Булавин А.В. - Мировая политика. Передовые рубежи и красные линии - 2018

ражается озабоченность по поводу притока иностранных боевиковтеррористов в распоряжение ИГИЛ и ФАН и осуждается «подстрекательство к совершению террористических актов или прославление террористических актов, которое может побудить к совершению новых террористических актов».

В соответствии с резолюцией государства также берут обязательства «предотвращать и пресекать финансирование террористических актов»

ине оказывать поддержки замешанным в них лицам и организациям, сотрудничать в деле преследования лиц и организаций, связанных с «АльКаидой». Принимая во внимание, что ИГИЛ определяется Контртеррористическим комитетом ООН группировкой, структурированной с «АльКаидой», Совет Безопасности ООН на основании Резолюции 2170 включил в санкционный перечень в отношении «Аль-Каиды» ряд лиц. Основанием их включения в данный перечень является оперативная информация, предоставляемая государствами о принадлежности к группировкам ИГИЛ и ФАН.

Однако в настоящий момент деятельность, направленная на противодействие финансированию терроризма, нуждается в корректировке с учетом тенденций осуществления мобилизации, хранения и перемещения денежных средств. Экспертные оценки вопросов и проблем, непосредственно связанных с борьбой против финансирования терроризма, наглядно показывают, что большинство государств-членов сталкивается с ограничениями относительно технического, финансового и кадрового потенциала. Система противодействия финансированию терроризма, созданная США, в настоящее время фактически является единственной успешной моделью. Попытки реализовать подобный мониторинг в других государствах по большей части не увенчались успехом, причина тому – практически полная независимость международных банков от национального законодательства.

3.Отказ от нарушения основополагающих прав и свобод человека

игражданина в целях обеспечения общественной безопасности. Важное значение всеобщего поощрения и защиты прав человека, обеспечения

верховенства права для всех компонентов Стратегии подчеркивается в Резолюции Генеральной Ассамблеи 60/288 (План действий, раздел IV). И далее: «...действенные меры по борьбе с терроризмом и защита прав человека являются целями, которые не противоречат, а дополняют и взаимно подкрепляют друг друга». Права человека являются одним из критериев для проверки эффективности контртеррористического реагирования. Понимание, что сегодня меры, принимаемые в контексте реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН и минимизации страданий жертв терроризма в Сирии, Центрально-Африканской Республике,

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 281

Южном Судане и других странах, покажут, способна ли ООН в полной мере использовать весь спектр своих мандатов и возможностей практической деятельности, чтобы обеспечивать защиту людей, на благо которых она работает, а также готовы ли государства-члены выполнять свои обязательства, отражено в новейшей инициативе Генерального секретаря по улучшению деятельности ООН в области защиты прав человека во всем мире «Права человека – прежде всего»1.

4. Главная ответственность за осуществление Глобальной контртеррористической стратегии ООН лежит на государствах-членах. Этот принцип подчеркивается как в Стратегии, так и в последующих обзорах Стратегии (принимая во внимание центральную роль Генеральной Ассамблеи ООН в деле наблюдения за осуществлением и обновлением Стратегии подготовлен обзор ГКС, датируемый 13 июня 2014 г. и утвержденный Резолюцией ГА ООН 68/276)2, докладах Генерального секретаря ООН3. Реализация Стратегии невозможна без тесного сотрудничества в области противодействия международному терроризму на мировой арене, которое предполагает регулярный обмен информацией о предупреждении терроризма и борьбе с ним4; проведение разного рода практических мероприятий по обмену опытом в сфере контртеррористического противодействия (предотвращения, расследования и преследования в отношении террористических актов) на международном уровне; научноаналитическую работу по выработке более эффективных программ борьбы с международным терроризмом, причинами его зарождения; изучение опыта различных государств по предупреждению и ликвидации терроризма для более полного представления о методах борьбы с террористической угрозой5, расширение международного сотрудничества.

Как отметил Генеральный секретарь ООН в докладе «Единство в борьбе с терроризмом, рекомендации по глобальной контртеррористи-

1Новая инициатива Генерального секретаря по улучшению деятельности ООН в области защиты прав человека во всем мире «Права человека – прежде всего» [Электронный ре-

сурс]. URL: http://www.un.org/ru/sg/rightsupfront.

2Обзор Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций: 13.06.2014 A/RES/68/276 [Электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N13/456/03/PDF/N1345603.pdf?OpenElement.

