (внесен на рассмотрение Государственной Думы 13.04.2018 г.) [Электронный ресурс]// Система обеспечения законодательной деятельности Российской Федерации [сайт]. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/441399-7 (дата обращения:
14.04.2018).
151
Российской Федерации; запрет или ограничение на ввоз на территорию Российской Федерации продукции и (или) сырья, странами происхождения которых являются недружественные иностранные государства либо производителями которых являются организации, находящиеся под юрисдикцией недружественных иностранных государств; запрет или ограничение на вывоз с территории Российской Федерации продукции и
(или) сырья организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств; запрет или ограничение на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также нужд отдельных видов юридических лиц на территории Российской Федерации организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольными недружественным иностранным государствам или аффилированными с ними; запрет или ограничение на участие организаций, находящихся под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольных недружественным иностранным государствам, граждан недружественных иностранных государств в приватизации государственного или муниципального имущества, а также в выполнении ими работ, оказании ими услуг по организации от имени Российской Федерации продажи федерального имущества и (или) осуществлению функций продавца федерального имущества; иные меры в соответствии с решением Президента Российской Федерации1.
Закон закрепил, что полномочиями по определению конкретных мер,
которые могут вводиться в отношении применяющего «санкции» государства и подконтрольных ему субъектов, обладают Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. При этом –
1 Федеральный закон от 04.06.2018 № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» [Электронный ресурс]// Официальный интернет-портал правовой информации [Официальный сайт]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201806040032 (дата обращения: 04.07.2018).
152
что можно только приветствовать – были оговорены специальные изъятия,
направленные на непричинение ущерба российским гражданам в результате применения данного нормативно-правового акта. В частности, указано, что меры противодействия не должны распространяться на жизненно необходимые товары, аналоги которых не производятся в России.
Также необходимо продолжать вести работу, нацеленную на предотвращение негативного влияния «санкций» на российские интересы.
Стоит признать, что пока механизм противодействия ограничительным мерам, в том числе на законодательном уровне, не совсем эффективен. В этой связи российскими властями нередко практикуются весьма своеобразные ответные меры, носящие асимметричный характер. Так, после принятия американцами т.н. «Закона Магнитского» о применении ограничений в отношении российских официальных лиц, якобы виновных в нарушении прав человека, Федеральным Собранием был одобрен Федеральный закон «О
мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (т.н. «Закон Димы Яковлева»), наложивший запрет на усыновление американскими гражданами детей из России1.
Одной из возможных правовых мер защиты национальных интересов в связи с ограничительными мерами могло бы стать закрепление в российском законодательстве механизма блокирования в нашей юрисдикции имеющих экстерриториальное применение иностранных «санкционных» предписаний,
в особенности тех, которыми руководствуются действующие в России зарубежные банки. Такие предписания распространялись бы, например, на зарегистрированные в применяющих «санкции» странах компании, филиалы которых одновременно осуществляют хозяйственную деятельность в России.
Примечательно, что подобные нормы уже давно существуют в правовых системах США и стран Европейского Союза – при том, что для данных
1 Федеральный закон от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации»// Российская газета. – 29.12.2012 . – №5975 (302).
153
субъектов риск стать адресатом «санкций» минимален. В Соединенных Штатах существует законодательный запрет на участие подъюрисдикционных компаний в любых не признаваемых Вашингтоном иностранных бойкотах1. В 1996 г. в ответ на принятие американцами экстерриториальных «санкций» в отношении Ирана и Ливии Евросоюзом был принят Регламент № 2271/962, призванный противодействовать их имплементации для европейских компаний.
Как представляется, закрепление в российском законодательстве запрета применения в нашей юрисдикции иностранных ограничительных мер послало бы еще один политический сигнал о неприемлемости для нас таких «санкций». Текущая ситуация, при которой действующие в России представительства и филиалы зарубежных компаний де-факто руководствуются антироссийскими ограничительными мерами, представляется парадоксальной и неприемлемой. Так, фармацевтическая компания «Верофарм» (принадлежит американскому холдингу «Abbott Laboratories») в 2014 г. начала включать в трудовые соглашения с сотрудниками требования соблюдать ограничительные меры в отношении Российской Федерации3. В литературе также приводится пример ООО
«Новомосковский хлор» (входит в зарегистрированную в Швейцарии группу «ЕвроХим»), в 2017 г. принявшего т.н. «Политику в области санкций». Данный документ, в частности, предусматривает возможность прекращения трудовых отношений или применения дисциплинарных мер в отношении сотрудников, способствующих нарушению режима односторонних ограничительных мер4. Негласно действуют в соответствии с «санкциями» и действующие в России банки с зарубежным участием – например, следят,
1Дораев М.Г. Экономические санкции в праве США, Европейского Союза и России. С.144.
2Council Regulation (EC) No 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom [Electronic resource]// EU Legal Portal [Official website]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A31996R2271 (дата обращения: 27.10.2016).
3Российские фармацевты приняли санкции внутрь, 26.02.2015 [Электронный ресурс]// Газета «Коммерсант»
[сайт]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2675265 (дата обращения: 23.03.2017).
4Экономические санкции против России: правовые вызовы и перспективы/ под ред. С.В.Гландина, М.Г.Дораева. – М., Инфотропик Медиа, 2018. – С.11.
