Уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией и их трансформация в системе мер противодействия коррупции

Проблема коррупции в последние десять-пятнадцать лет серьезно осложнила поступательное развитие Российской Федерации в экономической, политической и социальной сферах, поэтому противодействие ей приобретает особую актуальность. Появление в 1992 году Указа Президента России «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» официально признало существование проблемы.

Новый этап противодействия коррупции в современных условиях связывают с принятием Указа Президента РФ Д.А Медведева «О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 года № 815.

В российском обществе по инициативе высших руководителей государства начинает формироваться представление о необходимости усиления мер борьбы с коррупцией, социальном контроле над ней и предупреждении. От констатации фактов совершения преступлений по должности и декларативных заявлений в СМИ о необходимости борьбы с коррупцией, российское общество постепенно перешло к ее осмыслению на основе научной оценки коррупции как социально-правового явления и первым шагам от эпизодического и часто выборочного привлечения к уголовной ответственности за должностные преступления к системному воздействию.

В России коррупция явление не новое, как и борьба с ней. Поэтому следует напомнить о многовековом опыте противодействия коррупции в нашей стране. Вследствие недостаточного финансирования государственного аппарата чиновники были вынуждены помимо официально разрешенного «кормления от дел» злоупотреблять своим положением и совершать коррупционные сделки с гражданами, запрещенные законом, т.е. оказывать услугу за «посул» (современное понимание - взятка). Один из первых запретов на получение «посула» закреплялся еще в исторически широко известном Судебнике Ивана III 1497 года.

Продолжение нормативных запретов на получение «посулов» прослеживается во многих нормативных актах - это и Соборное уложение 1649 года, и Указ Петра I 1699 года «О воспрещении взяток и посулов», и Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года, акты советского периода - Декрет СНК «О взяточничестве» 1918 года и многие другие.

Обратимся к действующему уголовному законодательству как одному из регуляторов общественного развития и средству борьбы с коррупцией во власти. В Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ) содержится ряд уголовно-правовых норм, которые предусматривают ответственность за отдельные проявления коррупции. Есть примеры привлечения за коррупционные преступления и высокопоставленных лиц.

В конце 2006 года члену Совета Федерации, кандидату в президенты Башкирии И. Изместьеву был предъявлен ряд обвинений в незаконном совмещении им работы сенатора с предпринимательской деятельностью и уклонении от налогообложения дочерних структур некогда возглавляемой им фирмы «Корус-холдинг». В том же году губернатору Ненецкого автономного округа А. Баринову было предъявлено обвинение по фактам мошенничества и покушения на присвоение вверенного имущества с использованием служебных полномочий. В 2007 году Л. Чахмахчяну, бывшему члену Совета Федерации от Калмыкии, предъявлено обвинение в хищении чужого имущества в особо крупном размере. Чахмахчян совместно с другими участниками преступной группы вынудили руководство одной из крупнейших авиакомпаний заплатить им 1,5 млн. долл. за содействие в решении налоговых проблем.

Удручающие цифры коррупции и в силовых структурах. Так, в 2007 году в России за факты коррупции осуждено 16 генералов и 180 полковников. Что же касается судей, то в их честность, согласно социологическим опросам, россияне давно не верят. По их мнению, за приличную сумму, от 100 тыс. долл. и выше, судья арбитражного суда вполне может вынести «нужный» приговор.

К сожалению, подобный список можно продолжать и продолжать. Только из-за «откатов» и посреднических услуг государство ежегодно теряет до 30% расходов на силовые структуры, а в целом в России ежегодные суммарные потери в результате коррупционных действий чиновников, по примерным подсчетам, достигают примерно 1 трлн. руб.¹

По статистике Генеральной прокуратуры РФ довольно высокими темпами в 2008 году росло число зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, значительная часть которых относится к коррупционным деяниям. Их выявлено более 43 тыс. В суд направлены дела о свыше чем 28 тыс. таких преступлений. Почти 1,5 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления совершены в 2008 году в крупном размере. Выявлено около 14 тыс. лиц, совершивших должностные преступления².

Сложно судить плохо это или хорошо, много или мало. Для ответа на поставленные вопросы необходимо обладать объективными сведениями о реальной преступности, иметь представление об уровне латентности преступлений по должностям, фактической структуре коррупционной преступности.

Оценивая действующее уголовное законодательство в связи с проблемой борьбы с коррупцией, прежде всего, следует определиться с понятиями. В энциклопедическом словаре дается следующее определение: коррупция (от лат. corruptio — разложение, подкуп) общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании лицами, осуществляющими функции представителей власти, а также находящимися на государственной службе своего служебного положения для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно выражающееся в подкупе этих лиц³.

Но это не юридическое, а социально-политическое определение. Уголовно-правовые меры воздействия на коррупцию требуют юридической формализации. В Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (ч. 1 ст. 8) под коррупцией понимается: a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей; б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

В статье 2 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» принятом на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 22-15 от 15 ноября 2003 года) коррупция определена как подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу.

Анализ коррупции как комплексного, сложного явления позволяет дать различные классификации коррупции. В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская коррупция; коррупция на предприятиях. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция подразделяется на верхушечную и низовую¹.

Коррупцию можно дифференцировать в зависимости от вида государственной службы, где она имеет объективированное проявление: это коррупция в системе государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы, в зависимости от формы проявления, а также правовых норм, которые нарушаются в результате коррупции².

Кроме того, коррупция может проявлять себя как во внутриорганизационных, так и во внешних отношениях государственного служащего.

А.И. Гуров выделяет три вида коррупции - политическую, характерную для чиновников аппарата власти (имеется в виду коррупция в системе федеральных органов власти и субъектов федерации, особенно в тех регионах, где действуют нормы обычного права); коррупцию, связанную с чисто криминальной деятельностью основанную на подкупах должностных лиц; втягивание в преступную деятельность соответствующих категорий должностных лиц в целях создания благоприятных условий для решения определенных вопросов (форма, связанная с организованной преступностью)³.

Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других органов власти подвержена коррупции, так как она осуществляет оперативное управление материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами. Помимо этого повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти детерминируют высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, относительно невысокий уровень вознаграждения служащих, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки⁴.

В последней классификации не названа коррупция, получившая с легкой руки СМИ название «бытовой». Именно эту коррупцию имел в виду Ю.Я. Чайка, указав в своем докладе, что в результате, как и в предыдущие годы, основную массу среди лиц, привлеченных за эти преступления, составляют преподаватели, врачи и должностные лица низового звена. Так, в 2008 году среди лиц, осужденных за взяточничество, почти 29 % составили сотрудники правоохранительных органов, 11 % - работники сфер здравоохранения и образования. Несомненно, бытовая коррупция отравляет жизнь основной массы граждан, но усиление борьбы только с этой частью коррупционной преступности создает ложную картину о структуре коррупции в России, уводит от решения проблемы коррупции по существу.

Статистика ГУВД по г Санкт-Петербургу и Ленинградской области показывает, что в 2008 году фактов взяточничества в Санкт-Петербурге было зарегистрировано 161 случай, что на 10 % больше чем в 2007 году, в том числе фактов получения взятки - 85, дачи взятки - 76 случаев. За период с января по апрель зарегистрировано 98 случаев взяточничества (в том числе получения взятки - 43, и дачи взятки - 27 случаев), рост выявленных фактов взяточничества по сравнению с аналогичным периодом составил 15,3 %.

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» составляющем ныне базу для реализации антикоррупционной политики, дается следующее определение коррупции:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.

Обращает на себя внимание, что понятия коррупции, представленные выше, отличаются по объему и возможным правовым последствиям в случае их воплощения в уголовное законодательство в виде конкретных уголовно-правовых норм. Определение коррупции, данное в законе «О противодействии коррупции», является наиболее узким по объему из указанных определений.

Какие из перечисленных в Федеральном законе «О противодействии коррупции» проявлений коррупции представлены в Уголовном кодексе РФ в качестве преступлений?

В строгом смысле слова это получение взятки (ст. 290 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).

Остальные из названных проявлений коррупции представлены на родовом уровне, как наиболее рельефные проявления коррупции, указывающие на сущностный признак коррупции - незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.

Как эти проявления коррупции корреспондируют с ответственностью предусмотренной в УК РФ? Или, иначе говоря, предусматривает ли УК РФ ответственность за коррупционные преступления помимо ответственности за взяточничество и за коммерческий подкуп?

Для ответа на вопрос необходимо обратиться к гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» и к гл. 23 УК РФ «Преступления против службы в коммерческих и иных организациях».

Базовой нормой в гл. 30 УК РФ является норма ст. 285 УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями, круг которых может быть весьма широким. Две специальные нормы о злоупотреблении: нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285-1 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285-2 УК РФ). Это также норма ст. 286 УК РФ о превышении должностных полномочий, о незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и служебном подлоге (ст. 292 УК РФ). В гл. 23 УК РФ это преступления, предусмотренные ст. 201 УК «Злоупотребление полномочиями» и ст. 202 УК РФ «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами».

