310

ГлаВа IV

Финансовая система и финансовая политика государства

§ 1. Финансы и финансовая система государства

Финансы как экономическая категория – это совокупность экономических отношений по поводу формирования, распределения

ииспользования фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций

иучреждений, необходимых для расширенного воспроизводства

исоциальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества.

Вматериальном плане финансы – это денежные фонды государства, его субъектов, муниципальных образований, предприятий, организаций и учреждений, используемые для удовлетворения потребностей общества и развития производства. Финансы и финансовые отношения – это в первую очередь денежные отношения. Однако не все денежные отношения являются финансовыми. Так, деньги, обслуживающие отношения купли-продажи, административных штрафов, финансами не являются.

Все фонды денежных средств в государстве взаимно увязаны

ивзаимно обусловлены и подразделяются на централизованные

идецентрализованные.

Вобщем плане выделяются такие виды финансов, как финансы хозяйствующих субъектов, финансы населения и государственные финансы.

Финансы хозяйствующих субъектов – это финансовые отношения между различными юридическими лицами, юридическими лицами и государством, юридическими и физическими лицами. Основным показателем финансовых отношений являются счета финансовых результатов отдельных хозяйствующих субъектов.

81

Доходную часть финансов населения образуют первичные доходы домохозяйств, расходную часть – все расходы и сбережения населения.

Государственные финансы формируют центральную часть всей финансовой системы, а ведущим звеном финансов государства является государственный (федеральный) бюджет (план доходов и расходов государства).

Как экономический инструмент финансы обладают значительной силой воздействия, поскольку функции их в обществе многогранны,

ичеловечество пока не придумало лучшего способа управления государством, чем управление им при помощи денег. Совокупность функций характеризует финансы всесторонне и, следовательно, полностью раскрывает их сущность. Финансы выполняют следующие функции:

–распределительную – участие финансов в распределении национального дохода, перераспределении первичных доходов в целях развития производительных сил, создания рыночных структур экономики, укрепления государства, обеспечения высокого уровня жизни широких слоев населения;

–регулирующую, которая связана с вмешательством государства через финансовые «рычаги» (государственные расходы, налоги, государственный кредит) в процесс воспроизводства;

–стабилизационную, которая заключается в обеспечении всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильными экономическими и социальными условиями;

–контрольную, которая заключается в проверке точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности

иполноте выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, взаимных обязательств предприятий и организаций по расчетам и платежам.

Финансы играют важную роль в установлении оптимальных пропорций развития макроэкономики, в достижении сбалансированности натуральных и стоимостных элементов воспроизводства, в повышении эффективности производства.

Экономическая роль финансов проявляется по следующим направлениям:

1) финансы, ускоряя кругооборот капитала, способствуют росту эффективности производственной деятельности фирм;

2) финансы путем постоянного соизмерения доходов и расходов укрепляют и развивают коммерческий расчет фирм;

3) финансы через распределение и перераспределение фондов денежных средств обеспечивают оптимальные пропорции экономического роста;

82

4)финансы создают экономическую основу оптимизации сочетания фондов потребления и накопления в национальном доходе. От этой пропорции зависят темпы расширенного воспроизводства

идинамика жизненного уровня населения;

5)финансы способствуют развитию многообразных форм собственности и хозяйствования в национальной экономике. Новые отношения и субъекты собственности и рынка не смогут возникнуть

иразвиться без финансовой поддержки государства, спонсоров и процветающих фирм.

Финансы, будучи целостной экономической категорией, имеют свою внутреннюю структуру – несколько взаимосвязанных звеньев (институтов), для каждого из которых характерны свои особенности при сохранении общих качеств, свойственных финансам.

Финансовый институт – это однородные денежные отношения, возникающие в ходе формирования, распределения и использования отдельных денежных фондов.

Финансовая система государства – это совокупность финансовых институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства; совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.

Финансовая система государства включает в себя следующие финансовые институты:

1)государственные финансы, включающие государственный бюджет, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды;

2)финансы предприятий, организаций, учреждений, в состав которых входят финансы коммерческих предприятий, некоммерческих организаций и бюджетных учреждений;

3)кредитование;

4)страхование.

Финансовая система служит базой для осуществления финансовой деятельности государства – его деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств для выполнения своих функций и задач.

В процессе финансовой деятельности государство решает важнейшие задачи по плановому собиранию и распределению денежных фондов в соответствии со своими целями: по экономическому стимулированию общественного производства в целях его развития и интенсификации, а также по контролю над законным и целесообразным использованием денежных и материальных ресурсов. При этом государство основывается на принципах, закрепленных в различных нормативных правовых актах.

83

Принципы финансовой деятельности государства – это руководящие идеи, основные правила деятельности.

Принцип законности означает, что процессы создания, распределения и использования фондов денежных средств строго регламентируются нормами права.

Принцип гласности требует доведения до сведения граждан проектов финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип федерализма гласит, что финансовая деятельность должна быть направлена на сочетание общефедеральных интересов с интересами субъектов Федерации.

Принцип плановости выражается в том, что финансовая деятельность государства базируется на основе системы финансово-плано- вых актов.

Принцип единства финансовой политики и денежной системы

предполагает, что финансовая деятельность органов государственной власти всех уровней осуществляется в рамках единой федеральной финансовой политики и на базе единой денежной системы.

Принцип равноправия субъектов Федерации в области финансовой деятельности означает, что на каждого из субъектов Федерации в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство.

Принцип самостоятельности финансовой деятельности органов местного самоуправления предполагает самостоятельное осуществление ими финансовой деятельности в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.

Принцип социальной направленности финансовой деятельности

требует сосредоточения необходимых финансовых ресурсов в распоряжении государства и их использования с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Принцип разделения законодательной и исполнительной властей

требует распределения функции в области финансовой деятельности различных ветвей государственной власти.

Принцип участия граждан в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления означает право каждого гражданина участвовать в управлении делами государства, в том числе в его финансовой деятельности, как непосредственно, так и через его представителей.

Ведущим звеном финансовой системы является государственный (федеральный) бюджет. Бюджет необходим каждому государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежном фонде, служащем выполнению экономической, социальной и поли-

84

тической функций. Бюджет любого государства включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т. д., содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию.

Таким образом, бюджет представляет собой основную экономическую форму образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств государства. Его важнейшее назначение состоит в централизации финансов в руках государства.

§ 2. Бюджет и внебюджетные фонды государства

Бюджет – это центральное звено системы финансов, поэтому он отражает все основные качественные признаки финансов. Поскольку финансы – это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются, распределяются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и бюджет представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. Следовательно, бюджет – это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется, распределяется и используется бюджетный фонд, который является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т. д.).

Поскольку бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам:

–образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);

–распределение созданного бюджетного фонда;

–использование бюджетного фонда (бюджетные расходы);

–контроль.

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных приоритетных отраслей народного хозяйства, бюджет выполняет важные функции в перераспределении национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Содержание за счет бюджетного фонда учреждений и организаций непроизводственной сферы способствует воспроизводству рабочей силы.

85

Кроме того, через бюджет перераспределяются доходы между административными территориями (субъектами Федерации). Также различные хозяйствующие субъекты могут получить бюджетное финансирование. Таким образом, через бюджет перераспределяется до 30–40 % национального дохода.

Каждое государство организует свое бюджетное устройство. Бюджетное устройство РФ включает в себя такие элементы, как организация бюджетной системы, принципы ее построения, а также бюджетная классификация доходов и расходов.

Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Федеративное устройство России обусловило трехуровневое строение бюджетной системы:

–федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

–бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов;

–местные бюджеты.

Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации со- циально-экономической политики, проводимой Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует нижеприведенный перечень принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ.

1.Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации

ибюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, а также единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

2.Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефици-

86

тов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает следующее:

–право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

–право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ);

–право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

–право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

–недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

–право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

–недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обяза-

87

тельных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ, без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

– недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4.Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии

седиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

5.Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

6.Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета и связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

7.Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8.Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся следующего:

– субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

– средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

– добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

88

–расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

–расходовбюджета,осуществляемыхзапределамитерриторииРФ;

–отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

9. Принцип прозрачности (открытости) означает следующее:

–обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

–обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

–стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств

суказанием цели их использования.

12.Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

13.Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов,

89

осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

На территории РФ составляются консолидированные бюджеты, объединяющие бюджеты данной территории и нижестоящих территориальных уровней, а также служащие базой для анализа и расчетов межбюджетных перетоков денежных средств.

Все бюджеты в РФ формируются и исполняются на базе единых принципов и в соответствии с единой бюджетной классификацией, под которой понимается систематизация доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 18 БК РФ), в состав которой входят классификации доходов бюджетов, расходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Структура бюджета предусматривает разделение его на доходную и расходную части. Состав доходов бюджета выражается в различных платежах, уплачиваемых юридическими и физическими лицами в тот или иной бюджет.

Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение государственных и муниципальных органов. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Кналоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов,

атакже пеней и штрафов по ним.

Кненалоговым доходам бюджетов относятся следующие:

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов

исборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах за исключением имущества автономных учреждений, государственных

имуниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

90