Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 4

Введение

Вопросы лицензирования в России разрешаются на платной основе. Платные услуги выглядят следующим образом: часть из них установлены постановлениями Правительства России, часть - подзаконными актами министерств и федеральных агентств, а некоторые - госучреждениями, их территориальными подразделениями. Так, в постановлении Правительства России от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» определен отчетливый принцип: органы государственной власти не могут требовать от граждан и организаций обращения за оказанием платных услуг, не включенных в список.

В него вошли только те услуги, под которыми есть правовая основа. К тому же, утвержденный перечень - это не индульгенция на годы вперед. Не исключено, что правительственная комиссия по административной реформе, которая проводит анализ государственных функций на избыточность, выйдет с предложением сократить список. Тогда он уменьшится. Притом цена на государственную услугу не может превышать экономически обоснованные расходы на ее оказание. Она не может быть бизнесом ни для государства, ни для государственных учреждений, а также затраты могут составить необходимые расходы (например, на бумагу, работу оргтехники и т.д.. Утверждать цены по каждому ведомству будут министры. В постановлении также определено, что право предоставлять государственные услуги имеют только федеральные органы исполнительной власти, федеральные госучреждения, федеральные государственные унитарные предприятия. Всевозможные посреднические фирмы, нереаффилированные с госучреждениями и процветавшие до сих пор на такой близости, больше на этом зарабатывать не смогут. Опасений, что сами госучреждения не справятся с выдачей справок (именно этим они часто объясняли привлечение к работе коммерсантов) и в них возникнут очереди, в Минэкономразвитии России нет. Документ согласован со всеми ведомствами.

Вместе с тем некоторые государственные услуги сейчас являются бесплатными. К ним относятся услуги на проведение экспертиз и исследований по инициативе государственных контролеров. Например, в фирму (микро-предприятие или государственное казенное учреждение) пришел проверяющий и, усомнившись в качестве товара, решил отправить продукт на экспертизу, производитель (собственник) не должен оплачивать подобные пробы из своего кармана.

Поскольку должностные лица органов внутренних дел предоставляют государственные услуги, гражданам и юридическим лицам следует при-

11

нять к сведению «Общероссийский классификатор услуг населению», утвержденный постановлением Госстандарта России от 28 июня 1993 г.

№163.

Сдругой стороны, на основании анализа различных нормативных правовых актов (в том числе регламентов), затрагивающих лицензионную разрешительную деятельность (услуги на платной основе), а также федеральных законов, указов Президента России, постановлений Правительства России, регулирующих борьбу с коррупцией лицензионные вопросы целесообразно передать в единые «руки». Имеется в виду создание единого федерального органа исполнительной власти - Федеральная лицензионноразрешительная служба Российской Федерации (Рослицензия), подчинив ее Правительству России. Подобный подход будет способствовать ликвидации ведомственных «карманных лицензионных служб».

При этом контрольно-надзорные функции и задачи вновь созданный субъект управления будет осуществлять, взаимодействуя с соответствующими федеральными органами и иными государственными органами. Так, например, в системе ОВД по данному вопросу непосредственное отношение должны иметь только представители следующих служб: вневедомственной охраны и участковые уполномоченные полиции, обслуживающие непосредственно административно-территориальные участки. Что же касается пересмотра несвойственных функций ОВД, то Госдуме РФ в процессе рассмотрения закона «О полиции», следовало бы предложить Президенту России о целесообразности передачи лицензионно-разрешительных (и кон- трольно-надзорных) вопросов из ведения полиции введение полиции по охране объектов (собственности т.е. вневедомственной охране полиции)1.

