467

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ «ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

____________________________________________________________

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Сборник научных трудов № 26

МОСКВА 2019

УДК 343.73

Рекомендовано к опубликованию редакционно-издательским советом ФГКУ «ВНИИ МВД России»

Р е ц е н з е н т ы :

Е. В. Кашкина, кандидат юридических наук, доцент (ВИПК МВД России);

А. Ю. Мелехова, кандидат юридических наук (МосУ МВД России имени В.Я. Кикотя)

Р е д а к ц и о н н а я к о л л е г и я :

Г. И. Калмыков (председатель), Е. В. Машугина (ответственный секретарь)

Вопросы совершенствования деятельности полиции по охране общественного порядка : сборник научных трудов № 26. – М. : ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2019. – 104 с.

Представлены основные направления деятельности полиции в сфере охраны общественного порядка, анализируется опыт работы подразделений органов внутренних дел и иных формирований, излагаются актуальные вопросы по формированию организационных структур органов внутренних дел, даются рекомендации по их совершенствованию.

Для руководителей и сотрудников органов внутренних дел, научных сотрудников научных организаций, преподавателей, слушателей, курсантов образовательных организаций МВД России.

Подготовлен при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.

УДК 343.73

© ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2019

2

В. И. Х о л м а н с к и й,

доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук;

Т. В. С т у л ь н о в а,

доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук (Санкт-Петербургский университет МВД России)

ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ РЕЦИДИВНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ КАК РЕЗУЛЬТАТ НЕСОВЕРШЕНСТВА

ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНДИВИДУАЛЬНОЙ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ

Наверное, нет необходимости читателям ведомственного сборника научных статей очередной раз объяснять особую криминогенную опасность рецидивной преступности. Стоит только отметить, что на ее уровень в стране основное влияние оказывают социальные, экономические, политические и иные условия. В то же время динамика ее изменений в значительной мере зависит и от профилактической деятельности правоохранительных органов, в первую очередь, полиции.

В свою очередь, эффективность профилактической деятельности полиции напрямую зависит от совершенства ее нормативноправового обеспечения. В своих научных публикациях нам неоднократно приходилось подчеркивать тот факт, что полиция относится к органам исполнительной, а не законодательной власти. Она не имеет полномочий по изданию законов, а ее основная обязанность – исполнять принятые законы и действовать только в рамках правового поля, обозначенного этими законами и правовыми актами, изданными по их исполнению. Однако в последние годы все чаще наблюдается поспешное принятие законов правоохранительной направленности, не проработанных должным образом с позиции их практической реализации. Такое положение, по нашему мнению, зачастую объясняется не результатами проводимых научных исследований существующих проблем, а объяснимой только самими разработчиками законопроектов, своего рода личностной конъюктурой, «лоббированием» разрабатываемых ими положений, основанных на своем индивидуальном мировоззрении и видении существующих проблем, путей их реше-

3

ния, абсолютно не соответствующим реальному положению дел. При этом нередко просматриваемая явная некомпетентность разработчиков законопроектов часто в комментариях или иных разъяснениях «прикрывается» общими фразами о соответствии этих положений международным стандартам, например, по обеспечению прав человека и т.п. В практическом же исполнении указанные положения зачастую ничего общего с обеспечением этих прав не имеют.

Нормотворческая активность по решению даже давно существующих, очевидных проблем, в том числе в вопросах профилактики роста рецидива преступлений, часто стала наблюдаться только тогда, когда совершается очередное тяжкое или особо тяжкое преступление, вызвавшее большой общественный резонанс в стране, или произошло иное событие в социально-политической жизни страны, по поводу которого услышано мнение руководителей страны.

В возникающей в таких случаях спешке быстрейшей разработки проектов нормативных правовых актов и принятия законов нормотворческий процесс все чаще сводится к принципу вначале принять закон, а затем смотреть, как он будет действовать. В результате законы разрабатываются и принимаются поспешно, без знания реально существующей проблематики в правоприменительной практики и без учета результатов многолетних научных исследований в соответствующей области регулирования общественных отношений. Пробелы, содержащиеся в принятых законах правоохранительной направленности, затем естественным образом дублируются в подзаконных нормативных правовых актах, изданных по их исполнению, включая приказы МВД России.