К антикоррупционным нормам могут быть причислены и другие, находящиеся за рамками гл. 30 УК РФ, где в качестве признака законодатель определил специального субъекта, указав на использование служебных полномочий или служебное положение. Скажем в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» к коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся следующие виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания уголовным кодексом государства: воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа; незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа; подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов; организация преступного сообщества (преступной организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений; провокация взятки или коммерческого подкупа; подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа.

К иным коррупционным преступлениям при наличии всех признаков коррупции, отнесены невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат; мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения; присвоение или растрата, совершенные лицом с использованием своего служебного положения; хищение предметов, имеющих особую ценность, в случаях совершения лицом соответствующего деяния путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения; регистрация незаконных сделок с землей; контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения, при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного; злоупотребление полномочиями; злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами, совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц; организация преступного сообщества при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений; хищение или вымогательство ядерных материалов, совершенное лицом с использованием своего служебного положения; хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, совершенное лицом с использованием своего служебного положения; хищение или вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, совершенное лицом с использованием своего служебного положения; присвоение полномочий должностного лица при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Разработчики проекта закона «О противодействии коррупции» в одном из вариантов предложили включить ряд деяний, назвав их преступлениями, обладающими признаками коррупции. При этом за основу были взяты коррупционные правонарушения, содержащиеся в гл. 3 Конвенции организации объединенных наций против коррупции (от 31 октября 2003 года).

К числу коррупционных предлагалось отнести деяние, состоящее в злоупотреблении влиянием должностным лицом для получения им какого либо неправомерного преимущества, чтобы это должностное лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для иного лица. И соответственно криминализовать обещание, предложение, предоставление должностному лицу какого-либо неправомерного преимущества.

Действующая редакция ст. 290 УК РФ о получении взятки говорит, что предметом преступления является имущество и выгоды имущественного характера. В литературе по уголовному праву предлагается в ст. 290 УК РФ включить дополнение: в ч. 1 после слов «...или выгод имущественного» записать «(неимущественного)» применительно к определению характера выгоды, извлекаемой должностным лицом из получения взятки¹. Такое понимание взяточничества существует у наших ближайших соседей в Финляндии. Извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т.д.) характер.

В качестве преступления предлагалось криминализовать злоупотребление служебным положением, которое выражается в совершении какого-либо действия или бездействия должностным лицом при выполнении своих функций с целью по­лучения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица. УК РФ содержит норму ст. 285 о злоупотреблении должностными полномочиями, а не положением. Понятие «положение» более широкое, нежели «полномочия». Злоупотребление положением предполагает воздействие на лиц, которые не зависят от злоупотребляющего лица по службе, не находятся в системе органа власти в котором должностное лицо служит. Необходимо отметить, что в Уголовном кодексе РСФСР 1960 года применялся именно термин «служебное положение».

Действующий Уголовный кодекс РФ не содержит и нормы о незаконном обогащении, состоящем в значительном увеличении активов должностного ли­ца, превышающем его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

Включение в УК РФ такой нормы означало бы реализацию в российском уголовном праве концепции о презумпции виновности, принятой, в частности, в Соединенных Штатах Америки. Согласно этой концепции виновный наказывается в уголовном порядке, а его доходы, не подтвержденные как законно полученные, могут быть конфискованы в гражданском порядке.

В настоящее время реализовать данный подход в России крайне сложно. Не говоря уже о причинах политических, таких как лоббизм в Государственной Думе РФ. Это потребует организации полного учета всех доходов должностных лиц и их близких. В качестве препятствия принятия подобной нормы в УК РФ А. Алексеев назвал презумпцию невиновности, закрепленную в ч. 2 ст. 49 Конституции РФ. Криминализация в национальном законодательстве незаконного обогащения означала бы возложение на обвиняемого (подозреваемого) в преступлении бремени доказывания, что в силу ч. 2 ст. 49 Конституции РФ недопустимо¹. Возможным выходом из положения предлагается применение в подобных случаях Гражданского кодекса РФ, поскольку речь идет о регулировании имущественных отношений. Для этого норму ст. 1102 следует дополнить, расширив содержание понятия необоснованного обогащения, закрепить в качестве потерпевшей стороны (применительно к п. 1) неопределенный круг лиц или общество в целом.

Кроме того, предлагалось расширить перечень деяний связанных с легализацией имущества приобретенного в результате преступления.

В настоящее время действуют нормы статей 174 и 174-1 УК РФ, не содержащие положений об ответственности за умышленное непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционного правонарушения и за отмывание коррупционных доходов состоящее в утаивании или приобретении имущества в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении коррупционного правонарушения.

Проект, правда, не говорил о субъекте ответственности, скорее всего, предполагалось, что это будет лицо, не совершавшее коррупционных преступлений, но знавшим что скрываемые им доходы получены коррупционным путем. Для того чтобы такая норма могла работать, необходимо четко определить перечень преступлений, результатом которых стало получение имущества.