Централизация лицензионно-разрешительных вопросов на федеральном (Правительственном) уровне в будущем позволит разрешить следующие наиважнейшие государственно-управленческие вопросы: урегулировать коррупциогенные вопросы; сократить количество нормативных правовых актов регулирующих данные вопросы; централизовать решение финансовых вопросов; улучшить контрольно-надзорные вопросы за счет со-

1 Передача вневедомственной охране полиции лицензионно-разрешительных подразделений из системы территориальных ОВД позволит упорядочить структуру полиции, непосредственно ведущую борьбу с правонарушениями. При этом полиция, осуществляющая охранную и лицензионно-разрешительную функцию, на основе оплаты должна также обладать не только контрольными полномочиями, но и полномочиями на обучение, и подготовку кадров, сотрудников не только ЧОО, но и ведомственной охране на платной основе. В итоге, все это позволит недопущения полиции к финансовым операциям, ведущую борьбу с преступностью и обеспечивающую правопорядок.

12

кращения субъектов исполнителей; улучшить качество информационного обеспечения и создать соответствующие базы данных; наладить осуществление контроля и надзора над субъектами, обладающими лицензионноразрешительными полномочиями.

Вопросы регулирования государственного управления и контроля (государственные административные функции) в России должны осуществляться через административные регламенты и они должны выступать не только в виде самостоятельного принципа, но и в качестве этического критерия для всех госорганов и их служащих. Еще виднейший ученый дореволюционной России Л.И. Петражицкий отмечал, что «если одни приписывают другим правовые обязанности, а себе соответственные права, а эти другие не признают существования этих обязанностей, прав вообще или в утверждаемом другими сторонами объеме, то это представляет благоприятную психическую почву для возникновения опасных споров и конфликтов, ожесточения, насилий»1. «Поэтому для устранения произвола необходимо поделить власть между различными учреждениями так, чтобы власть одного останавливала, сдерживала власть другого»2. Ибо, сегодня все федеральные органы стремятся иметь не ограниченную власть и быть не зависимыми и бесконтрольными. В результате, по мнению автора, пересмотр рассматриваемого вопроса должен иметь свою инновационность в современном государственном управлении в рамках требований Президента России.

В результате, следует придерживаться того, что каждый государственный орган и чиновник должен быть контролируемым, а представители силовых структур не должны обладать полномочиями по осуществлению госуслуг (функций на основе платных услуг). Даже если осуществляют, то их полномочия и процессы их реализации должны подвергаться публичному контролю и быть прозрачными. И чтобы не получалось того, что на государственной службе (военной, правоохранительной) будут продолжать пребывать чиновники имеющие военно-гражданские (силовые) полномочиями, которые будут контролировать и учить бороться коррупцией, совмещая государственную службу с неконтролируемой коммерческой деятельностью (бизнесом).

Именно четкое разделение властных полномочий и контрольных функций позволяют говорить о демократичном разделении власти в России. Чем больше в государственном управлении и в осуществлении кон-

1См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственно-

сти. Том 1, С.-Пб., 1909. С. 172.

2См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб 2003. Юридический центр Пресс. С. 226.

13

троля в России присутствует не один субъект, а несколько, то и контрольные вопросы будут реализовываться в рамках морали (внутренней) и прав (внешней) воедино. В итоге, все это позволит говорить о том, что в обществе присутствуют нравственные основы права. Современная правоприменительная деятельность как отмечает Г.В. Мальцев, должна быть направлена на индивидуальные и социальные цели1 (т.е. государственные - автор). Проводимые реформы в стране Президентом и Правительством России должны быть направлены «на совершенствование правоприменительной деятельности (практики)» должностных лиц федеральных органов, входящих в их ведении. Пересмотр функций и задач всех государственных органов в области лицензионно-разрешительной деятельности также будет способствовать развитию правосознания, правовой культуры, а также изменению всей правовой системы общества.

Безусловно, лицензионная деятельность ОВД РФ2 или ФМС России отличаются друг от друга, тем, что в первом случае проведение данной работы больше всего связана с объектами повышенной опасности, скажем с оружием, боеприпасами, деятельностью частных охранных (детективных) организаций – ЧОО, а во-втором, с миграционными вопросами. При этом, в обоих случаях Правительство России осуществляет регулирование в со- циально-экономической сфере, а также обеспечивает единство системы исполнительной власти в России, направляет и контролирует деятельность ее органов. Подтверждением всему является, скажем, приведенный анализ

следующих нормативных правовых актов:

Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»3;

Постановлений Правительства России: от 24.02.2010 № 82 «Об утверждении Правил предоставления права учреждения частной охранной организации юридическим лицом, осуществляющим иную деятельность, кроме охранной»4 издано в соответствии со ст. 151 Закона РФ «О частной

1См.: Мальцев Г.В. Нравственные основания права. М.: 2009. – 547 с.