При исполнении этих актов у участковых уполномоченных полиции, традиционно считавшихся основными субъектами профилактики рецидива преступлений, хотя ни одним нормативным актом не определенными в данном статусе, часто возникает непонимание механизма их реализации или неоднозначное толкование содержания отдельных положений, что является одним из основных условий допускаемых ими нарушений законности и причиной отрицательной оценки, которая дается в настоящее время работе полиции, как руководством МВД России, так и населением страны.

Чтобы не быть голословными, приведем ряд примеров. Индивидуальная профилактическая работа сотрудников правоохранительных органов, в первую очередь участковых уполномоченных, с лицами,

4

освобожденными из мест лишения свободы, на протяжении многих десятилетий представляла собой одно из основных направлений их деятельности. Она всегда была направлена на предупреждение совершения этими лицами, состоящими на профилактических учетах, противоправных деяний, особенно специального рецидива преступлений.

Профилактический учет в органах внутренних дел отдельных категорий лиц всегда был обусловлен необходимостью осуществления профилактических мероприятий, которые так или иначе, но неизбежно, затрагивают охраняемые законами права и личные интересы граждан. Поэтому, в соответствии с провозглашенным в стране курсом на построение демократического общества и правового государства, полномочия сотрудников полиции по осуществлению этих мероприятий, по нашему мнению, должны быть и сейчас, как это было в период действия союзного законодательства, определены именно законами, а не только ведомственными нормативными актами. Принцип верховенства закона у нас в стране пока никто еще не отменял. Мы же наблюдаем иную картину, когда принимаемые законы правоохранительной направленности нередко противоречат друг другу, а положения отдельных ведомственных актов не соответствуют этим законам. И примеров этому можно привести немало.

Кроме того, по давней традиции, органы внутренних дел, казалось бы вполне обоснованно, позиционируются в качестве основного субъекта профилактики преступлений вообще и преступлений рецидивного характера в частности. Однако никто при этом не задумывается над тем фактом, что ни в одном действующем в настоящее время законе указанный статус органов внутренних дел не закреплен. Более того, в настоящее время какого-либо закона, определяющего, например, категории лиц из числа освобожденных из мест лишения свободы, как обладающих повышенной степенью криминогенной и рецидивной опасности, и подлежащих, в первую очередь, постановке на профилактический учет в территориальных органах МВД России, а также основания осуществления в отношении их индивидуальной профилактической работы, формы и методы ее проведения не существует. В какой-то мере исключение могут составлять только лица, в отношении которых установлен административный надзор.

Нам неоднократно приходилось обращать внимание на тот факт, что в течение 20 лет действия Закона РФ «О милиции», начиная с 1991 г., вышестоящие контролирующие и надзирающие органы в хо-

5

де проводимых служебных проверок требовали от участковых уполномоченных и их руководителей отчеты о степени достаточности ранее проведенной индивидуальной профилактической работы с лицами, совершившими тяжкое или особо тяжкое преступление, особенно в случаях, если указанное преступление вызвало большой общественный резонанс.

Как правило, по окончании служебной проверки следовало привлечение указанных должностных лиц к дисциплинарной и даже к уголовной ответственности. И при этом никто не задумывался над тем, что при принятии Закона РФ «О милиции» обязанность милиции осуществлять индивидуальную профилактическую работу с какой бы то ни было категорией лиц, включая лиц, ранее судимых, из содержания его проекта была сознательно исключена1.

Всодержании же Федерального закона от 7 февраля 2011 г.

№3-ФЗ «О полиции», сменившего Закон РФ «О милиции», обязанность полиции осуществлять индивидуальную профилактическую работу установлена только в единственном пункте. При этом выглядит она в следующей редакции: «выявлять лиц, имеющих намерение

совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу»2. Кстати, в этой же редакции указанная обязанность продублирована и в приказе МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», регламентирующем работу органов внутренних дел по предупреждению преступлений, а также учтена в Настав-

лении по организации деятельности участковых уполномоченных полиции (далее по – Наставление)3.