В числе коррупционных помимо указанных выше деяний назывались хищения в форме присвоения и злоупотребление служебным положением уже криминализованные в УК РФ с момента его принятия. Коррупционным преступлением предлагалось считать воспрепятствование осуществлению правосудия и подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу. Следует заметить, что названные деяния криминализованы в норме ст. 294 УК РФ и норме ст. 309 УК РФ и содержат все способы воздействия на потерпевших за исключением предложения неправомерного преимущества.

Весьма интересно, что один из проектов закона «О противодействии коррупции» в числе отягчающих обстоятельств предлагал рассматривать повторность деяния, который, как известно, был исключен из УК РФ вместе со ст. 16 Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 162-ФЗ.

Имелось предложение расширить содержание понятия «должностное лицо», за счет включения в число субъектов преступления лиц выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-надзорные функции в общественной, политической, религиозной или коммерческой организации.

Действующая редакция УК РФ не содержит ни одной из рассмотренных новелл содержавшихся в проекте закона «О противодействии коррупции» норм. Тем не менее, в УК РФ были внесены изменения, обусловленные принятием и вступлением в силу данного федерального закона.

Больший интерес представляют изменения, внесенные в УК РФ Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона» «О противодействии коррупции».

В числе изменений, внесенных в УК РФ, необходимо отметить следующие.

В часть первая ст. 104-1 изложена в следующей редакции: «1. Конфискация имущества есть принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора следующего имущества».

В ст. 201 УК РФ наказание в виде лишения свободы увеличено с 3-х до 4-х лет лишения свободы. В части 2 ст. 201 УК РФ увеличены сроки и размеры всех видов наказания предусмотренных за преступление. В частности, лишение свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет. Изменилось определение субъекта преступления. Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в статьях главы «Перступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», а также в ст. 199-2 и 304 УК РФ признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях.

В ч. 1 ст. 204 УК РФ наказание в виде лишения свободы увеличено до 3-х лет: В части третьей увеличилось наказание в виде штрафа до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет. Лишение свободы увеличено на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Из части четвертой исключены виды наказания не связанные с лишением свободы, применявшиеся в виде основных, а наказание в виде лишения свободы увеличено с пяти до двенадцати лет.

Примечания к ст. 285 УК РФ дополнены пунктом 5 следующего содержания: «Иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями настоящей главы, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации».

Смысл указанных выше изменений сводится к следующему: расширить перечень преступлений по делам, о которых возможна конфискация имущества, в частности за счет отнесения к ним деяний совершаемых в процессе избирательной компании, деяний посягающих на интеллектуальную собственность, ужесточить ответственность за злоупотребление полномочиями, совершенными лицами, не отнесенными к числу должностных лиц, ужесточить ответственность за коммерческий подкуп.

Вместе с тем, законодательство пополнилось не только новыми нормами, внесенными в УК РФ. Например, это норма ст. 19.28. Кодекса РФ об административных правонарушениях «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Данной нормой предусмотрена ответственность за незаконную передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением.

Представляется, что указанная норма войдет в противоречие с нормой ст. 291 УК РФ. В частности деяния, которые в практике правоохранительных органов квалифицировались как дача взятки за неправомерные действия должностного лица и соответственно принятие взятки за совершение неправомерных (незаконных) действий квалифицировались как взятка независимо от размера вознаграждения за совершение таких действий. По-видимому, законодатель имел в виду вознаграждение, предоставляемое за совершение должностным лицом правомерных действий при условии, что такое вознаграждение не было предварительно оговорено. В противном случае такое вознаграждение следует рассматривать как взятку, либо коммерческий подкуп.

Для разграничения указанных норм следует внести соответствующее дополнение в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».

В ГК РФ изменено содержание нормы ст. 575 «Запрещение дарения». Часть первая ст. 575 ГК РФ гласит, что не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей:

1) от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями;

2) работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;

3) лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей;

4) в отношениях между коммерческими организациями.

При этом установленный запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.

Изменения имеют, несомненно, антикоррупционную направленность.

В уголовно-правовой литературе вопрос о подарке обсуждался в связи с возможностью рассматривать его как предмет взятки. Теория уголовного права исходит из следующего при оценке неправомерности подарка. Подарок может расцениваться как взятка в следующих случаях: 1) если имело вымогательство этого вознаграждения со стороны должностного лица; 2) если вознаграждение (или согласие о нем) имело характер подкупа и обусловило служебное поведение должностного лица, т.е. его «встречное обязательство»¹.

