§3. Практика применения односторонних ограничительных мер отдельными государствами (на примере Соединенных Штатов Америки) 96

ГЛАВА 4. ОГРАНИЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ В ОТНОШЕНИИ РОССИЙСКОЙ

3

ВВЕДЕНИЕ

Одна из особенностей современной системы международного права,

основанной на Уставе Организации Объединенных Наций, – строгое ограничение правомерных оснований и пределов применения принуждения в межгосударственных отношениях. Во многом такой фокус международно-

правовой регламентации стал вынужденной мерой, в общем контексте правовых итогов Второй мировой войны1, а также угрозы того, что новый полномасштабный конфликт может носить уже ядерный характер и повлечь гарантированное взаимное уничтожение воюющих государств.

Принуждение в современном международном праве допустимо либо в качестве меры в ответ на международно-противоправное деяние (в виде санкций или контрмер), либо при осуществлении права на самооборону в соответствии со ст.51 Устава ООН2. Все остальные случаи его применения нелегитимны, представляют собой насильственный произвол.

Основную роль в обеспечении стабильного функционирования системы международных отношений играют именно санкции – меры,

применяемые Советом Безопасности (СБ) ООН на основании главы VII

Устава ООН в случае возникновения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии. Их основная задача – обеспечить поддержание глобального мира и стабильности; в этой связи санкции носят обязательный характер для всех субъектов международного права. Как будет показано ниже, хотя данный термин не нашел закрепления в Уставе ООН, в других документах Организации, а также иных источниках международного права, под

«санкциями» понимаются именно принудительные меры по главе VII Устава ООН.

Формы санкций Совета Безопасности ООН разнообразны; их содержание ограничено, по сути, только общепризнанными принципами

1Вылегжанин А.Н., Игнатенко Г.В., Скуратова А.Ю. Юридические итоги великой победы над фашистской Германией и современные попытки их искажения// Московский журнал международного права. – 2010. –

№. 7 (79). – С. 49-75.

2Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве: дисс. … д-ра юрид. наук: 12.00.10. – Жданов Юрий Николаевич. – М.: 1999. – С. 10.

4

международного права. Вместе с тем, нормами Устава ООН предусмотрены значительные сдержки и противовесы, ограничивающие возможность использования санкций в политических целях. Важнейшим таким механизмом выступает необходимость согласования решения об имплементации принудительных мер пятеркой постоянных членов Совбеза,

многие из которых имеют диаметрально противоположные подходы к ключевым международным проблемам. С одной стороны, это иногда приводит к значительным проблемам при принятии решений о применении санкций, затягиванию соответствующих процессов. В то же время согласование разнонаправленных интересов гарантирует, что ооновские санкции носят сбалансированный характер, практически свободны от политической подоплеки и реально направлены на поддержание мира и безопасности.

Необходимость обязательного согласования решений о применении санкций не устраивает ряд членов Совбеза ООН, прежде всего Соединенные Штаты Америки. Фактически контролируя современную глобальную финансово-экономическую систему, США чувствуют за собой возможность в одностороннем порядке эффективно использовать меры воздействия в отношении «неугодных» государств. В этих целях Вашингтоном, а также его европейскими союзниками активно продвигается механизм односторонних ограничительных мер.

Стремясь оправдать частое применение односторонних ограничительных мер, США и другие страны пытаются представить их в качестве правомерного метода воздействия на политику других государств,

отождествить с признаваемыми безусловно легитимными международными санкциями.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена все расширяющейся практикой использования односторонних ограничительных мер США и странами Европейского Союза. В настоящий момент действует 28 режимов американских «санкций»; с момента

5

окончания «холодной войны» США прибегали к ним более 65 раз, Второй мировой войны – около 1601.

Особое звучание данная тема имеет для нашей страны. В 2014 г.

впервые в новейшей истории Россия стала объектом применения масштабных ограничительных мер, затронувших как отдельных физических и юридических лиц, так и целые отрасли отечественной экономики. В 2014 –

2017 гг. потери российского бюджета от действия «санкций» составили от 40

до 55 млрд долл. США2. Определить временные рамки и основания прекращения таких мер в принципе невозможно. Как показала практика,

решения об их применении принимаются независимо от действий Москвы и обосновываются, скорее, политическими соображениями.

В том числе «санкционным» путем США пытаются поставить Россию в положение «государства-изгоя». Под их нажимом на различных международных форумах продвигаются и принимаются антироссийские решения, в которых акцентируется неправомерность действий нашей страны и, как следствие, обоснованность применения ограничительных мер. В числе последних примеров – принятие Генассамблеей ООН в декабре 2017 г. и

декабре 2018 г. резолюций под общим названием «О ситуации с правами человека в Автономной Республике Крым и городе Севастополе (Украина)»,

в которых Россия называется «оккупирующим государством»3.

Несмотря на частое применение односторонних ограничительных мер,

вопрос об их природе остается исследованным в недостаточной степени.

Проблемы при этом возникают уже при попытке дать дефиницию таким мерам, установить возможность отождествления ограничительных мер

1 Sanctions Programs and Country Information [Electronic resource]// US Department of Treasury [Official website]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx (дата обращения: 01.03.2018).

2ООН оценила потери экономики России из-за санкций с 2014 года в $55 млрд, 13.09.2017 г. [Электронный ресурс]// Интерфакс [сайт]. URL: http://www.interfax.ru/business/578956 (дата обращения: 30.11.2017).

3UN General Assembly Resolution A/RES/72/190, 19.12.2017 “Situation of human rights in the Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol, Ukraine” [Electronic resource]// United Nations [Official website]. URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/72/190 (дата обращения: 01.02.2018); UN General Assembly Resolution A/RES/73/263, 22.12.2018 “Situation of human rights in the Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol, Ukraine” [Electronic resource]// United Nations [Official website]. URL: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/73/263 (дата обращения: 22.01.2019).

6

отдельных государств с международными санкциями. Имеются и другие актуальные проблемы – касательно возможности считать односторонние ограничительные меры одной из форм принудительных мер, правомочии отдельных субъектов по своему усмотрению толковать в действиях других нарушения правовых норм и, как следствие, применять соответствующие меры и т.д. В конечном счете, необходимо решить ключевой вопрос – вписываются ли односторонние ограничительные меры в современную систему международного права или же представляют собой иное явление.

Прояснение данных проблем позволит провести анализ действующих ограничений в отношении Российской Федерации на предмет их легитимности, по возможности, выработать определенные рекомендации по дальнейшим действиям в отношении таких «санкций».

Степень научной разработанности темы исследования продолжает оставаться недостаточной как в России, так и за рубежом. При этом если по международным санкциям, в том числе ооновским, имеется большое количество исследований, то вопрос об односторонних ограничительных мерах рассматривается гораздо реже. Появляющиеся в последнее время работы на данную тему, как правило, носят фрагментарный характер,

посвящены лишь отдельным аспектам таких мер (политическим или экономическим).

Отдельно стоит отметить значительную поляризацию мнений по вопросу односторонних ограничительных мер между западными и отечественными исследованиями. В первых явно проводится мысль об их безусловной правомерности, даже соответствии по своей юридической силе и фактическому воздействию ооновским санкциям; во вторых же акцентируется различный характер двух явлений, невозможность их отождествления.

При написании работы использовались работы таких отечественных правоведов, как С.В.Бахин, В.А.Василенко, Ю.Н.Жданов, М.В.Кешнер,

П.М.Курис, Д.Б.Левин, О.Э.Лейст, И.И.Лукашук, Ю.В.Мишальченко

7

Т.Н.Нешатаева, Г.И.Тункин и др.; зарубежных – В.Гоуланд-Деббас,

Б.Картера, Дж.Кунца, Э.Лоуэнфельда, В.Рейсмана, Г.Хуфбауэра и др.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных юристов-международников по общему международному праву, прежде всего А.Н.Вылегжанина, Ф.И.Кожевникова, Ю.М.Колосова,

И.И.Лукашука, Ф.Ф.Мартенса, Б.И.Нефедова, С.В.Черниченко,

Н.А.Ушакова.

Для анализа проблемы принуждения в международном праве, а также рассмотрения его видов использовались труды таких отечественных и зарубежных ученых, как В.Боуэтт, В.А.Василенко, Ю.Н.Жданов, Г.Кельзен,

М.В.Кешнер, Дж.Кунц, П.М.Курис, И.И.Лукашук, Б.Митрани,

Т.Н.Нешатаева, Г.Нимайер, Э.И.Скакунов С.В.Черниченко, Н.А.Ушаков,

В.Шиффер.

Проведению разграничения между принуждением и ответственностью в международном праве способствовали работы В.А.Василенко, П.М.Куриса,

Д.Б.Левина, И.И.Лукашука, Г.И.Тункина, Л.В.Савельевой (Вереиной).

Большую роль в исследовании вопросов санкций ООН сыграли труды Д.Г.Балуева, М.Боссюи, В.А.Василенко, В.Гоуланд-Деббас, П.Доукси,

Ю.Н.Жданова, Х.Кехлера, И.Н.Крючковой, М.О’Коннелл, Дж.Мюллера,

М.Рейсмана, П.Саса, О.Н.Тиунова, Г.И.Тункина, Н.А.Ушакова, Дж.Фосетта.

Для изучения односторонних ограничительных мер с акцентом на практику их применения Соединенными Штатами автором использовались исследования С.Байс, М.Г.Дораева, А.В.Калинина, Б.Картера, И.И.Лукашука,

Э.Лоуэнфельда, С.Малавера, С.Моррисона, М.Мэллоя, Р.Нэфью,

Г.Хуфбауэра, Дж.Шотта, М.Л.Энтина.

Эмпирической основой исследования выступает практическая деятельность международных организаций и отдельных государств по принятию и реализации решений о применении санкций, а также деятельность государств по имплементации односторонних ограничительных мер.

8

Объектом диссертационного исследования выступают отношения,

складывающиеся между субъектами международного права по поводу применения санкций международных организаций и имплементации односторонних ограничительных мер.

Предмет диссертационного исследования – международные соглашения, акты международных организаций, внутреннее законодательство отдельных государств, регламентирующие вопросы применения санкций, а также нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок имплементации односторонних ограничительных мер отдельными государствами. Также предметом исследования выступают практические действия субъектов по имплементации санкций и односторонних ограничительных мер.

Цель диссертационного исследования заключается во всестороннем исследовании института международных санкций и практики применения односторонних ограничительных мер, анализе соответствия последних современной системе международного права и, как следствие, установлении правомерности их применения – как в общем плане, так и в случае с действующими ограничительными мерами в отношении Российской Федерации.

Достижение указанной цели предполагает решение ряда более частных

научных задач:

–определить роль и место принуждения в современной системе международного права, установить допустимые виды и правомерные основания применения принудительных мер, провести разграничение между смежными явлениями – принуждением и ответственностью;

–дать правовую характеристику санкциям Совета Безопасности ООН,

рассмотреть ключевые вопросы, касающиеся механизмов принятия решений

иимплементации санкций СБ;

–провести анализ юридической природы односторонних ограничительных мер. На этом основании разграничить зачастую ошибочно

9

отождествляемые односторонние ограничительные меры и санкции, а также

контрмеры;

–рассмотреть правовую регламентацию и практику применения односторонних ограничительных мер отдельными государствами;

–проанализировать основные подходы к вопросу о правомерности односторонних «санкций», установить соответствие таких ограничительных мер нормам международного права;

–изучить действующие ограничительные меры в отношении Российской Федерации на предмет их соответствия нормам международного права;

–выработать рекомендации по возможным перспективным действиям Российской Федерации в отношении механизма односторонних ограничительных мер.

Методологическими основами исследования выступают как философские и общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, критический и диалектический методы и т.д.), так и методы,

характерные непосредственно для юридической науки (исторический,

структурно-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и т.д.).

Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что в нем проводится разграничение между институтом санкций и односторонними ограничительными мерами, указывается на недопустимость их отождествления. Также делается обоснованный вывод о том, что ограничительные меры государств не вписываются в современную систему международного права и имеют сомнительную легитимность. Показывается,

что не будучи категорически запрещенными, такие меры признаются противоправными большинством государств, что может свидетельствовать о постепенном формировании обычной международно-правовой нормы.

10

Выводы и заключения, сделанные по итогам исследования, имеют значения для таких отраслей международного права, как право международной ответственности и право международных организаций.

Исследование вопроса о правомерности односторонних ограничительных мер предопределяет практическую значимость работы.

В частности, приведенные положения о нелегитимности «санкций» в

отношении Российской Федерации могут быть использованы для отстаивания нашей позиции как в двусторонних контактах, так и при рассмотрении соответствующего вопроса в международных организациях,

судебных органах, а также на научных конференциях. Предложения по возможным действиям российской стороны в отношении односторонних ограничительных мер могут быть также взяты в практическую проработку.

Положения, выносимые на защиту:

1. Несмотря на то, что термин «санкции» не зафиксирован в Уставе Организации Объединенных Наций, этот термин обозначает меры,

применяемые Советом Безопасности ООН на основании главы VII Устава ООН в отношении угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии.

Применяемые отдельными государствами ограничительные меры («restrictive measures»), называемые и позиционируемые как «санкции» («sanctions»),

таковыми не являются с точки зрения международного права.

2. Односторонние ограничительные меры по своей правовой природе отличаются от санкций: первые применяются по решению органов власти государства (а не Совета Безопасности ООН); могут не иметь своим основанием предшествующее противоправное поведение другого государства; чаще направлены на побуждение или принуждение другого государства к изменению его политики. Односторонние ограничительные меры не представляют собой международно-правовой институт, а являются механизмом внешней политики конкретного государства. Отождествление односторонних ограничительных мер и санкций, в том числе на терминологическом уровне, юридически ошибочно.

11

3. Вопрос о правомерности односторонних ограничительных мер

является дискуссионным с точки зрения теории международного права.

Содной стороны, Устав ООН не содержит прямого запрета их применения.

Сдругой стороны, односторонние меры одного государства против другого государства не согласуются с основополагающими международно-

правовыми принципами, прежде всего принципом суверенного равенства государств и недопустимости вмешательства во внутренние дела государств.

Кроме того, такие односторонние меры государства размывают эффективность полномочий Совета Безопасности ООН по монопольному применению мер принуждения в соответствии с главой VII Устава ООН.

4. Ограничительные меры в отношении Российской Федерации, с 2014 года применяемые США и государствами Евросоюза, нелегитимны с точки зрения международного права по следующим основаниям: а) такие меры не основываются на установленных нарушениях норм международного права Россией. В контексте ситуации на Украине Москва изначально выстраивала свою правовую политику, исходя из факта силовой

(неконституционной) смены власти всенародно избранного президента В.Януковича на «путчиста» А.Турчинова и, соответственно,

неправомерности соучастия США в этом государственном перевороте.

Кроме того, Российской Федерацией квалифицируются как неправомерные принятые новой украинской администрацией дискриминационные меры в отношении русскоязычного населения; б) ставят своей целью изменение политического курса Российской Федерации, ослабление ее экономики, т.е.

представляют вмешательство во внутренние дела суверенного государства,

что является нарушением п.7 ст.2 Устава ООН; в) негативно сказываются на реализации прав человека, прежде всего в Крыму.

5. Российской Федерации целесообразно продолжать проводить правовую политику, направленную на недопустимость произвольного применения односторонних ограничительных мер. Хотя в общем плане любые «санкции» не способствуют укреплению системы международного

12

права, следует сохранить в силе действующие российские ограничительные меры в отношении США и стран Европейского союза, поскольку последние носят ответный характер, не провозглашают своим основанием допущенные Соединенными штатами и государствами Евросоюза нарушения международно-правовых норм. С учетом прогнозов о дальнейшем ухудшении отношений Российской Федерации с США и ЕС предлагается подготовить набор новых ответных ограничительных мер в отношении этих субъектов, которые бы носили асимметричный характер и затрагивали интересы наших западных коллег в наиболее чувствительных для них областях (космос, поставки отдельных видов продукции и др.). Решение о практическом применении таких мер следует принимать в зависимости от динамики «санкционной» политики США и стран ЕС в отношении России.

6. Российской Федерации в целях защиты национальных интересов в связи с ограничительными мерами целесообразно совершенствовать законодательную работу, нацеленную на предотвращение негативного влияния «санкций». Одной из возможных правовых мер могло бы стать закрепление в российском законодательстве механизма блокирования в нашей юрисдикции имеющих экстерриториальное применение иностранных

«санкционных» предписаний, в особенности тех, которыми руководствуются действующие в России зарубежные банки. Соответственно, целесообразно рассмотреть возможность наложения крупных денежных штрафов в отношении банков и иных действующих на территории Российской Федерации юридических лиц, которые будут продолжать соблюдать ограничительные меры в отношении России.

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

Основные выводы, полученные по результатам исследования, нашли отражение в трех научных публикациях диссертанта в рецензируемых журналах, входящих в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:

13

1.Крицкий К.В. Термины «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры»// Московский журнал международного права. – 2016. – № 2 (102). – С. 204–213.

2.Крицкий К.В. Односторонние ограничительные меры (на примере внешней политики США)// Московский журнал международного права. –

2017.– № 1 (105). – С. 131–140.

3. Крицкий К.В. Односторонние ограничительные меры в контексте международно-правового принуждения// Российский юридический журнал. –

2017. – № 4 (115). – С. 62–73.

Ряд изложенных в работе положений нашел отражение в подготовленной совместно профессорами, преподавателями и аспирантами кафедры международного права МГИМО справке к круглому столу на тему «Государственный переворот в Киеве 2014 года и воссоединение Крыма с Россией: международно-правовой ракурс» (Москва, 23 марта 2018 г.).

Структура диссертации, сообразно замыслу исследования, состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.