3Доклад Генерального секретаря «Деятельность системы Организации Объединенных Наций по осуществлению Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объ-

единенных Наций» А/68/841 от 14.04.2014 [Электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-

ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/299/31/PDF/N1429931.pdf?OpenElement.

4 См. об этом подробно: Троицкий С.В. Международно-правовые формы сотрудничества

государств по противодействию терроризму // Государство и право. 2014. № 2. С. 76.

5 Паненков А.А. Борьба с финансированием терроризма (российский и зарубежный опыт) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2013. № 6. С. 10.

ческой стратегии», «ядерное, биологическое, химическое или радиологическое террористическое нападение имело бы опустошительные масштабные последствия. Помимо огромных человеческих потерь и разрушений, оно могло бы нанести смертельный удар по мировой экономике и повергнуть миллионы людей в состояние крайней нищеты». Это требует дальнейшего развития международно-правовых средств, направленных на нейтрализацию имеющихся угроз.

ВГлобальной контртеррористической стратегии ООН содержался призыв к Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН разработать руководящие принципы необходимого сотрудничества и помощи

вслучае террористического нападения с использованием оружия массового уничтожения. Представляют несомненный интерес экспертные исследования в данном направлении.

В2011 г. состоялось моделирование гипотетического кризисного

сценария с захватом российскими спецслужбами значительного количества оружейного ядерного материала во время его контрабандной перевозки в США – «Предотвращение катастрофического терроризма». Проект осуществлялся под совместным руководством Сэма Нанна, сопредседателя Инициативы по сокращению ядерной угрозы и бывшего члена Сената США, и И.С. Иванова, бывшего министра иностранных дел России и секретаря Совета Безопасности Российской Федерации.

Входе моделирования специалисты констатировали серьезные препятствия, затрудняющие совместное эффективное реагирование на кризисную ситуацию. Масштаб данных препятствий настолько значителен, что может привести к серьезным потерям времени при кризисном реагировании, а значит, не позволить своевременно обнаружить ядерное устройство, которое террористы собираются привести в действие. В отчете о моделировании предложены основные мероприятия, которые, по мнению экспертов, следует предпринять, чтобы устранить подобные препятствия, до наступления реального кризиса. Однако преодолеть препятствия возможно только при условии совместного сотрудничества России

иСША в этой области, которое, конечно же, не может быть предметом санкционного давления.

Вто же время меры, принимаемые государствами-членами для предотвращения терроризма и борьбы с ним, должны полностью соответствовать их обязательствам по международному праву, включая Устав Организации Объединенных Наций, в частности его цели и принципы, соответствующие международные конвенции и протоколы в области международного права в отношении прав человека, международного гуманитарного права.

5. Необходимость воздерживаться от применения силы каким-либо образом, не соответствующим целям и принципам ООН, добиваться

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 283

урегулирования споров мирными средствами в соответствии с осново-

полагающими принципами международного права.

6. Защита мировых религий (прежде всего, ислама) от экстремист-

ского влияния, решительный отказ от отождествления какой-либо религии, культуры или национальности с терроризмом и насилием. Терроризм не может и не должен ассоциироваться с какой-либо конкретной религией, национальностью, цивилизацией или этнической группой. В Обращении Генерального секретаря ООН к Генеральной Ассамблее ООН «От нестабильности к миру» 24 сентября 2014 г. Пан Ги Мун особо подчеркнул:

В Ираке и Сирии мы ежедневно сталкиваемся с новыми проявлениями варварства, которые оказывают разрушительное воздействие на весь регион. Как заявляют мусульманские лидеры во всем мире, террористические организации, сеющие хаос в регионе, не имеют никакого отношения к исламу. Эти экстремистские группы представляют собой явную угрозу для международного мира и безопасности, что требует принятия международным сообществом комплексных мер реагирования1.

Современное развитие международных отношений ставит перед мировым сообществом важнейшую задачу установления господства (верховенства) права в международных делах. Ключевым итогом Всемирного саммита 2005 г. стало подтверждение главами государств и правительств приверженности целям и принципам Устава, международного права и международного порядка, основанного на верховенстве закона, что является необходимой предпосылкой для мирного сосуществования и сотрудничества между государствами2.

Задача соблюдения международного принципа верховенства права обозначена также в Декларации тысячелетия 2000 г., ежегодных с 2006 г. резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН «Верховенство права на национальном и международном уровнях», докладе Генерального секретаря ООН на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Распространение правосудия: программа действий по усилению верховенства права на национальном и международном уровнях» 2011 г. В связи с этим, как отмечает С.Ю. Марочкин, сформировавшийся в реалиях современного миропорядка

1Обращение Генерального секретаря ООН к Генеральной Ассамблее ООН: «От нестабильности к миру» 24 сентября 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/sg/report/.

2Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН. A/RES/60/1 [Электронный ресурс]. URL: http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005. shtml. Также: URL: http:// www.un.org/ru/ga/president/65/initiatives/ruleoflaw.shtml.

принцип верховенства права обрел качество нормоустанавливающего правила международного общения1.

Соблюдение законности имеет фундаментальное значение для обеспечения реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН. В связи с этим первостепенное значение имеет юридическое закрепление на международном уровне отказа от практики двойных стандартов и при реализации ГКС ООН. Применение неоднозначных, непоследовательных стандартов имеет самые негативные последствия в сфере противодействия международному терроризму.

Концепция внешней политики Российской Федерации определяет вер-

ховенство права в международных отношениях в качестве ключевого приоритета нашего государства в решении глобальных проблем. Подчеркивается необходимость соблюдения всеми участниками международных обязательств общепризнанных норм международного права, кодификации и прогрессивного развития международного права, обеспечения универсальности международных договоров ООН и их единообразного толкования и применения.

«Россия последовательно выступает за наращивание международного сотрудничества по пресечению терроризма в любых его формах, за отказ от двойных стандартов, деления террористов на «хороших» и «плохих». Экстремистские группировки ставят под угрозу будущее целых государств»2, – заявлял С. Лавров.

В связи с этим остро стоит вопрос о международной ответственности некоторых стран, «внесших» свой существенный вклад в формирование и поддержку деятельности ряда террористических структур, деятельность которых в конечном итоге затронула и Европу. Нельзя допускать, чтобы террористы для одного государства воспринимались другим государством как борцы за свободу.

Опыт двустороннего взаимодействия США и России. Последние военные операции в Сирии, к сожалению, показали полную неготовность США сотрудничать с Россией в сфере противодействия международному терроризму. Геополитические амбиции в условиях снижения внутренних угроз для США оказались сильнее общих устремлений в сфере борьбы с терроризмом.

События пятнадцатилетней давности дали возможность плодотворного сотрудничества, позволили выстроить квазисоюзнические отношения.

1Марочкин С.Ю. Верховенство права на внутригосударственном и международном уровнях: динамика развития и взаимодействия // Государство и право. 2013. № 10. С. 93–94.

2Сергей Лавров призвал созвать под эгидой ООН форум по проблеме терроризма на Ближнем Востоке и в Северной Африке [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/russian/ news/story.asp?NewsID=22361.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 285

Сталкиваясь с общими угрозами, необходимо прилагать совместные действия для их устранения. Теоретической базой двустороннего сотрудничества США и России тогда стало подписание ряда документов:

1)21 октября 2001 г. – совместное заявление по борьбе с терроризмом (стороны пришли к выводу, что «борьба с терроризмом требует объединения всего мирового сообщества», которое должно использовать полный арсенал средств для искоренения терроризма и террористов, а также подтвердили готовность бороться против террористических сил в Афганистане и «тесно сотрудничать с ООН в целях содействия постконфликтному урегулированию и политическому восстановлению в стране»);

2)24 мая 2002 г. – совместная декларация президентов В.В. Путина

и Дж. Буша о новых стратегических отношениях между РФ и США (она подтверждала намерения сторон по наращиванию совместных усилий в борьбе против международного терроризма, особенно в контексте возможности использования террористами оружия массового уничтожения и ракет);

3)совместное заявление об антитеррористическом сотрудничестве (отмечалась «необходимость доведения до логического завершения усилий по уничтожению террористической инфраструктуры

в Афганистане», с тем чтобы «Афганистан в будущем никогда не был прибежищем для террористов»).

Сотрудничество по Афганистану в рамках совместной борьбы с международным терроризмом стало одним из наиболее важных факторов двустороннего взаимодействия в течение первых нескольких лет. Россия приняла активное участие в создании широкой «антитеррористической коалиции», а также пошла навстречу США в вопросе открытия в странах Центральной Азии военных баз США как плацдарма для осуществления операции против талибов.

Активное начало сотрудничества Москвы и Вашингтона по вопросу противодействия международному терроризму изначально виделось позитивным импульсом для выстраивания длительного двустороннего взаимодействия. На начальном этапе оно помогало относительно легко справляться с возникавшими трудностями и противоречиями.

Однако уже с 2003 г. ситуация значительно изменилась.