Подарок приобретает характер взятки и в случае вознаграждения за незаконные действия со стороны должностного лица. Подарок будет иметь место, в случае если материальное вознаграждение передано уже после выполнения действий со стороны должностного лица, при отсутствии какой либо договоренности.

Целесообразно было бы предусмотреть административную ответственность за получение подарка в размере свыше трех тысяч рублей, лицами, указанными в ч. 2 ст. 275 ГК РФ, при отсутствии признаков преступления предусмотренного ст. 290 УК РФ.

Норма ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» установила обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако такая обязанность не распространяется в отношении лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъекта Российской Федерации.

В связи с этим следует упомянуть еще одну уголовно-правовую норму, которая устанавливает ответственность за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). Запрет на осуществление предпринимательской деятельности распространяется не на всех лиц, входящих в перечни государственных должностей РФ и субъектов РФ, которые подпадают под признаки должностного лица, в соответствии с Примечанием 1 ст. 285 УК РФ. Кроме того, запрет содержащийся в норме ст. 289 УК РФ можно обойти, поскольку речь в ней идет о запрете учреждать коммерческие организации или участвовать в управлении такой организацией. В основной массе российских законов, устанавливающих такие запреты, говорится именно о запрете занятия предпринимательской деятельностью, а не о запрете участвовать в ней в качестве учредителя организации.

Для сравнения укажем на законодательный подход в США, где по оценкам независимых организации достаточно низкий уровень коррупции. В США ограничивается право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15 % оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать, какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей².

Наличие даже самого подробного и полного антикоррупционного уголовного законодательства не является гарантией снижения коррупции в России. Нормы уголовного закона лишь констатируют общественную опасность тех или иных деяний признанных преступлениями.

Принятых законов и поправок в действующее законодательство явно недостаточно для успешного противодействия коррупции в России. Уголовному закону в противодействии коррупции не должна отводиться главная роль.

В книге американского историка Ричарда Пайпса «Россия при старом режиме»³ делается один примечательный вывод. Оценивая деятельность Петра Великого по созданию государства, автор пишет, что Петр много сделал для развития государства. При нем стали отличать самодержца от государства, интересы государства стали признаваться выше интересов императора. В общественном сознании формируется идея «блага отечества». Однако преобразования остались незавершенными. Идея «общественного блага» не стала целью власти. Делается неутешительный вывод о том, что так Россией управляют и до настоящего времени. Власть обладает всеми правами и возможностями, в то время как общество лишено их и не участвует в управлении Россией.

Борьба с коррупцией должна носить системный характер, включающий меры правовые, среди которых уголовно-правовое законодательство далеко не главная, хотя и необходимая часть, организационные, социально-экономические экономические и иные.

Россия здесь находится в более выгодном положении - развитые государства мира давно и успешно противостоят коррупции, опыт этих государств может быть успешно применен в нашей стране.

Анализ зарубежной практики показывает, что существует три основных подхода к деятельности антикоррупционных органов: репрессивный, превентивный и смешанный.

Стратегия «войны» наиболее вероятно вызовет значительное противодействие или даже саботаж и со стороны «борцов», и со стороны коррупционеров. Так, действия группы прокуроров в рамках кампании «Чистые руки» в Италии очень быстро вызвали сопротивление среди политиков, что впоследствии привело к прекращению их деятельности. Репрессивный антикоррупционный орган, созданный в 2002 году в Румынии, утратил свою самостоятельность и был слит с Генеральной прокуратурой. То же самое произошло с антикоррупционным органом в Бельгии.

Достаточно эффективным признается функционирование антикоррупционного органа, имеющего и репрессивные, и профилактические полномочия, в Хорватии (Управление Государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и организованной преступности). До 2006 года этот орган имел и профилактические, и репрессивные полномочия, а впоследствии стал полностью репрессивным, поскольку профилактические полномочия были переданы совету, созданному в рамках парламента. Антикоррупционные органы Латвии и Литвы также имеют функции расследования и превенции.

Превентивные антикоррупционные органы созданы, например, во Франции (Центральная служба по предотвращению коррупции) и Словении (Комиссия по противодействию коррупции).

С одной стороны, в чистом виде репрессивный подход к деятельности антикоррупционных органов носит характер борьбы с последствиями, а не с причинами, что ставит под вопрос эффективность использования данной стратегии. С другой стороны, без действенной организации антикоррупционных расследований невозможно применение мер юридической ответственности.

И все же, наиболее предпочтительным является вектор развития антикоррупционной политики, направленный на сочетание и превентивных, и репрессивных мер, реализуемых в целях противодействия коррупции¹.

Богданов Л.П., председатель Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности