83

§2. Основные подходы к вопросу правомерности односторонних ограничительных мер

Вопрос о правомерности односторонних ограничительных мер – один из ключевых в современном международном праве. Ожесточенные дебаты по нему ведутся достаточно давно, однако даже сблизить позиции сторон – не говоря о том, чтобы примирить их – пока не удается. Во многом это объясняется тем, что де-факто «санкции» являются инструментом политического воздействия и имеют мало общего с международным правом1.

Однако в интересах применяющих ограничительные меры государств – не признаваясь в игнорировании общепризнанных норм, попытаться

«адаптировать» право для оправдания своих действий. В противном случае это чревато значительными политическими и имиджевыми потерями2. Все это укладывается в т.н. «инструменталистский» подход к международному праву, суть которого состоит в том, что правовая политика государства, в том числе на международной арене, определяется его национальными интересами3. Продолжая декларировать свою приверженность нормам международного права, такие страны создают и развивают специальные правовые режимы и инструменты, формально не противоречащие международно-правовым принципам, но и не совсем соответствующие им.

Одним из таких инструментов и являются односторонние ограничительные меры.

Практика применения односторонних ограничительных мер последовательно критикуется в рамках ООН. В принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета 1965 г. было подчеркнуто: «Ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение экономических, политических мер или

1И.И.Лукашук. Право международной ответственности. С. 371.

2Bilder R.B. International Law and United States Foreign Policy// A journal of the University of Iowa. – 1991. – Volume 1, No. 1. – Р. 211-212.

3Вылегжанин А.Н., Дудыкина И.П. Понятие «международно-правовая политика государства»// Московский журнал международного права. – 2016. – № 4. – C. 21-37.

84

мер иного характера для принуждения другого государства подчинить осуществление его суверенных прав или для получения от него каких бы то ни было преимуществ»1. Данное положение было воспроизведено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций 1970 г.

В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о неотъемлемом суверенитете государств над природными ресурсами 1973 г. было вновь указано на обязанность государств воздерживаться от применения экономического давления «против территориальной целостности государства и осуществления им своей юрисдикции»2.

Ежегодно с 1992 г. Генеральной Ассамблеей ООН принимаются резолюции с осуждением американских ограничительных мер в отношении Кубы. В документах под общим названием «Необходимость прекращения экономической, торговой и финансовой блокады, введенной Соединенными Штатами Америки против Кубы» констатируется, что ограничительные меры:

1.противоречат принципам международного права, включая принципы суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела;

2.нарушают принципы свободы торговли и судоходства;

3.угрожают суверенитету государства;

4.отрицательно сказываются на реализации прав человека;

5.сдерживают социально-экономическое развитие государства;

1 Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета (принята резолюцией 2131 (XX) Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1965 года) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/inadmissibility_of_intervention.shtml (дата обращения: 11.06.2017).

2 Неотъемлемый суверенитет над природными ресурсами (принята резолюцией A/RES/3171 (XXVIII) Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1973 года) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: https://daccess-ods.un.org/TMP/5557066.2021637.html (дата обращения: 11.06.2017).

85

6. наносят наибольший ущерб наиболее уязвимым группам населения – малоимущим, женщинам и детям1.

Вэтой связи особо подчеркивается, что Генассамблея ООН

«решительно возражает против экстерриториального характера таких мер» и «отвергает все попытки их введения». Характерно, что данные резолюции последовательно одобряются подавляющим большинством государств мира:

в 2018г. документ был поддержан 189 делегациями, лишь две (США,

Израиль) – проголосовали против. В то же время следует учитывать, что резолюции Генассамблеи ООН не имеют общеобязательного характера,

скорее выражают стремление к тому или иному развитию международного права, нежели отражают истинное состояние правовых норм. В этой связи перспективы оспаривания односторонних «санкций», скажем, в

Международном суде ООН представляются весьма туманными2.

Схожие аргументы были приведены в изданном в 2013 г. докладе Генерального секретаря ООН «Односторонние ограничительные меры как средство политического и экономического принуждения в отношении развивающихся стран»3, в котором были представлены позиции 18 стран по вопросу односторонних ограничений. Осуждая практику применения

«санкций», государства обратили внимание на то, что такие ограничительные меры не вписываются в современную систему международного права.

Решение о «полном или частичном перерыве экономических отношений» находится, мол, исключительно в компетенции Совбеза ООН и отдельные государства ни в коем случае не могут брать на себя полномочия данного органа. Нарушение данного принципа приводит к разбалансировке системы международных отношений, дестабилизирует всю систему международного

1См., например: Необходимость прекращения экономической, торговой и финансовой блокады, введенной Соединенными Штатами Америки против Кубы (Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 27 октября 2015 года № A/RES/70/5) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт].

URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/344/57/PDF/N1634457.pdf?OpenElement (дата обращения: 4.10.2017).

2Геворгян К.Г. «Односторонние санкции» и международное право. С. 8.

3Unilateral Economic Measures as a Means of Political and Economic Coercion against Developing Countries (Report of the UN Secretary General №A/66/138, 14 July 2011) [Electronic resource]// United Nations [Official website]. URL: http://www.un.org/en/development/desa/policy/publications/general_assembly/a_66_138.pdf (дата обращения: 29.10.2017).

86

права. Кроме того, их применение должно осуществляться только после исчерпания всех дипломатических и мирных инструментов урегулирования разногласий. Данное требование, как правило, игнорируется.

Критикуются односторонние «санкции» и в докладе Специального комитета по Уставу ООН и укреплению роли Организации 2001 г.1.

Утверждается, что целью большинства ограничительных мер является смена правящего режима или политического курса в таргетируемой стране. Это, в

свою очередь, представляет собой вмешательство во внутренние дела государства. Нарушение данного принципа возможно лишь при наличии решения Совета Безопасности ООН о существовании угрозы миру и безопасности – но никак не на основании решения отдельного государства.

Принятые в рамках ООН документы, фиксирующие противоправность односторонних ограничительных мер, как уже было сказано, не имеют общеобязательного характера. В то же время, по мнению некоторых исследователей, в международном праве наблюдается тенденция к формированию обычной нормы, закрепляющей неправомерность односторонних ограничительных мер, в особенности имеющих экстерриториальный характер. Последовательное – в течение уже более 50

лет – принятие подавляющим большинством стран не имеющих императивного характера международных актов, фиксирующих неправомерность таких мер, а также призывы воздерживаться от их применения, является отражением общей практики государств и их убежденности в ее необходимости и правомерности (именно эти элементы и присущи обычной норме международного права2). Английский профессор Д.Боуэтт, в частности, подчеркивал, что формируемая позиция Генассамблеи ООН является индикатором последовательного принятия концепции запрета вмешательства в форме односторонних ограничений, чье влияние нельзя

1Report of the Special Committee on the Charter of the United Nations and on the Strengthening of the Role of the Organization.

2Вылегжанин А.Н., Каламкарян Р.А. Международный обычай как основной источник международного права// Государство и право. – 2012. – № 6. – С. 78-89.

87

игнорировать1. Кроме того, в науке международного права существует мнение, что те резолюции Генассамблеи, которые интерпретируют нормы и принципы международного права и приняты консенсусом (то есть, например,

упомянутая Декларация о принципах международного права 1970 г.),

выходят за рамки обыкновенных рекомендаций, имеют больший юридический вес2.

Ряд исследователей пытаются оспорить данный тезис, подчеркивая, что резолюции Генассамблеи ООН действительно являются свидетельством наличия субъективного элемента (opinio juris) обычной нормы. В то же время это не означает существования общей практики: применение односторонних ограничительных мер стало «акцептованной практикой» ряда западных стран, которая не дает сформироваться международно-правовому обычаю3.

Согласимся с мнением о том, что на деле применение односторонних ограничительных мер остается прерогативой крайне ограниченного количества государств, прежде всего западных, использующих свое доминирование в глобальной финансово-экономической системе для оказания давления на другие страны с помощью механизма односторонних ограничительных мер4. Несмотря на активно навязываемую позицию о легитимности таких «санкций», подавляющее большинство субъектов международного права продолжают придерживаться позиции о недопустимости их произвольного применения. «Всеобщность» практики в контексте формирования обычной нормы права, в свою очередь, не требует ее признания всеми без исключения субъектами. Достаточно, чтобы она была

1Bowett D. International Law and Economic Coercion// Yale Journal of International Law. – 1976. – Vol. 3. – P.

2Тункин Г.И. Вопросы теории международного права. С. 128-129.

3Hakimdavar G. A Strategic Understanding of UN Economic Sanctions: International Relations, Law and Development. – Routledge Advances in International Relations and Global Politics, 2015. – P. 37.

4Doraev M The “Memory Effect of Economic Sanctions Against Russia: Opposing Approaches to the Legality on Unilateral Sanctions Clash Again// University of Pennsylvania Journal of International Law. – 2015. – Vol. 37, Iss.1. – Р. 367.

88

«широкой, включала практику государств, чьи интересы специально ей затрагиваются»1.

На доктринальном уровне – особенно в нашей стране – неправомерность односторонних ограничительных мер долгое время

«выводилась» из принципа неприменения силы в отношениях между государствами. За основу при этом бралось расширительные толкования силы и агрессии, которые должны охватывать не только вооруженное, но и политическое, экономическое, дипломатическое и иные виды принуждения.

Данный подход имеет право на существование, особенно с учетом того, что по своему воздействию на население «подсанкционного» государства односторонние ограничительные меры могут быть не менее разрушительными, чем, скажем, применение вооруженной силы2. В

настоящее время такая позиция, впрочем, не является широко распространенной: анализ международных актов, включая резолюции Генассамблеи ООН, а также других источников (например,

подготовительных материалов по данным резолюциям) не подтверждает возможность расширительного толкования понятий «сила» и «агрессия».

По мнению А.Х.Абашидзе, «любая попытка представить односторонние принудительные меры правомерными или даже допустимыми означает подмену императивных положений Устава ООН неправомерными правилами»3. В конкретном плане речь идет о явном нарушении эксклюзивных полномочий, закрепленных за Советом Безопасности в главе VII Устава ООН. Исходя из этого, делается вывод о том, что такие ограничительные меры несут угрозу для системы коллективной безопасности, основанной на принципах международного права. Нарушают

1 North Sea Continental Shelf Cases (Federal Republic of Germany/Denmark; Federal Republic of Germany/Netherlands). ICJ Judgment on 20 February 1969 [Electronic resource]// International Court of Justice [Official website]. URL: http://www.icj-cij.org/files/case-related/51/051-19690220-JUD-01-00-EN.pdf (дата обращения: 31.01.2017).

2LaRae-Perez C. Economic Sanctions as a Use of Force: Reevaluating the Legality of Sanctions from an EffectsBased Perspective// Boston University International Law Journal. – 2002. – Vol. 20. – P. 172.

3Abashidze A. Report at Panel discussion on unilateral coercive measures and human rights (Geneva, 17 September 2015) [Electronic resource]// Office of the UN High Commissioner on Human Rights [Official website]. URL: http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Seminars/Pages/PanelDiscussion17Sept2015.aspx (дата обращения: 13.02.2016).

89

они и принцип невмешательства во внутренние дела государства,

закрепленный в Декларации о принципах международного права 1970 г.: «Ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью добиться подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав»1.

В ряде работ обоснованно указывается на тяжелые последствия односторонних ограничительных мер для прав человека, в особенности наиболее уязвимых групп населения. В частности, «санкции» в отношении Кубы привели к значительной деградации системы здравоохранения в этой стране2. Данный негативный аспект ограничительных мер был зафиксирован в ряде международных актов: в уже рассмотренных резолюциях Генассамблеи ООН, Венской декларации и Программе действий 1993 года3,

документах, разработанных в рамках универсальных правозащитных механизмов (СПЧ ООН, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека и др.).

Акцентируется также несоответствие односторонних ограничительных мер принципу мирного разрешения международных споров по п.3 ст.2 и

гл.VI Устава ООН. В подаче сторонников этой позиции, такие меры «не являются мирными средствами и не подходят для решения споров»4. Их применение, напротив, несет в себе риск значительного ухудшения ситуации,

эскалации напряженности.

П.Сас в работе «Право экономических санкций» акцентировал, что в современных условиях ни одно государство мира не имеет права применять

1 Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.

2Abashidze A. Report at Panel discussion on unilateral coercive measures and human rights (Geneva, 17 September 2015).

3Венская декларация и Программа действий, принятые Всемирной конференции по правам человека (приняты на Всемирной конференции по правам человека, Вена, 25 июня 1993 года) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/viendec93.shtml (дата обращения: 13.02.2016).

4Brosche H. The Arab Oil Embargo and United States Pressure against Chile: Economic and Political Coercion and the Charter of the United Nations// Case Western Reserve Journal of International Law. – 1974. – Volume 7, Issue 1. – P.32.

90

принудительные меры в отношении другого государства при отсутствии соответствующих решений Совета Безопасности ООН1. Тот факт, что в последние годы односторонние ограничительные меры получили широкое распространение не говорит об их легитимности с точки зрения международного права.

В заключении Международно-правового совета при МИД России говорится, что вводимые мощными экономическими игроками (США, ЕС)

ограничительные меры по своему эффекту вполне сопоставимы с санкциями ООН и могут негативно сказаться на международных усилиях по поддержанию международного мира и стабильности. Отрицательным моментом для международной системы является и то, что они зачастую имеют экстерриториальный характер и затрагивают интересы «третьих» государств – например, если они осуществляют торгово-экономическое сотрудничество с таргетируемым государством2.

О том, что односторонние «санкции» являются противоправными по причине своей зачастую экстерриториальной направленности, говорит и французский профессор Ш.Босильон3. Особенно характерно данное обстоятельство для политики США, которые для достижения своих внешнеполитических целей пренебрегают принципом невмешательства во внутренние дела суверенных государств (подробнее по данной теме – в §3

данной главы).

Тяжесть односторонних ограничительных мер, в особенности применяемых ведущими мировыми игроками (прежде всего США)

объясняется еще и тем, что в силу специфики современной системы международных отношений объект «односторонних санкций» подпадает под ограничения не только имплементирующего субъекта, но и всей мировой финансово-экономической системы. В первую очередь это касается

1Szasz P. The Law of Economic Sanctions. Р. 41.

2Геворгян К.Г. «Односторонние санкции» и международное право. С. 13.

3Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law (Documents of the International Conference organized by the Istituto Affari Internazionali (Rome).

91

возможности Вашингтона блокировать любые долларовые транзакции

(которые неизбежно проходят через американские банки) с участием

«подсанкционных» или просто нежелательных субъектов.

Не менее многочисленные аргументы приводятся в защиту односторонних ограничительных мер. Тот же Международно-правовой совет при МИД России, который сложно заподозрить в какой-либо прозападной политической ангажированности, в своем заключении подчеркнул, что прямых запретов на применение односторонних ограничительных мер в международном праве не содержится1. Подчеркивается, что особо тяжело оспаривать такие меры, которые не позиционируются имплементирующим государством в качестве меры ответственности за международно-

противоправное деяние (в противном случае к ним применимы критерии правомерности контрмер). Как правило, они не нарушают конкретных правовых обязательств, а являются лишь недружественными актами2.

В западной правовой доктрине господствующей является позиция,

согласно которой при решении вопроса о применении ограничительных мер

(экономических, дипломатических, культурных, гуманитарных и т.д.)

государство действует «в своем праве». Несмотря на то, что все эти меры зачастую являются недружественными и даже несправедливыми, они, тем не менее, не являются противоправными3. В этом отношении односторонние ограничения рассматриваются западниками как инструмент внешней политики, регулируемый исключительно внутренним законодательством.

Такая позиция была вновь подтверждена в Стратегии национальной безопасности США, одобренной в декабре 2017 г. Д.Трампом. В документе

«санкции» обозначены как одно из средств изоляции американских противников, которое может использоваться в качестве компонента более широкой стратегии по сдерживанию, принуждению и ограничению

1Геворгян К.Г. «Односторонние санкции» и международное право. С. 17.

2Там же. С. 17.

3Elagab O.Y. The Legality of Non-Forcible Couner-Measures in International Law. – London, 1988. – Р. 202-203.

92

оппонентов1. Безапелляционно декларируя односторонние ограничительные меры как правомерные, США вместе с тем максимально дистанцируются от юридических споров по данному вопросу.

Немецкий профессор М.Боте также полагает, что международное право не запрещает государствам принимать меры по регулированию собственного экспорта-импорта, а также финансовых транзакций и банковской деятельности (именно эти меры выступают основными инструментами односторонних «санкций»). Отдельные ограничения, впрочем, могут устанавливаться в рамках специальных правовых режимов, например правилами Всемирной торговой организации2. Неограниченным правом государства является также возможность ограничивать въезд на свою территорию тех или иных лиц – в этом случае речь идет о суверенном принятии внутриполитических решений.

В подаче сторонников односторонних «санкций», Устав ООН действительно содержит запрет на применение силы в межгосударственных отношениях. Однако данное понятие не включает в себя ограничения на применение торгово-экономических или финансовых «санкций». Такое мнение выражает, в частности, известный правовед Дж.Кунц3. Л.Оппенгейм также исходит из того, что государству – даже при наличии существующих международно-правовых ограничений на запрет силы – присущ полный контроль над своими торговыми связями4. Данная позиция подкрепляется анализом международно-правовых актов, включая Устав ООН, Декларацию о принципах международного права 1970 г. и резолюцию об определении агрессии 1974 г. В них не содержатся положения, которые бы ясно и недвусмысленно увязывали меры экономического воздействия с понятием силы, запрещали их произвольное применение наряду с вооруженными

1National Security Strategy of the United States of America (Adopted by the President of the United States on 18 December 2017) [Electronic resource]// US White House [Official website]. URL: https://www.whitehouse.gov/wp- content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обращения: 12.01.2018).

2Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law (Documents of the International Conference organized by the Istituto Affari Internazionali (Rome).

3Kunz J.L. Sanctions in International Law. Р. 44.

4Oppenheim L. International Law. –London, 1952. – Vol. II. – P. 34-35.

94

право любого государства призвать к ответственности другое государство,

если нарушенное обязательство является обязательством в отношении международного сообщества в целом1 (т.н. обязательства erga omnes). В

развитие данного положения в 2005 г. парижским Институтом международного права была принята резолюция «Обязательства erga omnes в

международном праве», закрепившая, что «обязательства в рамках общего международного права подлежат защите всем мировым сообществом, а

обязательства по многосторонним договорам – всеми его сторонами»2. В

этой связи делается вывод о том, что в случае предположительного нарушения прав человека в одном государстве другая страна имеет право на вмешательство в его внутренние дела с целью добиться устранения нарушений. Одним из «корректирующих» методов в этом контексте и выступают односторонние ограничительные меры.

Не отрицая необходимость приоритетной защиты прав человека, стоит все же отметить, что подобный подход чреват «размыванием» сложившейся системы международного права. Он, в частности, закладывает фундамент для оправдания нарушений международно-правовых норм отдельными государствами – пусть и под благовидными предлогами. Вырабатываемые и активно продвигаемые западниками концепции вроде гуманитарной интервенции или ответственности по защите служат тому доказательством.

Французский ученый А.Пелле, описывая американскую политику в отношении Югославии в 1999 г. (которая, как мы помним, представляла собой военные действия и всеобъемлющие финансово-экономические ограничения со стороны стран НАТО), делает весьма неожиданные выводы.

Он, в частности, говорит, что «если моральные стандарты и правовые нормы не совпадают, последними нужно пренебречь. <…> Несомненно, что

1Ответственность государств за международно-противоправные деяния.

2Obligations erga omnes in International Law (Resolution of Institut du Droit International, 2005) [Electronic resource]// Institut du Droit International Resolution [Website]. URL: http://www.idiiil.org/app/uploads/2017/06/2005_kra_01_en.pdf (дата обращения: 31.01.2017).