Врезультате вполне закономерно возникает вопрос о том, насколько приведенному выше пункту основополагающего Закона соответствует содержание п. 63 Наставления, определяющего перечень категорий лиц, с которыми участковый уполномоченный полиции обязан проводить индивидуальную профилактическую работу. То есть даже без учета их обозначения, вызывающего неоднозначное

1См.: Кондрашов В.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М., 1992. С. 42, 103.

2О полиции: Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ: ред. от 5 дек. 2017 г., п. 4 ч. 1 ст. 12 // Рос. газ. 2011. 8 февр. (№ 25); Рос. газ. 2011. 10 февр. (№ 28); Парламент. газ. 2011. 11–17 февр. (№ 7); Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; СПС КонсультантПлюс.

3Утверждено приказом МВД России от 31 дек. 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции».

6

толкование, из чего, например, усматривается, что перечисленные в пункте категории лица имеют намерение совершить преступления. Анализируемое положение свидетельствует в лучшем случае о достаточно низком уровне компетенции разработчиков проектов нормативных актов в рассматриваемой области и полном непонимании ими самой сущности индивидуальной профилактической работы.

Многолетний опыт эффективного существования института индивидуальной профилактической работы в деятельности органов внутренних дел в период действия союзного законодательства убедительно доказал, что основаниями для постановки любого лица на профилактический учет и проведения с ним индивидуальной профилактической работы являются, в частности, не надуманное авторами законопроекта «намерение лица совершить преступление», а ведение им антиобщественного образа жизни; систематическое нарушение в состоянии алкогольного или наркотического опьянения общественного порядка в общественных местах; противоправные деяния, совершаемые в сфере семейно-бытовых отношений; имеющаяся у лица судимость за совершенное преступление; степень тяжести ранее совершенного преступления; характер преступления, способ совершения; склонность лица к совершению противоправных деяний и т.п., то есть те критерии его социальной опасности, которые свидетельствуют о том, что лицо может совершить преступление, поэтому подлежит особому контролю со стороны правоохранительных органов. Именно исходя из этих критериев вполне обоснованно нормативно определялись отдельные категории лиц, подлежащие постановке на профилактический учет. В случаях, если сотруднику полиции поступила информация о намерении лица, в том числе ранее судимого, совершить преступление, то он, в соответствии с действующими нормативными актами, обязан принять меры либо оперативнорозыскного характера на стадии подготовки лица к преступлению, либо уголовно-процессуального характера на стадии покушения лица на совершение преступления.

Принятый Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» также не содержит перечень категорий лиц, освобожденных из мест лишения свободы, подлежащих профилактическому учету в

7

территориальных органах МВД России4. В Законе даже не обозначена реальная роль полиции как основного и реально действующего, фактически единственного субъекта профилактики административных правонарушений и преступлений. Само же предназначение профилактического учета в Законе определено не иначе как «информационное обеспечение деятельности субъектов профилактики». Указанное определение в принципе противоречит содержанию профилактического учета лиц, подлежащих особому контролю со стороны правоохранительных органов за их поведением и образом жизни.

Пробел, существующий в нормативном правовом обеспечении профилактической деятельности, в первую очередь участковых уполномоченных полиции, не проработанные должным образом положения, содержащиеся в Наставлении, в настоящее время приводят к тому, что они вынуждены по собственному усмотрению, на свой страх и риск, подчиняясь требованиям руководителей своих служб, определять лиц, подлежащих, по их субъективному усмотрению, а не по не установленным законами основаниям, профилактическому воздействию и постановке на профилактический учет, а также формы и методы проведения с ними работы. Поэтому нередко проводимые ими индивидуальные профилактические мероприятия по заявлениям тех же лиц, поставленных на учет, либо их близких родственников, или соседей контролирующими и надзирающими органами квалифицируются как не соответствующие законам и превышение должностных полномочий, повлекшее нарушение прав граждан.

Поспешное и не проработанное должным образом реформирование российского законодательства по регулированию общественных отношений в правоохранительной сфере, проведенное в 90-е годы ХХ века, послужило причиной возникновения ряда серьезных проблем правового и организационного характера и в контрольной деятельности полиции, представляющей неотъемлемую часть профилактики роста рецидивной преступности. Одной из таких проблем, несмотря на ее очевидность, в течение более двадцати лет остается неразрешенность вопроса о ведомственной принадлежности субъекта контроля поведения и образа жизни лиц, условно-досрочно освобожденных от дальнейшего отбывания назначенного судом уго-

4 См.: Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации: Федер. закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.04.2019); Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 26, ч. I, ст. 3851; Рос. газ. 2016. 28 июня (№ 139).

8

ловного наказания в виде лишения свободы. В результате правового пробела, допущенного при принятии нового УК РФ5, и вывода уго- ловно-исполнительных инспекций из подчинения МВД России с одновременным переподчинением их Минюсту России с августа 1998 г. и по настоящее время из-под реального профилактического контроля территориальных органов МВД России, да и уголовноисполнительных инспекций ФСИН России, фактически оказалась искусственно выведенной многочисленная категория лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которые после условно-досрочного освобождения продолжают сохранять повышенную степень криминогенной и рецидивной опасности6. Указанное обстоятельство является одним из основных условий совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений, часто вызывающих большой общественный резонанс в стране. Неоднократные обращения в высшие государственные органы страны с научно обоснованными предложениями по устранению существующих пробелов в законодательстве остались без внимания и ответов по существу указанной проблемы.

Проведенное нами многолетнее научное исследование проблем, связанных с осуществлением административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, выявило несовершенство действующих законов, составляющих правовую основу данной деятельности полиции. Выявленные пробелы, содержащиеся в законопроектах, а затем в принятых законах об административном надзоре нами анализировались и озвучивались в многочисленных научных публикациях. Наиболее полный анализ не проработанных должным образом положений с позиции их практического применения, содержащихся в нормативных правовых актах, изданных по вопросам осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, приведен в авторской монографии7. Однако научно обоснованные предложения авторов по устранению

5См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ: ред. от 31 дек. 2017 г., ст. 79 // СПС КонсультантПлюс.

6См.: О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 8 окт. 1997 г. № 1100 // СПС КонсультантПлюс; О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Рос. Федерации в ведение Министерства юстиции Рос. Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 28 июля 1998 г. № 904: ред. от 8 мая 2005 г. // СПС КонсультантПлюс.

7См.: Холманский В.И., Стульнова Т.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: этапы становления в России, перспективы совершенствования и развития: монография. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017.

9

существующих пробелов, изложенные как в научных публикациях, так и направленные от университета в МВД России в рамках правового мониторинга применения закона, практически остаются без внимания полномочных должностных лиц.

Авторы объясняют наблюдаемое отношение к инициативным предложениям ученых, да и практических сотрудников, тем, что разработчики нормативных правовых актов либо не желают признавать недостаточную проработку отдельных положений, допущенную при разработке проектов, либо, в силу своей недостаточной компетенции

вразрабатываемой области, не в состоянии объективно оценить допущенные ими пробелы и сформулированные учеными и практиками предложения по их устранению. Чем еще, по мнению авторов, можно объяснить, например, включение в Закон положений, теоретически не исключающих установление административного надзора, например, отбывшим наказание в виде лишения свободы отчиму, нанесшему побои приемному сыну, или совершеннолетнему молодому человеку или девушке, знающим о своем заболевании и заразившим венерической болезнью своих несовершеннолетних партнеров по добровольному половому акту и т.п. Подобный вопрос возникает и при ознакомлении с положениями закона, определяющими материальные основания для установления административного надзора, например, с такими как сокрытие источников заражения ВИЧ-инфекций, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения, незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью либо народной медициной (целительством), занятие проституцией, не говоря уже об иных, содержащихся в настоящее время в соответствующей главе административных правонарушений, особенно касающихся санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Вряд ли перечисленные выше и подобные положения, в том числе внесенные в действующий Закон в 2017 г., такие как нарушение правил судоходства владельцем судна и т.п., должны рассматриваться

вкачестве объективно обоснованных оснований для установления и осуществления административного надзора, цель которого – исключить возможности ранее судимых лиц очередной раз совершать тяжкие и особо тяжкие преступления против жизни, здоровья и собственности граждан. Как показали проводимые нами исследования, повсеместное применение указанных положений в настоящее время уже вы-

10