31
ГЛАВА 2. САНКЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
§1. Международно-правовые санкции: общая характеристика
Использование термина «санкция» в международном праве – явление относительно новое. Впервые он был упомянут в тексте Версальского мирного договора 1919 г., заключение которого официально положило конец Первой мировой войне. Именно такое название носит часть VII данного Договора, предусматривавшая наказание для германского императора Вильгельма II и его приближенных, обвиненных в нарушении
«международной морали и священной силы договоров», а также
«совершении действий, противных обычаям и законам войны»1. Как видим,
под санкциями в документе понимались лишь меры уголовной ответственности индивида. Формы ответственности и меры принуждения отдельных государств предусматривались другими положениями Версальского договора.
В Уставе Лиги Наций термин санкция формально закрепления не нашел. В то же время де-факто характер санкций имели меры по ст.16
Устава, которые могли быть приняты к государству-нарушителю. В случае,
если член Лиги незаконно использовал вооруженную силу, все государства-
члены организации обязались разорвать с нарушителем любые торгово-
экономические связи, а также предотвратить поддержание таких отношений с гражданами виновного государства. Не исключалось также использование вооруженной силы – при одобрении Советом Лиги Наций – в целях
«поддержания уважения к обязательствам организации»2. Государство,
признанное виновным в нарушении обязательств из Устава (необязательно использующее вооруженную силу), могло было быть исключено из состава Лиги.
1 Friedensvertrag von Versailles, 28.06.1919 [Electronic resource]// Dokumentenund Quellensammlung zur deutschen Geschichte ab 1800 [website]. URL: http://www.documentarchiv.de/wr/vv.html (дата обращения:
12.10.2017). |
|
|
|
2 Устав Лиги Наций |
(принят 10.01.1920 г.) [Электронный ресурс]// Исторический факультет МГУ |
||
им.М.В.Ломоносова |
[сайт]. |
|
URL: |
http://www.hist.msu.ru/Departments/ModernEuUS/INTREL/SOURCES/Legnatust.htm |
(дата |
обращения: |
|
12.10.2017). |
|
|
|
32
Несмотря на закрепление в Уставе, санкционные меры не предусматривали должного механизма их реализации и, следовательно, в
большинстве своем остались на бумаге. Они применялись всего считанное число раз (в 1921 г. против Югославии, в 1925 г. – Греции, в 1931–1932 гг. –
Парагвая и Боливии, в 1935–1936 гг. – Италии) и мало способствовали стабилизации обстановки1. Во многом именно «беззубость» Лиги Наций в части применения санкций в отношении государств-агрессоров (в первую очередь Германии и Японии) стала одним из факторов их агрессивного поведения и, как следствие, начала Второй мировой войны. В Уставе Организации Объединенных Наций эти правовые пробелы были во многом учтены и закрыты. Сегодня санкции Совета Безопасности ООН – важнейший механизм, призванный играть ключевую роль в обеспечении нормального функционирования системы международных отношений, поддерживать мир и безопасность.
Как было показано, квалификация мер по гл.VII Устава Организации в качестве санкций является устоявшейся и обоснованной практикой. В то же время в юридической литературе широко распространено мнение о возможности отнесения к международным санкциям мер, принимаемых и другими международными организациями. Как представляется, с такой
«расширительной» трактовкой можно согласиться – при том условии, что под санкциями будут также пониматься меры организаций, входящих в систему ООН2, имплементируемые в связи с противоправным поведением государства. Такие меры носят специализированный характер, регулируют подведомственную организации достаточно узкую область отношений, не позиционируются в качестве альтернативы санкциям Совета Безопасности и,
следовательно, не подменяют эксклюзивные полномочия данного органа.
1Трайнин А.Н. Избранные труды. – СПб., 2004. – С.465-466.
2Всего в систему ООН входит более 125 организаций. Полный список см.: Организации системы ООН [Электронный ресурс]// Организация Объединенный Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ru/unsystem/list.asp (дата обращения: 13.11.2017).
33
В этой связи меры, принимаемые региональными организациями без согласия СБ ООН, тем более в отношении государств, не являющихся их членами (например, ограничительные меры ЕС в отношении Российской Федерации), санкциями в международно-правовом смысле не являются. Они представляют собой односторонние ограничительные меры, пусть и применяемые в коллективном порядке. Такая позиция была, в частности,
подтверждена в докладе специального докладчика ООН по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на осуществление прав человека И.Джазаири: «меры, принимаемые региональными группировками в отношении третьих стран, являются односторонними в том смысле, что они устанавливаются правилами, не признанными той страной, против которой направлены»1.
