Коррупционные риски в законодательстве российской федерации о формировании, размещении и исполнении государственного заказа и методы борьбы с ними, реализуемые в санкт-петербурге

В настоящее время система государственного заказа Санкт-Петербурга представляет собой достаточно хорошо отлаженный и эффективный механизм расходования средств городского бюджета. В Санкт-Петербурге проводится открытая политика осуществления государственных закупок.

Во-первых, действует официальный сайт системы государственного заказа www.gz-spb.ru, который дает возможность предприятиям, организациям и гражданам, независимо от места их нахождения, знакомиться с информацией о планируемых закупках и участвовать в процедурах размещения государственного заказа.

Во-вторых, издается официальный журнал «Государственный заказ Санкт-Петербурга», проводятся различные публичные мероприятия, в том числе ежегодная выставка «Государственный заказ Санкт-Петербурга», различные методические семинары.

В-третьих, решения о размещении государственных заказов в Санкт-Петербурге принимаются исключительно на основе принципа коллегиальности, выраженного в трехуровневой системе государственных комиссий по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга в зависимости от сумм и способов закупок.

В-четвертых, в Санкт-Петербурге к настоящему времени сформирована и функционирует достаточно эффективная система контроля в сфере размещения государственного заказа города, которая характеризуется распределением контрольных функций между определенными исполнительными органами государственной власти города в зависимости от каждого этапа закупок продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга. Контроль за формированием (планированием) процедур закупок осуществляет Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, контроль за размещением государственного заказа осуществляют Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга, Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу. Исполнение государственного заказа Санкт-Петербурга контролируется Комитетом финансового контроля Санкт-Петербурга, Комитетом финансов Санкт-Петербурга и соответствующими государственными заказчиками Санкт-Петербурга.

Сегодня очень популярным в Санкт-Петербурге среди участников размещения заказов является такой способ размещения заказа как электронный аукцион. Эта процедура не требует оформления документов на бумажном носителе, доступная для любых лиц независимо от их места нахождения и проводится в весьма сжатые сроки. Электронные аукционы являются одним из наиболее прозрачных способов размещения государственного заказа. Между тем, в настоящее время их проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов ограничено суммой в 1 млн. рублей.

При проведении процедур размещения государственного заказа Санкт-Петербурга всем участникам созданы абсолютно равные условия в полном соответствии с федеральным законодательством.

Однако, отмечая все достижения в области размещения заказа невозможно не отметить и те проблемы, с которыми приходится сталкиваться во многом из-за несовершенства законодательства либо различий в правоприменительной практике органов власти.

Главным нормативным правовым актом Российской Федерации, имеющим прямое действие на всей территории России и установившим единый порядок размещения заказов в целях предотвращения коррупции и развития добросовестной конкуренции, является Федеральный закон от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Федеральный закон).

Основным достижением Федерального закона является, несомненно, стандартизация всех процедур размещения государственного заказа, порядка их обжалования участниками, установление требований к информационному обеспечению, и ряд других норм, необходимых для упорядочения деятельности в сфере государственных закупок на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, в Федеральном законе в результате его применения на практике за последние годы выявлен ряд коррупционных рисков, способствующих значительному перерасходу средств соответствующих бюджетов, развитию недобросовестной конкуренции, различным злоупотреблениям, причем как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны участников размещения заказов.

1. Аукционы.

В настоящее время (в соответствии с практикой, сложившейся в Санкт-Петербурге) результаты аукционов варьируются либо от необоснованно высокой эффективности до минимальной эффективности размещения заказа в размере 0,5 % от начальной цены контракта, либо нулевой эффективности по несостоявшимся аукционам, в результате которых заказчик обязан заключить контракт по начальной цене.