2Дополнительно см. Административный регламент Федеральной службы безопасности РФ по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность (утвержден Приказом ФСБ России от 25 декабря 2008 г. № 635 Зарегистрировано в Минюсте России 12 февраля 2009 г. № 13306).

3В ред. Федеральных конституционных законов на 22.07.2010 № 4-ФКЗ.

4См. Российская газета от 2 марта 2010 г.

14

детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; от 23.12.2006 № 797 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации»1; от 27.11.2010 № 947 «Об установлении на 2011 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории Российской Федерации»2; от 4.03.2010 № 124 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия»3; от 24.02.2010 № 80 «Об утверждении Правил применения оружия и боевой техники при охране государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации»4 и др.

Витоге, задачи ОВД (полиции) и других федеральных органов в области осуществления лицензионно-разрешительной работы (ЛРР) вытекают из общих вопросов их деятельности. Это: предупреждение случаев утери предметов (веществ), подпадающих под действие лицензионноразрешительной системы, и недопущение их использования при совершении проступков или преступлений либо не по назначению; пресечение нарушений правил изготовления, приобретения, перевозки, хранения и использования предметов (веществ) данной категории; выявление и устранение причин и условий, способствующих наступлению вредных последствий, принятие к нарушителям правил лицензионно-разрешительной системы мер, предусмотренных законом; выдача лицензий, разрешений и сертификатов и т.п.

Всвязи с вышеизложенных особенностей основными задачами поли-

ции являются: осуществление в пределах своих полномочий лицензирования отдельных видов деятельности, контроля за оборотом оружия, взрывчатых веществ, пороха, пиротехнических изделий промышленного невоенного назначения в соответствии с действующим законодательством; участие в обеспечении ЛРР ОВД на основании ведомственных нормативных правовых актов; формирование учетов данных на оружие и его владельцев, получивших лицензии (разрешений) в территориальном ОВД РФ; инспектирование (проверка) на предмет соблюдения правил и мер безопасности лицами, имеющими (владельцами) прямое отношение к гражданскому, служебному, боевому ручному, стрелковому и холодному оружиям.

1С изменениями от 21 апреля, 11 мая, 24, 29 сентября 2010 г.

2Российская газета. 2010. 8 декабрь.

3Российская газета. 2010. 12 март.

4Российская газета. 2010. 2 март.

15

Вадминистративном процессе на современном этапе, функции управления (планирование, организация, взаимодействие контроль и надзор) опосредуют его динамику. Характерными мероприятиями планов работы

лицензионно-разрешительных подразделений являются: совершенствова-

ние организационной структуры и штатов в государственном органе; повышение уровня исполнительской дисциплины и недопущение коррупции; оказание практической помощи соответствующим подразделениям; комплексный подход к вопросам инспектирования, обследование объекта и контрольных проверок; осуществление комиссионных инвентаризаций оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ (лицензируемых объектов); подготовка и принятие методических рекомендаций (с учетом истекающих прав и обязанностей); проведение профилактических и иных мероприятий; проведение совместных публичных форумов, совещаний, заслушиваний (правовое воспитание); совершенствование статотчетности; периодического изучения исполнителям уполномоченными лицами) нормативных правовых актов и т.п.

Всущности, ЛРР полиции следует рассмотреть с 2х позиций (и они должны быть административно регламентированы). Во-первых, сточки зрения исполнения государственных функций (контроль, инспектирование, обследование объекта - надзор), в целях обеспечения безопасности, проведения профилактической работы, разрешения на дальнейшую деятельность, или установления ограничений и запретов. Во-вторых, в форме предоставление госуслуги физическому или юридическому лицу, для удовлетворения их обоснованных потребностей (на право владения, пользование и распоряжения с тем или иным лицензируемыми объектами с ведомо ОВД).

