Методика выявления в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции

Преодоление коррупции является важнейшей задачей российского государства, общества и граждан.

По данным опроса ВЦИОМ (ноябрь 2006 года), лишь 1 % россиян считает, что коррупция в нашей стране практически отсутствует. И напротив, 78 % граждан охарактеризовали степень коррупции как «высокую» и «очень высокую». Такое системное явление как коррупция требует системных мер реагирования.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является одной из основных мер профилактики коррупции, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», и одним из направлений административной реформы.

Предпосылка для оценки коррупционных рисков в законодательстве содержится в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года (ст. 5): каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Это наиболее общая формулировка, позволяющая государству самостоятельно вырабатывать собственные методы такой оценки.

Низкая эффективность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией выдвинула на первый план необходимость модернизации законодательства с целью устранения из него положений, способствующих коррупции, одним из направлений которых и должна стать антикоррупционная экспертиза.

Положения действующего законодательства и проекта федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» позволяют рассматривать антикоррупционную экспертизу как разновидность криминологической экспертизы, проводимой специалистами по выявлению в правовых нормах положений способствующих коррупции в процессе их реализации.

Целью антикоррупционной экспертизы является оценка возможных криминальных последствий принимаемых решений в различных областях социальной жизни. Предметом антикоррупционной экспертизы могут быть как законы, так и иные нормативные правовые акты, причем как действующие, так и их проекты.

Результатом этой экспертизы является мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупциогенных факторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия.

По итогам антикоррупционной экспертизы нормативный правовой акт (его проект) должен подвергаться необходимой доработке. При этом ценность подобной экспертизы состоит не только в прогнозировании коррупционных проявлений, но и в опережающей разработке профилактических мер, блокирующих или смягчающих возможные негативные последствия принимаемых решений.

Антикоррупционная экспертиза должна проводиться специалистами в области применения анализируемого правового акта, квалификация которых позволяет на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения законодательства, осмыслить реальную степень возможности использования соответствующих нормативных положений в коррупционных целях.

Проект федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры, Министерством юстиции Российской Федерации и иными органами, организациями, их должностными лицами при проведении правовой экспертизы, государственной регистрации и мониторинга применения нормативных правовых актов и их проектов.

Практика показывает, что предпосылки для коррупции содержатся непосредственно в разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актах. Расплывчатость и многозначность языковых формул создают условия для различного толкования текста правового акта. Иными словами коррупцию порождают слова и фразы - формулировки правовых предписаний. Поэтому текст закона должен быть не только юридически грамотным, но и лингвистически выверенным и точным.

С учетом этого Юридическим комитетом было разработано постановление Правительства Санкт-Петербурга о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которое было принято на заседании Правительства 23 июня 2009 года.

Постановлением утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы и внесены соответствующие изменения в Положение об Администрации Губернатора, Регламент Правительства и в Положение о Межведомственном совете по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга.

Проведение антикоррупционной экспертизы проектов законов, нормативных правовых актов Губернатора и Правительства, разрабатываемых исполнительными органами, возлагается на Юридический комитет, который будет проводить ее одновременно с юридической и лингвистической экспертизой. Антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов также возлагается на Юридический комитет, который будет проводить ее по решению Межведомственного совета.

В этой связи самым актуальным вопросом остается методика, применяемая при проведении антикоррупционной экспертизы.

В настоящее время в Российской Федерации применяется несколько методик проведения антикоррупционной экспертизы. Так, в 2004 году Центром стратегических разработок подготовлена Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации применяется Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, подготовленная с учетом предложений Института законодательства и сравнительного правоведения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196 утверждена методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Учитывая, что проект федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» предусматривает использованием всеми субъектами единой методики антикоррупционной экспертизы, утвержденной Правительством Российской Федерации, Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы также предусматривает обязательное применение именно этой методики.

В этой связи необходимо кратко охарактеризовать эту методику и практику ее применения в Санкт-Петербурге.

Методика относит к коррупциогенным факторам положения нормативных правовых актов и их проектов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при их применении, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. При этом коррупциогенными нормами признаются положения нормативных правовых актов и их проектов, содержащие коррупционные факторы.

Методика предлагает разделить все многообразие коррупциогенных факторов на три группы:

а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

в) факторы системного характера.

К первой группе относятся факторы, выражающиеся в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения (широта дискреционных полномочий).

Примером таких коррупциогенных норм являлся проект распоряжения одного из комитетов о порядке предоставления и рассмотрения заявок на предоставление субсидии, принятия решения о предоставлении субсидии на возмещение затрат. В ходе юридической экспертизы, проведенной Юридическим комитетом при внесении данного распоряжения в реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, установлено, что из текста распоряжения невозможно определить, в какой срок подаются заявки на предоставление субсидии, какими документами подтверждается соблюдение условий предоставления субсидий, а также с какого момента исчисляется пятидневный срок, установленный комитетом для проверки полноты и правильности оформления документов, представленных юридическими лицами для получения субсидии. Кроме того, установлена невозможность реализации пункта 3 распоряжения, устанавливающего право комитета направить получателю субсидии уведомление о необходимости приведения документов в соответствии с требованиями распоряжения, так как какие-либо требования к документам в нем не определены. В настоящее время все замечания устранены.

Ко второй группе относятся факторы, выражающиеся в отсутствии в проекте документа норм, регулирующих определенные правоотношения, виды деятельности, в том числе порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Примером таких коррупциогенных норм являлся проект постановления Правительства Санкт-Петербурга «О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2008 № 1624».

Проектом было предусмотрено увеличение количества оснований исключения объектов из перечня недвижимого имущества, предназначенного для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге. Одним из них являлось мотивированное обоснование комитета по представлению вице-губернатора Санкт-Петербурга и с согласия Губернатора Санкт-Петербурга.

Подобная формулировка создает условия для произвольного принятия решений, поскольку в тексте проекта отсутствовали нормы определяющие, чем именно может быть мотивировано обоснование комитета, а также в каких случаях и в какой форме вице-губернатор Санкт-Петербурга, будет готовить представление о подготовке мотивированного обоснования. Разработчиком проекта замечания учтены и устранены.

К третьей группе относятся факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа - нормативные коллизии.

Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Как видно из приведенных примеров, разделение факторов на группы носит достаточно условный характер: любой коррупционный фактор носит сложный характер и может быть отнесен к нескольким группам одновременно.

Таким образом, в настоящее время в Санкт-Петербурге созданы необходимые нормативные и организационные условия для оперативного и эффективного проведения антикоррупционной экспертизы.

В заключение необходимо отметить, что антикоррупционная экспертиза – это не панацея, но реальная превентивная мера в борьбе против коррупции. Важно, чтобы она превратилась из стихийно возникающего элемента нормотворческого процесса в его системную составную часть.

В связи с этим можно рекомендовать всем исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга при разработке проектов правовых актов учитывать положения методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 196.

Также следует предложить органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге учитывать положения указанной методики при разработке проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Риммер И.С., депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга