Глава 2. Правовая характеристика противодействия коррупции в сфере хозяйственной деятельности

.1 Уголовно-правовое противодействие коррупции в сфере управления Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) определяется в законе как «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, или организаций либо охраняемых интересов общества или государства».

Объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями сконструирована по типу материального состава преступления.

Деяние (действия или бездействие) выражается в использовании должностным лицом предоставленных ему по должности полномочий вопреки интересам службы. Это совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям, и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими полномочиями.

Должностное лицо не нарушает объёма своих полномочий, оно только использует их в своих корыстных или иных личных интересах. Анализируемое злоупотребление должно обязательно с необходимостью привести к последствиям - существенному нарушению прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Данное понятие является оценочным, поэтому при установлении фактора существенности вреда, который отграничивает данный вид преступления от правонарушения, возникают объективные трудности. Согласно проводившимся исследованиям, в 22,6 % случав основой судебных ошибок выступает именно необоснованное расширенное или узкое толкование понятий оценочного характера. Опрашиваемые нами респонденты также подтвердили, что расплывчатое понятие вреда не способствует верному применению закона. В ныне действующем постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» существенное нарушение прав граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями разъясняется как нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией РФ (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением и др.).

В данном случае уточняются виды прав граждан, которые могут быть нарушены, однако критерием при оценке существенности вреда остается, как и в более раннем постановлении, тот же перечень обстоятельств: степень отрицательного влияния противоправного поведения на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п.

В итоге и в законе, и в постановлении Пленума указаны лишь примерные ориентиры определения последствий, которые и отграничивают данный вид преступлений от правонарушений, а основным критерием определения «существенности» вреда выступает правосознание правоприменителя. На наш взгляд, это обстоятельство является недопустимым в связи с возможностью произвола (в том числе коррупционного) власти правоприменителя. С другой стороны, вредные последствия данного должностного преступления бывают весьма разнообразными, поэтому предлагать их четкую количественную оценку (в виде денежной суммы) причиненного крупного ущерба, как это сделано в некоторых исследованиях, на наш взгляд, нецелесообразно. Показательным примером в данном случае может служить статья 293 УК РФ «Халатность».

В первой ее редакции законодатель сформулировал последствия оценочным признаком «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Затем ФЗ № 162 от 8 декабря 2003 г. данный признак объективной стороны был заменен на более точный - «причинение крупного ущерба», установленного в виде суммы, превышающей сто тысяч рублей. Но в последствии ФЗ № 43 от 8 апреля 2004 г. соединил в данной норме оба данных признака.

Причины данных изменений видятся в том, что сначала законодатель попытался уйти от оценочных критериев, но данный путь оказался неверным в силу экономических процессов (инфляции), а также невозможности в любом из случаев произвести количественную оценку причиненного вреда и произвола в данном вопросе. Любое изменение уголовного закона в части определения преступных деяний должно быть достаточно обоснованным. Здесь главным аргументом выступает степень общественной опасности.

Для криминализации или декриминализации деяний нужна логичность, аргументированность, социальная обусловленность, системность. Особо квалифицированный состав злоупотребления должностными полномочиями, предусмотренный ч. 3 ст. 285 УК РФ, предусматривает то же деяние, повлекшее тяжкие последствия.

Данный признак объективной стороны состава преступления также является оценочным понятием, требующим уточнения. Однако эти последствия должны обладать такими свойствами, которые дают возможность определить их размер, величину, степень. Пленум Верховного Суда считает, что к таковым последствиям относятся: крупные аварии, длительная остановка транспорта или производственного процесса, иное нарушений деятельности организации, причинение значительного материального ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство или покушение на самоубийство потерпевшего и т.п. В предшествующем постановлении Пленума (от 30.03.1990 г.) речь шла примерно о том же перечне вариантов последствий, но с указанием среди них на материальный ущерб в особо крупных размерах. Субъектом злоупотребления должностными полномочиями, как и многих других коррупционных деяний, является должностное лицо.

В соответствии с примечанием 1 к статье 285 УК РФ должностными лицами признаются «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».

Данное определение включает три группы признаков:

признаки, указывающие на характер выполняемых функций;

б) признаки, указывающие место осуществления указанных функций;

в) признаки, характеризующие временные рамки правомочности осуществления определенной деятельности

Содержанием функционального критерия, важнейшего и по сути образующего понятие должностного лица, является исполнение следующих функций: функций представителя власти; организационно-распорядительных функций; административно-хозяйственных функций.

Место осуществления данных функций: должностное лицо может реализовывать свою управленческую деятельность (организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности) только в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Временной критерий складывается из указания на то, что должностное лицо может осуществлять свои функции постоянно, временно или по специальному полномочию.

В целом исполнителями должностных преступлений могут быть лица, которых можно отнести к одной из нижеследующих групп:

) лица, постоянно, временно, по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти;

) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Эта классификация представляется верной, так как вытекает из грамматического толкования примечания к ст. 285 УК РФ, в котором употребляется разделительный союз «либо» перед указанием на организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

Из этого следует, что при определении признаков должностных лиц первой группы, мы должны установить только временной и функциональный критерий, так как представитель власти критерием места выполнения занимаемых функций не связан (может работать где угодно).

И, напротив, если нам необходимо выяснить является ли лицо должностным по признакам второй группы, то следует проверить наличие всех трех обязательных критериев:

функционального (выполняет ли лицо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции),

временного (постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляются функции)

и критерия места осуществления функций (должностное лицо может работать в одном из видов организаций, указанных в примечании к ст. 285 УК РФ).

В пунктах 2 и 3 примечания к ст. 285 УК РФ дается разъяснение специальным категориям должностных лиц - речь идет о лицах, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Это, исходя из закона, те лица, которые «занимают должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов», или «занимают должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов».

Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ 11 января 1995 г. № 32 (в редакции от 1 декабря 2008 г.), где указывается свыше 50 наименований государственных должностей РФ (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные министры, Председатели палат Федерального Собрания РФ, федеральные министры, Председатели Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Счетной палаты и др.).

Сводные перечни государственных должностей субъектов РФ утверждаются в каждом регионе. Так, например, к государственным должностям Саратовской области относятся губернатор, председатель и заместитель областной Думы, председатель, заместитель председателя и член комитета областной Думы, уполномоченный по правам человека в Саратовской области, вице-губернатор - первый заместитель председателя Правительства области и др. Должностные лица данных уровней, а также главы органов местного самоуправления могут быть субъектами коррупционных преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ч. 4 ст. 290 УК РФ «Получение взятки».

Тем самым законодатель в данных квалифицированных составах отразил повышенную степень общественной опасности деяний, которые потенциально могут совершить лица с большим объемом властных полномочий, чем у других чиновников. Таким образом, следует отметить, что в примечании к ст. 285 УК РФ закреплен механизм установления признаков должностного лица, который нужно использовать для признания того или иного гражданина субъектом преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Проблемы при квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами, возникают в случае толкования функций организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера.

Если понятие представителя власти содержится в законе (примечание к ст. 318 УК РФ), то содержание выше указанных функций дается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».

Так, под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий.

Новым в названном постановлении является положение, согласно которому к организационно-распорядительным функциям относятся

полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать

полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений,

а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за расходованием).

Недостаток толкования - отсутствие общих, свойственных всем, относящимся к данной категории лицам, «типовых» функций. Дается лишь примерный перечень, причем не исчерпывающий, наиболее часто встречающихся на практике организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей. Но четкого ответа на вопрос, в чем же в целом основное, главное содержание указанных в законе функций, нет.

Также следует заметить, что принятое постановление Пленума ВС РФ от 16 октября 2009 г. № 19 распространяет толкование должностного лица только на составы преступлений злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий, при том, что в других составах преступлений главы 30 УК РФ субъект тот же. В другом постановлении Пленума ВС РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» также дается разъяснение должностным функциям, но о юридически значимых действиях речи не идет.

Следует ли из этого, что применительно к разным составам преступления понятие должностного лица имеет разное содержание?

Ответ на данный вопрос, по нашему мнению, должен быть отрицательным. Исходя из положений, изложенных в постановлениях Пленума ВС РФ, организационно-распорядительные функции сводятся к осуществлению лицом таких обязанностей, которые предоставляют возможность влиять на правовой статус подчиненных, а административно-хозяйственные функции - к обязанностям, которые позволяют управлять и распоряжаться материальной базой государственного органа, органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, воинских подразделений. Посредством выполнения должностным лицом данных обязанностей так или иначе возникают, изменяются или прекращаются правоотношения.

Значит, должностные лица, по сути, совершают юридически значимые действия (то есть действия, связанные с установлением, изменением или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц) в сфере управления людьми или имуществом. Именно критерий совершения лицом юридически значимых действий помог бы разграничить исполнение профессиональных или технических обязанностей от организационно-распорядительных и административно-хозяйственных, притом, что в судебной практике продолжает существовать расширительное толкование, в частности профессиональных обязанностей (медицинских работников, работников ВУЗов и др. учебных заведений).

Так, Ц.А. Ямпольская полагала, что должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий (например, издание административных актов). Г.И. Петров указывал, что должностными следует называть лиц, занимающих должности в государственном или общественном аппарате, связанные с непосредственным осуществлением юридически значимых действий, то есть действий, порождающих, изменяющих или прекращающих те или иные правовые отношения. Таким образом, стремление к комплексному системному осмыслению юридически значимого действия как признака должностного лица отмечает современный этап развития юридической науки.

