Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
271
мативным порядком были встроены в систему всей публичной власти, действующей в Российской Федерации. Новый нормативный порядок, таким образом, создал принципиально новую модель взаимоотношений между муниципальной и региональной властью. Существовавшие прежде, не имевшие правового характера отношения (складывавшиеся в данной сфере и регулировавшиеся по обыкновению), получили прочное юридическое основание1. Таким образом, посредством федеральных (конституционных и иных) законов конституция наполняется конкретным юридическим содержанием; нормы, содержащиеся в основном законе, не утрачивая конституционного характера, объединяясь с нормами конституционных и иных законов, создают полноценные нормативные комплексы – институты и даже подотрасли конституционного права. Одновременно следует иметь в виду, что конституционные системы целого ряда современных зарубежных стран располагают механизмами, сдерживающими процессы «преобразования» конституции законодательной деятельностью национальных легислатур. Так, с принятием Конституции Франции 1958 г. в конституционную практику введена такая юридическая форма, как органический (статутный) закон, предназначенный для урегулирования статуса конституционных органов по прямому предписанию Конституции. Тем самым поставлен заслон против возможного «ползучего расползания» нормативного содержания Конституции путем принятия обычных законов2.
Для рассматриваемой проблемы, несомненно, важен учет условий
(факторов) фактического изменения национальной конституции.
Факторы, влияющие на изменение национальной конституции, могут быть отнесены к юридическим и неюридическим3, иметь различную силу, т. е. быть существенными и несущественными, иметь различ-
ную направленность, дифференцируясь на позитивные и негативные. Негативные факторы, как правило, деформируют существующие конституционные нормы, отличаются многообразием и почти всегда предполагают принятие целенаправленных мер для их устранения
1См.: Червонюк В. И. Феномен фактического и юридического (формального) изменения Конституции (сравнительно-правовой анализ) // 20-летие Конституции Российской Федерации. Становление, проблемы и тенденции развития : сборник статей. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2014.
2См. об этом: Червонюк В. И. Законодательная власть в зарубежных странах. Часть II. Законодательные производства : учебное пособие. М., 2012. С. 84–87.
3Так, С. М. Шахрай динамизм российской Конституции, равно как и ее реализуемость, также связывает с личностью Президента Российской Федерации (см.: Шахрай В. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социальнополитических преобразований. М. : Наука,, 2013).
272
(ослабления действия), вследствие чего конституционный акт приобретает необходимый динамизм и возможность в соответствии с его целями находить воплощение в конституционной практике.
Значит, современная конституционная практика располагает множеством форм и факторов «преобразования», или фактического изменения действующей конституции страны. Именно в этой связи конституция приобретает динамизм, должный и сущий конституционный порядок оказываются более или менее совместимыми.
В то же время существует реальная опасность девальвация конституционных стандартов. В этой связи научного решения требуют следующие вопросы: насколько осуществляемые «преобразования» устраняют конструктивные погрешности конституции, способствуя реализации установленных ею целей, принципов и ценностей развития общества и государства; каковы допустимые пределы осуществляемых «преобразований», за которыми возможно обесценивание первоначального смысла конституционной нормы; каковы допустимые пределы судебного правотворчества федерального органа конституционного контроля страны; до каких пределов может происходить преобразование юридической конституции, каковы закономерности этого процесса, существуют ли почти математически выверенные, может быть, проверяемые опытным путем (экспериментально) формулы (законы) фактического и юридического действия конституции.
По всей видимости, нахождение ответов на эти и другие, связанные с ними вопросы является предметом специального научного анализа и соответствующих конституционно-правовых экспериментов.
Таким образом, если фактическое изменение, или «преобразование» конституции стало действительностью, то нужен поиск механизмов и конституционных средств сдерживания и придания ему цивилизованного характера.
Обращая внимание на сложившиеся в конституционной практике современной России формы фактического изменения действующей Конституции, следует в то же время иметь в виду, что оптимальный способ усовершенствования конституционного текста – это своевременное внесение в Основной закон поправок1.
Фактор своевременности принятия закона, внесения в него изменений либо приостановления в целом или отдельных предписаний напрямую влияет на качество закона. Право, юридические явления и процессы обусловлены фактором времени. Время необратимо, оно течет из прошлого через настоящее в будущее. С течением времени право, правовой порядок каждой страны постоянно подвергается изменениям. С этой характеристикой права связана проблема обратного действия закона, «переживания» закона и др. Момент времени связан с закреплением в гипотезах правовых норм событий, с наступлением кото-
1 См.: Червонюк В. И. Теория государства и права. М. : ИНФРА-М., 2009. С. 547.