Теракты 11 сентября стали ярким примером того, что слабые государства могут представлять такую же угрозу национальной безопасности Америки, как и сильные страны. В результате в рамках глобальной борьбы с терроризмом получила особое значение так называемая доктрина «смены режимов»: возможность наносить превентивные удары странам «оси зла» в случае, если речь идет об опасности попадания оружия мас-

сового поражения и ракетных технологий в руки террористов. Фактически антитеррористическая политика позволяла Вашингтону вмешиваться во внутренние дела других государств в целях смены неугодного ему политического режима.

Москва, как известно, выступила категорически против американского вмешательства в дела суверенных государств. Двусторонние отношения стали резко ухудшаться, что было вызвано рядом цветных революций и решением США развернуть стратегическую ПРО в Европе.

Сказывалось и различное понимание источников терроризма. Если для Москвы первостепенной задачей было подавление чеченских экстремистов и перекрытие наркотрафика из Афганистана, то Вашингтон в значительной степени связывал угрозу международного терроризма с отдельными государствами «оси зла» – Ираком, Ираном, Ливией, Сирией, с чем совершенно не было согласно руководство России. Таким образом, уже к середине нулевых годов борьба с данной угрозой перестала быть объединительной повесткой дня между Россией и США.

С началом политики «перезагрузки» в 2009 г. сотрудничество по вопросу борьбы с международным терроризмом в значительной степени вышло на новый уровень. Для поддержки и снабжения операции в Афганистане Вашингтону был необходим надежный маршрут, который могла обеспечить Россия.

6 июля 2009 г. в ходе первого официального визита Б. Обамы

вМоскву президенты России и США подписали ряд важных документов:

1)соглашение «О транзите вооружения, военной техники, военного имущества и персонала через территорию России в связи с участием США в усилиях по обеспечению безопасности, стабилиза-

ции и восстановлению Афганистана» (определяло порядок транзита воздушных судов, перевозивших вооружение, военную технику и персонал американских войск в Афганистан);

2) совместное заявление президентов РФ и США Д. Медведева и Б. Обамы по Афганистану (стороны обязались развивать сотрудничество по урегулированию афганского кризиса по следующим направлениям: активизация борьбы с наркотрафиком на территории и за пределами Афганистана; наращивание финансовой разведки и правоохранительного инструментария для пресечения незаконных финансовых потоков; взаимодействие по вопросам восстановления транспортной, энергетической и промышленной инфраструктуры Афганистана).

В конце января 2012 г. в контексте начатого с 2011 г. планомерного вывода участвующего в боевых действиях контингента из Афганистана Москва и США/НАТО договорились о расширении сотрудничества по

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 287

вопросу транзита военных грузов через российскую территорию (г. Ульяновск).

Однако в отношениях России и США на афганском направлении

врамках борьбы с международным терроризмом существует немало се-

рьезных проблем.

1.Проблема наркотрафика. За годы присутствия в Афганистане союзных войск объемы экспорта наркотиков многократно возросли. Так, по данным ООН, если в 2001 г. в Афганистане производилось 185 т опия, то

в2014 г. этот показатель вырос до 8 500 т1. По Северному маршруту (через территорию стран Центральной Азии) из Афганистана вывозится до 65% опия и 80% героина. При этом афганский наркобизнес уже фактически слился с террористическими структурами во всем регионе.

2.«Двойные стандарты» по отношению к экстремизму со стороны США. По сути, цели кампании в Афганистане достигнуты так и не были: актов терроризма не стало меньше, экстремистская угроза не исчезла, а движение «Талибан» не только не было разгромлено, но и являлось вполне реальным кандидатом на получение легитимной власти в стране на президентских выборах в 2016 г.

После вхождения Крыма в состав России все совместные действия США и России были фактически прекращены.

Теперь единственный способ взаимодействия – это поиск компромиссов через международные институты.

Единственно возможный ответ на данную угрозу заключается в комплексной реализации всех компонентов Глобальной контртеррористической стратегии ООН, наращивании международного сотрудничества всех государств, ликвидации практики двойных стандартов в этой области, консолидации общества перед лицом террористической угрозы.

Мы видим, что для комплексной реализации Стратегии проделана действительно огромная работа, но, к сожалению, остаются также и некоторые нерешенные вопросы. В о - п е р в ы х, это неполная ратификация всеми государствами – членами ООН существующих международноправовых документов по борьбе с терроризмом, хотя это напрямую предусмотрено в Стратегии. Так, например, 12 основных правовых документов по борьбе с терроризмом ратифицировали менее 100 государств.