В современной системе международного права санкции как меры в ответ на противоправное деяние субъекта права – неотъемлемый элемент деятельности любой международной организации. Опыт их применения достаточно обширен; он изучается и систематизируется как в западной, так и в отечественной правовой доктрине. Тем не менее некоторые вопросы,
касающиеся санкций, до сих пор остаются разработанными в недостаточной степени. Один из них касается нормативного закрепления санкции в международном праве, иными словами – о санкции в качестве составного элемента правовой нормы.
Международно-правовые нормы – равно как нормы других отраслей права – имеют трехсоставную структуру и образуются гипотезой (указание на условие применения нормы), диспозицией (указание на требуемое поведение) и санкцией (указание мер, применяемых к нарушителю правила).
Фиксация санкций в международном праве, однако, имеет свои отличительные особенности, обусловленные специфическим способом его
1 Доклад Специального докладчика по вопросу о негативном воздействии односторонних ограничительных мер на осуществление прав человека Идриса Джазаири № A/HRC/30/45 от 10 августа 2015 г. [Электронный ресурс]// Организация Объединенный Наций [Официальный сайт]. URL: http://undocs.org/ru/A/HRC/30/45 (дата обращения: 27.05.2018).
34
формирования, – путем согласования интересов и воли суверенных, де-юре равнозначных друг другу субъектов1:
1. Санкция, как правило, фиксируется отдельно от других элементов
(гипотезы и диспозиции) в тексте международного договора.
Соответственно, чтобы увидеть логически единую норму права,
регулирующую определенные общественные отношения, нужно проанализировать несколько статей одного нормативного акта. Так, ст.9
Устава ЮНЕСКО, касающаяся бюджета данной Организации,
предусматривает: «1. Организация ведает своим бюджетом. 2. Генеральная конференция утверждает в окончательном виде бюджет и определяет долю финансового участия каждого государства-члена». П.8b ст.4 Устава, в свою очередь, устанавливает невозможность для государства-члена ЮНЕСКО участвовать в голосовании Генеральной конференции в случае наличия у него задолженности по взносам, превышающей сумму взносов за текущий и предшествующий календарный годы2. Таким образом, в рассматриваемом случае санкция (п.8b ст.4 Устава ЮНЕСКО) закреплена отдельно от диспозиции (ст.9), однако только вместе данные статьи образуют единую правовую норму.
Более того, в некоторых случаях логически единые международно-
правовые нормы могут находиться даже в нескольких источниках права.
Пример – п.B ст.19 Устава МАГАТЭ, предусматривающая возможность приостановления действия прав и привилегий члена Агентства в случае систематического нарушения им Устава или любых соглашений,
заключенных в соответствии с Уставом3. Под последнюю категорию подпадают, например, соглашения о гарантиях, заключаемые МАГАТЭ со странами, развивающими ядерную энергетику. Соответственно, санкцией за
1Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве С. 33.
2Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (принят в Лондоне
16ноября 1945 года) [Электронный ресурс]// ЮНЕСКО [Официальный сайт]. URL: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001255/125590r.pdf (дата обращения: 31.10.2017).
3Устав Международного агентства по атомной энергии (утвержден 23 октября 1956 года) [Электронный ресурс]// Организация Объединенных Наций [Официальный сайт]. URL: http://www.un.org/ru/documents/bylaws/iaea_statute.pdf (дата обращения: 31.10.2017).
35
нарушение положений соглашения о гарантиях будут меры по ст.12 Устава МАГАТЭ – в первую очередь приостановление или прекращение помощи нарушителю со стороны Агентства.
2. Из первого признака следует, что санкция по времени может быть сформулирована и формально закреплена в разное время с гипотезой и диспозицией. В случае с упомянутыми соглашениями о гарантиях МАГАТЭ санкция была предусмотрена раньше, чем правило поведения, при нарушении которого она должна применяться.
Возможна и обратная ситуация – когда гипотеза и диспозиция существуют без прямо установленной соответствующей им санкции. В этом случае соответствующая норма также вряд ли может считаться
«беззащитной»: данное правило поведения охраняется общепризнанным принципом добросовестного выполнения международных обязательств1. В
случае возникновения противоправной ситуации требования данной императивной нормы конкретизируются в той или санкции.
3. Одна санкция может быть предусмотрена за нарушение различных правил поведения. Так, ст.7 Устава ВОЗ предусматривает возможность лишения члена Организации права голоса и права обслуживания в случае невыполнения им своих финансовых обязательств или в других исключительных обстоятельствах2. Схожая норма содержится и в учредительных документах других международных организаций – МОТ,
ИКАО, МАГАТЭ и др.