273
рых возникают юридические факты. Такой элемент времени, как длительность имеет принципиально важное юридическое значение как для действия материальных норм, так и процессуального – юридические процедуры ограничены временными рамками, связаны юридическими сроками, так называемыми относительными событиями, всегда имеющими значение юридического факта. Следовательно, фактор времени в праве имеет существенное значение, что не может не учитывать и конституционный законодатель.
Фактически сложившиеся к тому предпосылки позволяют конституционному законодателю избежать на этом пути возможных ошибок. Как представляется, такой механизм преобразования Конституции более всего отвечает потребностям формирующейся конституционной культуры населения и политических элит. К тому же это соответствует конституционной практике развитых государств Запада со сходными правовыми семьями. Очевидно, можно согласиться с тем, что «политическим элитам крайне важно научиться использовать существующие креативные возможности действующей Конституции РФ для закрепления результатов актуального политического творчества, не занимаясь, редактированием» а по существу – ревизией Основного закона»1. Однако утверждение о том, что «во всем мире успешные государства и ответственные элиты, заинтересованные в государственной целостности, стараются избегать конституционных ревизий, поскольку даже небольшое, формальное вмешательство может привести к «десакрализации» Основного закона и открыть ящик «Пандоры» политической нестабильности» 2 , думается, сильно преувеличено и не вполне созвучно с конституционным «ландшафтом» современных государств и сложившейся в них конституционной культурой.
К слову сказать, если взять самые стабильные государства Европы, к примеру ФРГ и Францию, то, скажем, в Основной закон ФРГ в среднем с момента вступления его в силу (с 1950 г.) принимается одна поправка в год. Во Франции начиная с 1995 г. методично принимаемые поправки, существенно преобразовали конституционный текст 1958 г.: по сути, изменена конфигурация высших органов государства; произошла коррекция формы государственного правления; возрос объем компетенции парламента, значительно усилены его контрольные полномочия в отношении правительства, ослаблена роль последнего в законодательном процессе3.
1Шахрай В. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и соци- ально-политических преобразований. М. : Наука, 2013.С. 412.
2Там же. С. 413.
3См.: Конституционное право зарубежных стран : учебно-методический комплекс 2-
еизд., обновл. и доп. / под общ. ред.. В. И. Червонюка. М. : ООО «Миттель Пресс», 2011. С. 284–285, 293–294; Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций : в 10 вып.. Вып. 3. Государственное (конституционное) устройство. Ч. 1. Организация верховной власти в современных государствах М. : Московский универ-
274
В частности, Конституционными законами от 4 августа 1995 г., 2 октября 2000 г., 28 марта 2003 г., 23 июля 2008 г. и др. значительно усилены позиции парламента в системе власти. Прежде всего, это касается усиления контрольных полномочий Парламента в отношении правительства; конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 Конституция дополнена ст. 47-2, в соответствии с которой учрежденный «Счетный суд помогает Парламенту в контроле за деятельностью Правительства». Этим же Законом в Конституцию включена ст. 51-1, наделившая палаты правом в своих регламентах признавать особые права групп оппозиции и групп меньшинства (и те, и другие наделены правами парламентских групп).
Согласно введенной в Конституцию ст. 51-2, каждая палата наделена правом создавать комиссии по расследованию для сбора информации. Правила их организации и функционирования определены законом, условия создания – регламентами («если оно является неотложным»).
Одновременно значительно расширены законодательные полномочия Парламента. Конституционными законами от 22 февраля 1996 г. № 138, от 28 марта 2003 г., № 276, от 1 марта 2005 г. № 205, от 23 июля 2008 г. № 724 прежняя редакция ст. 34 Конституции (закрепившая абсолютно ограниченный объем законодательной компетенции парламента путем так называемого «закрытого» перечня объектов законодательного регулирования) подвергнута существенной коррекции, значительно расширено ее содержание и соответственно законодательные права легислатуры; несколько ослаблено давление Правительства в законодательном процессе.
Конституционным законом от 23 июля 2008 г № 724 поправками 24.1, 25.2 и др. значительно усилен представительный характер парламента; тем самым внедренный в конституционную систему V Республики Франции «рационализированный парламентаризм» не исчез, но он полностью соотнесен с конструкцией современного демократического правового государства
Этот конституционный опыт, несомненно, может быть полезен и нашей стране, формирование конституционной культуры для которой является жизненно важным.
§7. Способы и порядок принятия, полного
ичастичного пересмотра конституции и ее отмены
(конституционный процесс). Гибкие и жесткие конституции
Способы принятия конституции – это известные конституционной практике акты учредительной (верховной) власти, посредством которых разрабатывается и вводится в действие новая конституция страны.
Государствоведческая практика выработала ряд способов принятия и изменения конституции, которые могут быть сведены к нескольким основным видам. Соответственно мировой практике известны три основных способа принятия конституции: принятие конституции парламентом; принятие конституции путем референдума; принятие конституции специально учрежденным органом – учредительным собранием.
Наиболее распространенный способ – принятие конституции представительными учреждениями – учредительным собранием и
ситет МВД России, 2014. С. 107–108).
275
парламентом. Учредительное собрание – это конституционный орган, главной или единственной задачей которого является разработка и принятие конституции. Именно так была принята первая конституция в 1787 г. в США. Таким способом принимались многие современные европейские конституции, а также конституции Италии 1947 г., Индии 1950 г., Боливии 1967 г., Бангладеш 1972 г. При этом учредительное собрание может носить различное название – Великое Народное Собрание (Болгария), Конституционное Собрание (Россия), Национальное Собрание и т. д. В некоторых случаях учредительное собрание лишь разрабатывает и одобряет проект конституции, а окончательное решение о его принятии передается избирательному корпусу. Так, Конституция Четвертой Республики Франция 1946 г. была разработана Учредительным собранием, а затем одобрена всенародным голосованием (референдум).
Достаточно распространено принятие конституций парламентами. Таким способом были, в частности, приняты конституции Пакистана 1973 г., Таиланда 1974 г., Греции 1975 г., Украины 1996 г. и др. В новейшей политической практике принятие конституций представительными учреждениями широко распространено. Осуществление учредительной власти предоставляется как учредительным собраниям, которые специально для этого избираются, так и парламентам, образованным на основании положений предшествующих конституций. Как правило, вся процедура принятия новой конституции – от разработки проекта до его окончательного утверждения – осуществляется самим представительным учреждением и создаваемыми им вспомогательными органами.
Путем референдума также принимаются многие конституции. Такой конституционный механизм принятия или изменения основного закона насчитывает почти два столетия: в 1799 г. посредством «народного голосования» (по французской терминологии – плебисцита) была утверждена Конституция VIII года, оформившая переворот 18 брюмера. В послевоенный период избирательным корпусом были одобрены Конституция Франции периода Четвертой Республики 1946 г., Конституция Дании 1953 г., Конституция Сенегала 1963 г., Конституция Гамбии 1970 г., Конституция Камеруна 1972 г. В 1987 г. в ходе референдума была одобрена новая Конституция Филиппин. Это также конституции: Испании 1978 г., Португалии 1976 г., Румынии 1991 г., Швейцарии 1999 г., Непала 2007 г., Кыргызстана 2010 г., Египта 2013 г. и др. Конституции, принятые в порядке референдума, часто именуют народными. При этом референ-
276
думу часто предшествует деятельность учредительного органа, который разрабатывает текст конституции и представляет его на референдум.
Прежде всего, государственно-правовой практике XVII–XIX вв. известен такой способ принятия конституции, как октроирование – пожалование, или дарование властью монарха конституции. Данный способ принятия конституции характерен в основном для государств с абсолютистским режимом. Октроированными считаются конституции Германии 1871 г., Японии 1889 г., Хартия 1814 г. Людовика ХVIII, Конституция Марокко 1911 г., Конституция Японии 1989 г., Конституция Абиссинии 1937 г., Конституция Монако 1962 г. и др., разработанные и дарованные метрополиями своим колониям. Октроированной являлась и первая российская Конституция – «Основные Государственные законы» от 23 апреля 1906 г., принятые по прямому установлению Николая II. Вместе с тем, в практике конституционализма такой способ не является популярным. Предпочтение отдается иным конституционным механизмам, отражающим действительное предназначение конституции.
Следующим конституционным механизмом является принятие конституции односторонним актом исполнительной власти – октроирование. Проект конституции составляется правительственным аппаратом без какого бы то ни было участия общественности. Разработанный таким способом проект утверждается и промульгируется главой государства. Впервые октроирование было применено во Франции в 1814 г. С тех пор этот способ принятия конституций считался чисто монархическим (Конституции Бельгии 1831 г., Ирана 1906–1907 гг., Монако 1911 г., Иордании 1952 г., Кувейта 1963 г.). Однако новейшая история знает случаи (Конституция Пакистана 1962 г.), когда октроирование осуществлялось президентом – главой государства при республиканской форме правления. В период распада британской колониальной империи октроирование широко применялось Британской Короной. Молодые освободившиеся государства получили свои первые конституции в виде «приказа в совете» – нормативного акта монарха. Понятно, что в этом случае изменение формы правления, равно как и консервация существующего режима, не составляет особых трудностей. Очевидно, что в сравнении с иными способами октроирование конституций является чисто авторитарным актом, не совместимым с демократией. Глава государства не столько дарует (по прямому смыслу самого термина «октроирование»), сколько навязывает народу конституцию. Таким образом, среди существующих способов
277
принятия конституции октроирование (от франц. оctгoeг – жаловать, даровать) является наименее демократическим.
Причины и способы полного и частичного пересмотра конститу-
ции. Даже самые «жесткие» по характеру изменения конституции с течением времени подлежат частичной ревизии. Необходимость пересмотра действующей конституции, как правило, обусловлена следующими юридическими обстоятельствами.
Во-первых, так называемыми первоначальными пробелами, т. е. отсутствием в конституции на момент ее принятия положений, которые должны были найти в ней отражение. Так, большинство современных конституций (так называемого «третьего поколения») содержат более или менее пространные положения о политических партиях (целях создания, условиях и др.), о выборах, избирательных системах, о парламентских производствах и др.
Во-вторых, необходимостью совместить юридическую и фактическую конституции. Конституция действует в определенной среде – жизненном пространстве, которое не остается константным. Жизнь идет вперед, в государственно-правовом развитии появляется новое, которое требует конституционного оформления. Следовательно, конституция есть порождение конкретного времени и конкретного расклада политических сил. Эволюционирование политической системы объективно предрасполагает к уточнению, изменению ранее установленных конституционных установлений. В конституционной доктрине новое соотношение политических сил в обществе считается главной причиной пересмотра конституции. Это специфично в том числе и для действующей российской Конституции. Конституционный пересмотр, таким образом, позволяет своевременно устранять так называемые последующие пробелы, которые неизбежно сопровождают действие конституции.
В-третьих, пересмотр конституции обусловлен феноменом кон- сти-туционализации – распространением норм конституции на многие ранее недоступные для нее сферы общественной жизни. Конституционализация –общая тенденция, присущая всем без исключения странам. В современных условиях объектом конституционного регулирования становятся институты гражданского общества, политические партии, права четвертого поколения, ответственное поведение публичных властей, отношение к объектам общенациональнального достояния, конституционное правосудие и др.
Указанных обстоятельств может быть названо больше или меньше, однако следует иметь в виду, что сами по себе они не иницииру-
278
ют действие механизма пересмотра. Пересмотр конституции подчинен, прежде всего, политической целесообразности. В условиях демократического развития такая целесообразность не противоречит действительным юридическим причинам полной или частичной ревизии основного закона. В иных условиях на первый план выступают не действительные причины пересмотра, а интересы политического класса, пребывающего у власти. Правда, от нерациональных действий властей конституцию предохраняет механизм ее пересмотра (хотя, как свидетельствует конституционная история многих стран, жесткость конституции не является непреодолимой преградой для ее частичной и даже полной ревизии неправовым способом). Вместе с тем, неправовое «ползучее» преобразование (фактическое изменение) конституции – явление достаточно распространенное1.
Не только полный пересмотр, но и внесение в конституцию поправок осуществляется по особой усложненной процедуре, нередко окончательные результаты пересмотра определяются путем референдума или специальным учредительным органом. в Федеративных государствах конституционные поправки, как правило, должны быть одобрены квалифицированным числом субъектов федерации.
В некоторых странах (ФРГ, Греция) применяется чисто парламентская процедура изменения конституции. Основной закон ФРГ может быть изменен только законом, который должен быть принят большинством в две трети голосов Бундестага и Бундесрата (ст. 79). Достаточно сложным (с применением правила двойного вотума) изменяется Конституция Италии. «Свои» особенности придания жесткости основному закону применяются в Конституции Франции. Согласно положениям ст. 91 Конституции Казахстана изменения и дополнения могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента республики, принятому им по собственной инициативе, а также предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленным Конституцией. По Конституции, если Президент отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых от общего числа депутатов каждой из Палат принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы.
Порядок частичного пересмотра конституции. В зависимости от такого порядка все конституции подразделяются на гибкие и жесткие. Что касается «гибких» конституций, то они изменяются и допол-
1 См. об этом: Червонюк В. И. Фактическое и юридическое изменение Конституции // Вестник Московского университета МВД России. – 2012. – № 7. – С. 120–127.
279
няются в том же порядке, что и обычные парламентские законы. Никаких особых процедур для этого случая не предусмотрено. При этом не исключается принятие закона о поправках квалифицированным большинством членов парламента. Так называемые «жесткие» конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более слож-
ном, чем тот, который принят для обычной законодательной процедуры1.
Отмена действия конституции или отдельных ее положений. Как правило, в текстах национальных конституций относительно полной их отмены конституционный законодатель сохраняет молчание. Предполагается, что при наступлении определенных обстоятельств принятие новой конституции становится неизбежным. В то же время необходимость исключить случаи неоправданного приостановления конституции иногда находит прямое конституционное оформление. Так, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 31 января 1917 г. содержит специальный раздел девятый «О нерушимости Конституции». Статья 136 этого раздела предусматривает: «Настоящая Конституция не теряет своей силы, даже если ее действие нарушено восстанием. Если в результате внутренних волнений образуется правительство в противоречии с принципами, установленными настоящей Конституцией, то действие Конституции восстанавливается с момента, когда народ вновь обретет свободу, а лица, входившие в правительство, образованное в результате восстания, либо сотрудничавшие с ним, предстанут перед судом в соответствии с положениями настоящей Конституции и изданных на ее основе законов».
В отличие от полной отмены в ряде конституций имеются нормы, устанавливающие пределы возможного изменения конституции; некоторые принципиальные, наиболее важные положения основного закона не подлежат изменению вовсе, иные изменяются в усложнен-
1 Мировой опыт конституционализма показывает равную опасность двух его крайних тенденций: конституционной гибкости (возможности сравнительно легкого изменения конституции) и конституционной жесткости, возникающей при введении конституций, практически не поддающихся изменениям, но переставших соответствовать изменившейся социальной реальности с течением времени или навязанных обществу властью (например, в результате заимствования) и не соответствующих социальной реальности. Первая ведет к конституционной нестабильности, вторая – блокирует необходимые социальные и политические изменения. В обоих случаях результатом становится сокращение конституционной легитимности и конституционная нестабильность. В первом случае власть легко преодолевает конституционные ограничения, во втором
– стремится к поиску неправовых решений для выхода из тех противоречий, в которых она оказалась.
280
ном порядке. Технико-юридическим способом этому служат запреты отмены (пересмотра) некоторых положений, получающие прямое вы-
ражение в так называемых неизменяемых нормах конституции. Так,
согласно Основному закону ФРГ 1949 г. (ст. 79.3), «изменения настоящего Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в законодательстве или принципы, установленные ст. 1 и 20, не допускаются»; в соответствии со ст. 4 Конституции Турции (Турецкой Республики) 1982 г., «положение статьи 1 Конституции, устанавливающей форму государства как Республику, положения ст. 2 о характеристиках Республики и положения ст. 3 не могут быть исправлены, и при этом не могут вноситься предложения об их изменении». Данный принцип сформулирован в Конституциях Итальянской Республики 27 декабря 1947 г. (ст. 139) и Французской Республики 3 июня 1958 г. (ст. 89), не допускающих конституционный пересмотр «республиканской формы правления». Конституции отдельных стран устанавливают особый порядок пересмотра некоторых положении. В частности, Конституция Индии 1949 г. в качестве основной процедуры пересмотра предусматривает парламентский способ изменения Основного закона (ст. 368). Однако в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, отношения между Союзом и штатами, правовое положение штатов и саму ст. 368, поправка должна быть ратифицирована легислатурами не менее половины штатов.
В конституционной практике встречаются случаи использования процедуры приостановления конституции. Так, согласно ч. 8 ст. 68 Конституции Белиза (центральноамериканского государства) выражение «изменение Конституции или ее отдельных положений» включает, наряду с отменой ее положений, как с последующим возобновлением их действия, так и без такового или заменой положений на новые, внесение поправок, так и «приостановление действия положений Конституции на любой срок или прекращение действия такого приостановления» (п. «с» ч. 8 ст. 68)1.
1 См.: Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка. С. 125.