Во - в т о р ы х, все еще не принята Всеобъемлющая конвенция противодействия международному терроризму, так как сохраняются отдельные разногласия о сфере ее применения.

1 На афганской игле. ИА «Ореанда-новости» 13.04.2015 [Электронный ресурс]. URL: http://www.oreanda.ru/ru/news/20090413/common/popnews/article381224/.

Подводя итог изложенному, следует отметить, что разработанная международным сообществом нормативно-правовая база содержит в себе принципиальные положения деятельности государств по борьбе с терроризмом, а Глобальная контртеррористическая стратегия ООН закрепляет приоритетные направления противодействия данному явлению. Но, несмотря на это, нормативная база требует постоянного мониторинга и совершенствования, так как ситуация в мире и политика многих государств нестабильны, а активность действий террористов растет, поэтому не все государства могут в полном объеме противостоять террористической угрозе.

3.10.Перспективы развития систем борьбы

с терроризмом в Соединенных

Штатах Америки

Эффективное противодействие международному терроризму требует пересмотра организационно-правовой структуры правоохранительной системы, ужесточения уголовной ответственности за терроризм и экстремизм. Безопасность требует системного подхода ко всем социальным институтам, активного вовлечения общества и международное сотрудничество.

Когда мы говорим об эффективном опыте борьбы с терроризмом в США, мы имеем в виду конкретный исторический этап – 2001–2010 гг. Именно в этот период были приняты все основные нормативные правовые акты по противодействию террористическим угрозам, сформулирована новая политика национальной безопасности, сформировано Министерство внутренней безопасности, перераспределены полномочия и ресурсы между различными органами исполнительной власти.

Стоит отметить, что при всей сложности законодательного процесса в США всего через шесть недель после теракта был издан и вступил в силу «Акт патриота США» (закон «О борьбе с терроризмом»), закон, в корне изменивший методы противодействия терроризму и впервые после окончания Второй мировой войны допустивший столь значительное ограничение гражданских свобод, в частности неприкосновенность частной жизни.

Закон позволил правоохранительным органам вести розыск подозреваемых в терроризме путем наблюдения за Интернетом с помощью разработанной и используемой ФБР системы онлайнового наблюдения «Carnivore», отслеживания любых подозрительных web-страниц, проверки электронной почты лиц, подозреваемых в причастности к террористи-

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 289

ческой деятельности. При этом закон позволил вести розыск подозреваемых лишь с санкции прокуратуры и без ордера, выдаваемого судом, если речь идет о национальной безопасности.

Наиболее интересны следующие статьи.

Статья 212 «Обязательное предоставление сообщений или документации потребителя» устанавливает обязанность провайдеров сети предоставлять оперативно-следственным органам информацию о потребителе своих услуг без судебного ордера о выемке, если таковая информация требуется для проведения санкционированного расследования международного терроризма.

Статья 216 «Модификация полномочий, относящихся к использованию устройств по определению абонентов во время передачи исходящих или входящих сообщений» уполномочивает судью выдавать ордера на использование определителей телефонных номеров абонентов не только в пределах территориальной юрисдикции суда, но в любом месте на планете.

Статья 213 «Полномочие по отсрочке уведомления об исполнении ордера на обыск или выемку» расширила круг условий, при которых сотрудники федеральных правоохранительных органов вправе проводить негласные обыски помещений во время расследования преступлений.

В общем виде законодательство США инкорпорировано в несколько титулов.

1.Свод законов США.

2.Титул 5 (пособия федеральным служащим за опасность, которой они подвергаются, находясь за границей).

3.Титул 8 (высылка террористов).

4.Титул 18 (преступления и уголовная процедура) содержит специальную главу (chapter 113В), посвященную различным вопросам, связанным с терроризмом. В титуле 18 Свода законов США содержится развернутое определение международного терроризма как (А) насильственных или иных действий, представляющих опасность для человеческой жизни, являющихся нарушением уголовного законодательства США или иного государства, при условии, что уголовное правонарушение было совершено в пределах юрисдикции США или иного государства; а также (В) действий, совершаемых с целью запугать или принудить гражданское насе-

ление или оказывать влияние на политику правительства; a также (С) действий, которые имеют место изначально вне территориальной юрисдикции США или за пределами их национальных границ, но совершаются преступниками с целью запугать или принудить США или ту страну, где находится преступник. Это определение позволяет выделить основное свойство международного терроризма – его транснациональность, т.е. выход за рамки национальных границ или совершения терро-