С одной стороны, вследствие высокой конкуренции на аукционах велика вероятность, когда участники размещения заказа на процедуре аукциона предлагают цену государственного контракта, абсолютно не отвечающую требованиям экономической обоснованности. Нередки случаи снижения цены государственного контракта на выполнение строительных работ до 90 % от начальной цены контракта, и даже до нуля. В данном случае совершенно очевидно, что участник размещения заказа, предложивший указанную цену, либо собирается закупить для выполнения работ некачественные материалы, либо выполнить работы с привлечением нелегальных трудовых ресурсов, что заведомо повлечет за собой ненадлежащее исполнение контракта. Существует также вариант, когда такой участник размещения заказа вообще не собирается исполнять контракт и его целью был так называемый «срыв» торгов в результате недобросовестной конкуренции. При этом такие меры защиты от недобросовестных поставщиков, как обеспечение исполнения государственного контракта и реестр недобросовестных поставщиков, в большинстве случаев не работают. В качестве обеспечения исполнения контракта недобросовестные участники выбирают договор страхования ответственности по государственному контракту, по которому зачастую государственные заказчики не получают страховых выплат. Реестр недобросовестных поставщиков является эффективной мерой лишь для поставщиков, уже заработавших хорошую деловую репутацию на рынке, но никак не для вновь образовавшихся организаций, которые можно впоследствии перерегистрировать.

Таким образом, при демпинге, возможность защиты от которого Федеральным законом не установлена, развивается недобросовестная конкуренция, исполнение государственных контрактов осуществляется ненадлежащим образом, бюджет Санкт-Петербурга несет значительный ущерб, что недопустимо в сложившихся экономических условиях.

Существует другая крайность аукционов, когда участники аукциона осуществляют заранее согласованные между собой действия, направленные на получение государственных контрактов по завышенной цене и содержащие признаки сговора. Максимальное снижение начальной цены государственного контракта по таким аукционам составляет 0,5-2 %. Такое положение вещей обусловлено нормой Федерального закона, которая говорит о том, что в случае отсутствия предложений участников аукциона о наиболее низкой цене заказчик обязан поэтапно снижать шаг аукциона до минимально возможного предела. В результате сговора участников аукциона они намеренно не осуществляют никаких действий по предложению более низкой цены государственного контракта до того момента, пока максимальное снижение шага аукциона не составит предельную минимальную величину - 0,5 %. В результате государственный контракт будет заключен по завышенной цене.

В соответствии с пунктом 9 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» недобросовестной конкуренцией являются любые действия хозяйствующих субъектов, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности.

В вышеуказанном случае становится абсолютно ясным тот факт, что имеют место целенаправленные недобросовестные совместные действия участников аукциона (сговор), направленные на получение преимуществ по конкретным лотам в целях определения их победителями и присвоения права заключения государственных контрактов Санкт-Петербурга.

Ответственность за такие противоправные действия предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.

Только за последний месяц Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли направлено 50 материалов по проведенным уполномоченным органом аукционам, на которых выявлены признаки сговора участников, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и в Главное управление внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области для возбуждения административных и уголовных дел.

Коррупционный риск Федерального закона состоит в том, что в ряде случаев сговор происходит не только между участниками размещения заказов, но и в том, что в сговоре может принимать непосредственное участие сам государственный заказчик, координируя действия участников таким образом, чтобы в результате заключить государственный контракт по максимально высокой цене. Чем выше цена государственного контракта, тем выше размер незаконных выплат со стороны победителей аукционов такому государственному заказчику за получение государственного контракта.

Прямо влияющей на появление такого коррупционного риска в Федеральном законе является норма о том, что протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе должен быть размещен на официальном сайте до проведения процедуры самого аукциона. В результате не обеспечена анонимность участников размещения заказа. Недобросовестные участники, ознакомившись на сайте с результатами рассмотрения заявок и, выявив лиц, допущенных до процедуры аукциона, имеют все возможности вступить в сговор, в том числе с участием государственного заказчика.

2. Основания для отказа в допуске к участию в торгах.

С 1 марта 2009 года пункт 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона был изложен в новой редакции, в соответствии с которой основанием для отказа в допуске является непредоставление в составе заявки в качестве обеспечения заявки платежного документа.

С учетом практики Федеральной антимонопольной службы (решение ФАС от 28 января 2009 года № 34/09 в отношении Департамента городского заказа капитального строительства г. Москвы) суть коррупционной схемы состоит в следующем. Участник в состав заявки на участие в торгах вкладывает копию платежного документа, по которому денежные средства на счет государственного заказчика не поступали и никогда не поступят. ФАС считает, что отсутствие денежных средств на счете государственного заказчика при наличии копии платежного документа в заявке на участие в торгах не является основанием для отказа в допуске такого участника. Таким образом, в соответствии с позицией ФАС к участию в торгах можно допускать участников, не внесших денежные средства в качестве обеспечения заявки.

В сложившихся условиях остается неясным, каким образом исполнять норму Федерального закона о необходимости удержания в доход бюджета денежных средств, внесенных участником в качестве обеспечения заявки, если такой участник уклоняется от заключения государственного контракта.

В силу указанного изменения в Федеральный закон в настоящее время сложилась следующая ситуация. Во-первых, участники размещения заказов поставлены в неравные условия между собой следующим образом:

добросовестные участники размещения заказов вносят свои денежные средства в качестве обеспечения заявок на участие в торгах на счет государственных заказчиков, при этом зачастую данные денежные средства являются кредитными, взятыми у банков под проценты;

недобросовестные участники размещения заказов вкладывают в заявку на участие в торгах поддельные платежные документы либо отзывают свои денежные средства сразу после подачи заявки на участие в торгах.

Во-вторых, в случае уклонения недобросовестного участника размещения заказа от заключения государственного контракта денежные средства для удержания в соответствии с Федеральным законом отсутствуют, следовательно, соответствующему бюджету причиняется значительный ущерб, в особенности сегодня, в условиях неопределенности наполнения доходной части бюджета и уменьшения финансирования.

3. Обеспечение исполнения государственного контракта.

В соответствии с Федеральным законом обеспечение исполнения государственного контракта возможно в трех формах по выбору участника размещения заказа – банковская гарантия, договор страхования ответственности по контракту и договор залога денежных средств. При таком разнообразии обеспечительных мер участники размещения заказов в большинстве своем выбирают договор страхования ответственности по контракту, поскольку для них это самая удобная и выгодная форма обеспечения исполнения контракта.

Между тем, данная форма обеспечения исполнения контракта влечет за собой возможные проблемы с осуществлением страховых выплат в пользу выгодоприобретателя, то есть заказчика.

Складывающаяся ситуация существует в связи с тем, что федеральным законодательством не установлены требования к договору страхования ответственности по государственным контрактам. Страховые компании руководствуются в первую очередь собственными утвержденными правилами страхования и предлагают стандартные договоры страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору. Эти договоры не предусматривают всех случаев неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиками своих обязательств по государственным контрактам, и, в результате, лишают государственных заказчиков при наступлении страхового случая возможности требовать от страховых компаний соответствующих выплат.

Отсутствие в федеральном законодательстве требований к договорам страхования ответственности по государственным контрактам позволяет участникам представлять в качестве обеспечения исполнения контракта такие договоры страхования, которые в реальности либо противоречат действующему законодательству, либо не покрывают страховые риски, либо нарушают интересы государства.

При этом коррупционный риск Федерального закона состоит в том, что от «своих» компаний государственный заказчик может принимать любые договоры страхования ответственности по государственным контрактам, и, наоборот, если государственный заказчик не заинтересован в том, чтобы именно победитель торгов исполнял контракт, он может не принять от победителя торгов договор страхования и возбудить против такого участника незаконную процедуру уклонения от заключения государственного контракта, последствия которой известны.

4. Нарушение требований конкурсной документации и документации об аукционе.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона одним из оснований отказа в допуске участника размещения заказа является несоответствие заявки на участие в торгах требованиям конкурсной документации либо документации об аукционе.

Федеральный закон не детализирует, какие нарушения требований конкурсной документации или документации об аукционе могут являться основанием для отказа в допуске. Это приводит к тому, что государственные заказчики, члены комиссии в произвольном порядке и абсолютно субъективно решают вопрос о том, соответствует ли данная заявка на участие в торгах требованиям документации. Такое положение вещей является прямой причиной для возникновения коррупции.

В Санкт-Петербурге в типовой конкурсной документации и документации об аукционе был установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в допуске к участию в торгах. Между тем, Управление ФАС по Санкт-Петербургу считает такой перечень неправомерным. Таким образом, если следовать позиции Управления, результатом будет субъективность в принятии решений, а, следовательно, увеличение незаконных отказов в допуске к участию в торгах и рост коррупции.

В заключение следует еще раз отметить актуальность, необходимость и эффективность открытого диалога между субъектами Российской Федерации и представителями федеральных органов государственной власти, а также взаимного обмена опытом, информацией и применяемыми технологиями государственных закупок.

Также требуется отметить и необходимость изменения федерального законодательства, относящегося к сфере размещения государственного заказа, в целях оптимизации процедуры закупок для государственных нужд с учетом практики Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации.

Прокопьев В.И., заместитель президента Санкт-Петербургской торгово-промышленной палаты