Юридическое действие - абстрактное, обобщающее понятие, но как всякий юридический факт, юридические действие является непосредственным основанием наступления правовых последствий: возникновения, изменения, прекращения правоотношений, появления некоторых иных правовых последствий. Представляется, что юридически значимые действия представляют собой сознательную целенаправленную деятельность должностных лиц, в результате которой участники правоотношения приобретают или теряют субъективные права и юридические обязанности, что влияет на их правовой статус.

Следовательно, динамическим аспектом влияния юридически значимых действий должностных лиц является преобразование волевых общественных отношений, возникающих на основе норм права, а статическим аспектом - изменение юридически закрепленного положения личности в обществе, то есть соответственно правоотношений и правовых статусов физических и юридических лиц. Введение признака совершения юридически значимых действий, то есть «действий, связанных с возникновением, изменением либо прекращением прав или обязанностей у физических, юридических лиц» в дефиницию должностного лица считаем необходимым. Причем это нужно сделать не на уровне постановлений Пленума Верховного Суда РФ, а внести изменения непосредственно в уголовный закон, распространив понимание данного понятия на все составы УК РФ, где должностное лицо является исполнителем преступления.

Ввиду этого считаем, что содержание ч. 1 примечания должно быть изложено в законе следующим образом: «Примечания. Исходя из содержания предложенного примечания совершенно обоснованно должностными лицами будут признаваться субъекты, которые имеют право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения, государственной корпорации официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу (например, врач за злоупотребление полномочиями, связанными с направлением на госпитализацию, выдачей листков нетрудоспособности, оформлением других документов, участием в работе МСЭК, призывных комиссий; преподаватель за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии). Подводя итог, следует отметить следующее:

Дифференциация ответственности за коррупцию в уголовном законодательстве представляет собой разделение уголовно-правовых средств противодействия коррупции по объекту уголовно-правовой охраны на преступления в сфере государственной власти и преступления в сфере экономики, а также на интегрированную группу, выделенную по способу совершения коррупционных преступлений - путем подкупа.

Введение признака совершения юридически значимых действий, то есть «действий, связанных с возникновением, изменением либо прекращением прав или обязанностей у физических, юридических лиц» в дефиницию должностного лица, то есть непосредственно в уголовно-правовую материю является назревшей необходимостью. Не считаем нужным включать юридических лиц в круг субъектов коррупционных должностных преступлений.

Представляется, что данная идея является отдаленной перспективой российского уголовного права, так как на сегодняшний день она противоречит принципу вины (ст. 5 УК РФ), основанию уголовной ответственности (ст. 8 УК РФ), общим условиям уголовной ответственности (ст. 19 УК РФ), целям и принципам наказания (ст. 43 УК РФ), являющимся столпами уголовного права. При этом существующая система мер гражданско-правовой и административной ответственности за коррупционные правонарушения представляется достаточной.

Наказания в ст.ст. 285.1, 285.2 УК РФ не соответствуют тяжести преступлений, изложенных в диспозициях данных статей, и требуют пересмотра в сторону ужесточения. Выражая согласие с идеей о возможности назначения размера штрафа посредством установления его кратности размеру причиненного охраняемым объектам материального ущерба, а также, обращая внимание на то, что нормы, содержащиеся в ст.ст. 2851, 2852 УК РФ являются специальными по отношению к злоупотреблению должностными полномочиями (ст. 285), считаем, что санкции данных статей нуждаются в существенной корректировке посредством увеличения нижнего и верхнего предела штрафа и верхнего предела лишения свободы как альтернативных основных видов наказаний.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью является тем видом наказания, который в виду внесенных законодателем изменений в ст. 47 УК РФ, способен более эффективно препятствовать коррупции, так как механизм его исполнения будет лишать чиновников возможности возвращаться во властные и иные государственные структуры.

Поэтому в виду возможности, установленной законом, думаем, что целесообразно увеличить срок лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве дополнительного наказания: в ч. 2 ст. 285 с трех лет до десяти лет, в ч. 3 ст. 285 с трех до пятнадцати лет; в ч. 1 ст.ст. 2851, 2852 с трех до пяти лет, в ч. 2 ст.ст. 2851, 2852 с трех до десяти лет.

Считаем, что данный вид дополнительного наказания должен быть обязательно назначаемым за коррупционные должностные преступления, поэтому предлагаем из санкций перечисленных статей изъять относящиеся к данному виду наказания слова «или без такового» как нивелирующие репрессивную силу данного вида наказания.