Санкция как обязательный атрибут международно-правовой нормы чаще всего находит свое закрепление в договорных источниках, в том числе в соглашениях особого рода – уставах международных организаций. В них закрепляются фундаментальные принципы функционирования организации,
обязательность соблюдения которых признается всеми ее членами.
1Тиунов О.Н. Принцип соблюдения договоров международном праве. – Пермь, 1976. – С. 88.
2Устав (Конституция) Всемирной Организации Здравоохранения (подписан 22 июля 1946 г.) [Электронный ресурс]// Всемирная организация здравоохранения [Официальный сайт]. URL: http://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd47/RU/constitution-ru.pdf?ua=1 (дата обращения: 31.10.2017).
36
Соответственно, в целях развития организации и недопущения нарушения ее принципов в уставах необходимо закрепление санкций. Помимо учредительных документов, санкции могут содержаться и во вторичных по отношению к ним правовых источниках – постановлениях органов,
резолюциях, правилах процедуры, решениях об утверждении бюджета и т.д.
Такие нормы также являются частью права организации и – в более широком плане – частью международного права1. В некоторых случаях санкция может содержаться в нормах обычного происхождения – в том случае если соответствующие правила поведения сложились в рамках данной организации и признаны в качестве юридически обязательных всеми государствами-членами.
Меры, содержащиеся в санкциях правовых норм, всегда носят характер правового принуждения. В случае нарушения государством-членом международной организации своих обязательств перед мировым сообществом, возникают основания для применения санкций по международному праву. Применение санкций в данном случае – реакция организации в ответ на противоправное поведение государства,
заключающееся в наступлении для него негативных последствий.
Санкции международных организаций как ответные меры на противоправное поведение субъекта имеют свою специфику, прежде всего в связи с тем, что они применяются централизованно, с использованием международного институционного механизма (органов организации).
В основном, санкции направлены на защиту норм материального права,
то есть определяющих положение субъектов, их права и обязанности.
Именно на защиту таких норм – в силу большей опасности нарушающих их деяний – в первую очередь направлено большинство санкций международных организаций. В то же время санкции могут предусматриваться и за нарушение процессуальных, процедурных норм. К
разновидностям таких санкций можно отнести, например, лишение права
1 Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. – М.: 1983. – С.59.
37
голоса, права на подписание нормативного акта, признание голоса
нарушителя недействительным и т.д.
Основанием применения санкций является противоправное поведение субъекта международного права. Практически общепризнанным в настоящее время является понимание международного правонарушения, выработанное КМП ООН в проекте статей об ответственности государств. В соответствии с
ним, оно представляет |
собой: 1. деяние (действие или бездействие); |
2. совершенное виновно; |
3. противоречащее норме международного права; |
4. предусматривающее ответственность за совершение1. В данном контексте следует подчеркнуть, что одного лишь наличия правонарушения недостаточно для применения санкций. Еще одним основанием для этого должно являться соответствующее решение международной организации,
устанавливающее факт деликта и ответные меры воздействия.
Высказывается и иная точка зрения на основание для применения санкций. По мнению В.А.Василенко, таковым является не само по себе правонарушение, а отказ виновного государства прекратить международное правонарушение и (или) выполнить обязанности, вытекающие из международно-правовой ответственности2. В ответ на эту позицию можно возразить, что отказ деликвента представляет собой уже новое, вторичное правонарушение, само по себе являющееся еще одним основанием для применения принудительных мер3.
Порядок принятия решений о применении санкций различается.
Анализ уставов специализированных организаций системы ООН позволяет сделать вывод о том, что подобный шаг должен быть одобрен высшим
(пленарным) или исполнительным органом международной организации (в
самой ООН такого деления не предусмотрено). Учредительные акты Всемирной метеорологической организации (ВМО), Всемирной организации
1Проект статей об ответственности государств// Ежегодник Комиссии международного права ООН. – Нью-
Йорк, 2001. – С.34-48.
2Василенко В.А. Международно-правовые санкции. С.47.
3Ушаков Н.А. Проблемы теории международного права. С. 186.
38
здравоохранения (ВОЗ), Международной организации труда (МОТ),
ЮНЕСКО, Всемирного почтового союза (ВПС), Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС) и др. закрепляют, что вопрос о применении санкций решается только высшим органом. В МАГАТЭ санкционные полномочия разделены: Совет управляющих Агентства уполномочен специальным решением приостанавливать помощь государству-нарушителю путем ее сокращения, полного прекращения и возвращения назад всех поставленных материалов и оборудования (ст.12.7С).
Генеральная Конференция МАГАТЭ, в свою очередь, обладает прерогативой приостановления прав и привилегий, вытекающих из членства (ст.19В). В
ИКАО право голоса приостанавливает Ассамблея, а решение об исключении государства-нарушителя от сотрудничества принимает Совет.
Адресатами санкций международной организации являются прежде всего ее члены, которые самим фактом вступления в данную организацию дают согласие претерпеть неблагоприятные последствия в случае нарушения ее базовых принципов функционирования1. Более сложный вопрос – о
правомочии организации имплементировать санкции в отношении неполноправных членов (ассоциированных членов, партнеров по диалогу).
Практикой и доктриной в данных случаях также допускается наложение санкций по т.н. «подразумеваемой компетенции»2. В 1970-е гг. Южная Родезия была ассоциированным членом ВОЗ и ВМО; это не стало препятствием для введения со стороны данных организаций санкций в отношении Южной Родезии в связи с проводимой там политикой апартеида.
В современном международном праве существует большое разнообразие санкционных мер, направленных на охрану международно-
правовых норм. Особое значение – как отмечалось – имеют санкции,
предусмотренные гл. VII Устава ООН, в т.ч. сопряженные с использованием вооруженной силы. Санкции других организаций в силу ограниченности
1 Крючкова И.Н. Экономические санкции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций в международном публичном праве и международном частном праве. – М.: МАКС Пресс, 2005. – С. 31.
2 Тункин Г.И. Теория международного права. – М.: 1970. – С. 130.
39
возможности применения силы в международных отношениях, как правило,
не связаны с вооруженным принуждением. Исключение – уставы отдельных региональных организаций, которые могут предусматривать использование вооруженной силы в случае совершения наиболее тяжких противоправных деяний (в первую очередь акта агрессии). Однако – в соответствии с Уставом ООН – в этом случае они все равно должны быть согласованы с Совбезом ООН.
Санкции невоенного характера распространены более широко и отличаются разнообразием форм. В зависимости от направленности они могут быть разделены на несколько больших категорий:
1.дипломатические и политические (протест, осуждение, перенос или отмена визита/переговоров, разрыв отношений);
2.в области культуры и общения (сокращение или разрыв связей в сферах культуры, спорта, науки, образования, запрет туристических поездок,
ужесточение визовых правил, запрет телеграфных и почтовых связей, запрет
воздушного, морского, сухопутного транзита);
3.экономические (блокада, бойкот, эмбарго, сокращение объема торгово-экономических связей, технической помощи);
4.касающиеся статуса государства в международной организации
(отказ в приеме в члены, приостановление членства, исключение из организации)1.
Указанные формы санкций, безусловно, не являются исчерпывающими.
В зависимости от способа имплементации санкции могут быть разделены на применяемые самой международной организацией на основе решения ее компетентного органа и осуществляемые посредством действий государств-членов. К первой категории относятся, например,
приостановление права голоса (как правило, в случае неуплаты членских взносов), лишение права на представительство (в результате государство
1 Doxey M.P. International Sanctions in Contemporary Perspective. – London, Macmillan, 1987. – P.10-12.
40
теряет право отстаивать свои интересы и голосовать в организации),
приостановление помощи (финансовой, экономической, технической,
осуществляемой по линии организации), приостановление прав и привилегий, отказ в членстве в организации (в форме исключения или воспрепятствования стать членом) и др.
Что касается санкций, имплементируемых отдельными государствами по решению международной организации, то их реализация осуществляется,
как правило, в два этапа. Во-первых, компетентным органом международной организации принимается соответствующее решение о применении санкций в отношении нарушителя. Во-вторых, сами государства предпринимают действия, необходимые для реализации санкционных мер. Важно то, что только решение международной организации позволяет квалифицировать принимаемые меры именно как ее санкции, а не просто ограничительные меры отдельных государств.
Возможность применения санкций должна предусматриваться правилами самой международной организации. В то же время данный вопрос зачастую вызывает много вопросов в связи с нечеткостью учредительных документов ряда международных организаций, в которых санкционные предписания отсутствуют или сформулированы расплывчато. Например,
Африканский союз (до 2007 г. – Организация африканского единства) с
момента создания принял несколько десятков резолюций о применении санкций в отношении государств. Однако санкционные полномочия в уставе данной структуры вообще не прописаны. В таких случаях, как представляется, применение принудительных мер является оправданным и может быть оправдано «специальной правосубъектностью организации,
которая может сама определять пределы своей санкционной компетенции – при условии соответствия их ее принципам и ненарушения полномочий ООН»1.
1 Василенко В.А. Международно-правовые санкции. С.112.