154
чтобы контрагенты не были фигурантами соответствующих списков,
требуют дополнительных подтверждений происхождения денежных средств
иназначений переводов1.
Справовой точки зрения данный шаг также мог бы иметь значение для защиты интересов в применяющем «санкции» государстве субъектов, не выполняющих соответствующие предписания. В соответствии с доктриной иностранного государственного принуждения (foreign state compulsion),
признаваемой в США, установленные другим государством меры
противодействия могут быть основанием для защиты нарушителя
«санкционных» предписаний от уголовного или административного
преследования в государстве юрисдикции. Иными словами, государство
(например, США) не может требовать от подконтрольного ему лица совершения действий, запрещенных законодательством страны, в которой это лицо осуществляет свою деятельность. Необходимо, впрочем, отметить,
что в США практика рассмотрения дел о применении доктрины иностранного государственного принуждения не отличается единообразием.
Зачастую ее имплементация увязывается с соображения международной политики2.
В продолжение линии на блокирование в нашей юрисдикции действия ограничительных мер в отношении Российской Федерации целесообразно было бы рассмотреть возможность установления административной ответственности в отношении действующих на территории России юридических лиц, руководствующихся такими «санкциями». Безусловно, что данный шаг требует самой тщательной проработки – как в юридическом, так и экономическом плане. Внесенный на рассмотрение Госдумы в мае 2018 г.
законопроект, |
предусматривавший |
привлечение |
к |
уголовной |
ответственности |
лиц, соблюдающих |
режим «санкций», |
страдал |
|
1Иностранные банки ввели дополнительные проверки российских денег, 14.04.2015 [Электронный ресурс]//
РБК [сайт]. URL: https://www.rbc.ru/business/14/04/2015/552d2faf9a79471a3e23a52f (дата обращения: 23.03.2017).
2Дораев М.Г. Экономические санкции в праве США, Европейского Союза и России. С.157.
155
значительными недоработками1. Документ предусматривал уголовную ответственность за уклонение от делового сотрудничества с компаниями,
подпавшими под «санкции», а также за действия, которые помогают западным правительствам в составлении всевозможных «санкционных» списков. При этом в документе отсутствовали четкие критерии правонарушения: указывалось, в частности, на невозможность определить,
отказалась компания от заключения договора из-за плохой репутации контрагента или угрозы санкций. Кроме того, большие вопросы вызвала предусмотренная возможность привлечения именно физических лиц и именно к уголовной ответственности. Неудивительно, что против законопроекта в первоначальном виде выступили отечественные деловые круги: Российский союз промышленников и предпринимателей предложил провести более тщательную проработку данной законодательной инициативы, рассмотрев, в числе прочего, «перевод» ответственности за соблюдение «санкций» из категории уголовной в административную2. По состоянию на начало 2019 г., данный законопроект находится в
«замороженном» состоянии; во втором чтении в Госдуме он так и не был рассмотрен.
Соглашаясь с необходимостью серьезной доработки законопроекта о введении ответственности за соблюдение «санкций» в отношении Российской Федерации, отметим правильность в принципиальном плане поставленных в нем целей. Сильное и проводящее независимую политику государство вряд ли может допускать, чтобы действующие в его юрисдикции лица соблюдали ограничительные меры, нацеленные на ослабление этого государства.
1Законопроект № № 464757-7 «О внесении изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации» (в целях обеспечения реализации Федерального закона «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» (внесен на рассмотрение Государственной Думы 14.05.2018 г.) [Электронный ресурс]// Система обеспечения законодательной деятельности Российской Федерации [сайт]. URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/464757-7 (дата обращения: 14.06.2018).
2Дума отложила законопроект о наказании за соблюдение санкций, 17.05.2018[Электронный ресурс]//
Ведомости [сайт]. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2018/05/17/769805-duma-perenesla- rassmotrenie-zakonoproekta-o-nakazanii-za-soblyudenie-sanktsii (дата обращения: 14.06.2018).
156
Необходимо, на наш взгляд, также продолжить активную работу по донесению российской позиции относительно всех обстоятельств государственного переворота в Киеве и вызванных им событий, а также участию в них западных стран. Это позволит «подсветить» неправомерность и политическую ангажированность ограничительных мер в отношении Российской Федерации. На данный момент такая информация не получает должной оценки с учетом значительного влияния западников в большинстве международных организаций и взятого ими курса на полную дискредитацию России. Остается неуслышанной аргументация о соответствии действий Москвы нормам международного права на всех этапах украинского кризиса,
включая признание результатов крымского референдума, и двойных стандартах «западников».
Тем не менее, некоторые возможности для донесения наших подходов еще остаются. В первую очередь это касается работы в рамках уже упомянутых объединений (ШОС, ОДКБ, СНГ, БРИКС), а также по линии дипломатии «второй дорожки» (встречи экспертов по международному праву, конференции, симпозиумы и др.). Возможно, стоит подумать о выдвижении инициативы формирования международной следственной комиссии по установлению всех обстоятельств государственного переворота в Киеве. В ее рамках можно было бы публично предъявить имеющиеся факты противоправного вмешательства Запада во внутриукраинские события. Очевидно, что те же США не поддержат данную идею и будут любым путем ее саботировать. В то же время поработать на этот счет с сохраняющими более-менее взвешенное отношение к украинским событиям странами, в том числе некоторыми европейскими, было бы целесообразно.