Лицензионно-разрешительная деятельность - проведение государ-

ственной социальной политики, уполномоченными на это субъектами управления и их должностными лицами (ОВД РФ – уполномоченный сотрудник полиции), направленная на удовлетворение законных потребностей участников правоотношения.

16

Глава 1.

ЕДИНЫЕ ПРАВИЛА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

§1. Понятие и значимость лицензирования

Вцелях осуществления должного контроля в стране Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 Данный закон упорядочивает систему лицензирования в России. Так, предусмотрено дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. На уведомительный порядок начала осуществления переводятся такие виды работ, как изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан; производство и реализация специального игрового оборудования; обеспечение авиационной безопасности; изготовление и ремонт средств измерений; экспонирование и коллекционирование оружия. Отменяется лицензирование производства и технического обслуживания медицинской техники (со дня вступления в силу соответствующего техрегламента). Вместо лицензий будет введено обязательное страхование гражданской ответственности в таких сферах, как морские перевозки опасных грузов, буксировка морским транспортом, погрузочноразгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах. Лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности заменят аккредитацией или саморегулированием

вэтой области. Сохранено лицензирование 49 видов деятельности. Среди них - медицинская, фармацевтическая, работы по реставрации памятников истории и культуры, торговля оружием, тушение пожаров, пассажироперевозки. Вводится унифицированный порядок выдачи лицензий. Вместе с тем в отдельных сферах (например, в страховании, алкогольной промышленности, образовании и др.) могут быть установлены особенности лицензирования. Разграничиваются полномочия федеральных и региональных органов власти в этой сфере. Вводятся бессрочные лицензии. С 1 июля 2012 г. ряд лицензионных процедур переведены в электронную форму. Совершенствуется порядок лицензионного контроля. Лицензиатов будут проверять по истечении 1 года с момента получения лицензии, поскольку

1 Изменения, внесенные Федеральным законом от 28.07.2012 № 133-ФЗ, вступили в силу со дня официального опубликования (опубликован в Российской газете - 30.07.2012), за исключением дополнения части 1 ст. 13 пунктом 5, вступающим в силу с 1 января 2013 г.. (Российская газета от 06.05.2011, СЗ РФ, 09.05.2011, № 19, ст. 2716, Парламентская газета, 13-19.05.2011 (в ред. на 28.07.2012 № 133-ФЗ).

17

именно в первый год велики риски нанесения ущерба при осуществлении лицензируемого вида деятельности. В дальнейшем проверки должны проходить в обычном режиме - раз в 3 года1.

В итоге названный федеральный закон (далее – ФЗ) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти (далее – федеральными органами, ФОИВ), органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (собственниками) в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

При этом, положения ФЗ не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования: использования атомной энергии; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; клиринговой деятельности; страховой деятельности; видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

А также деятельности: связанной с защитой государственной тайны; кредитных организаций; по организации биржевой торговли, деятельности биржевых посредников и биржевых брокеров2; акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами; специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию.

Лицензирование осуществляется в соответствующих сферах деятельности и особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия

1При этом необходимо учитывать также письмо Роспотребнадзора от 28.10.2011 № 01/13720-1-32 «Об организации исполнения Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Сообщается, в частности, что предоставленные до дня вступления в силу Федерального закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также лицензии, не содержащие перечня работ (услуг), которые выполняются (оказываются) в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в установленном порядке при условии соблюдения лицензионных требований. Переоформленные лицензии действуют бессрочно. Лицензия оформляется на бланке лицензирующего органа по форме, утвержденной Правительством РФ, в одном экземпляре. Копия подписанной и зарегистрированной лицензии находится в лицензионном деле лицензиата.

2В соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 327-ФЗ с 1 января 2013 года пункт 5 части 2 статьи 1 будет изложен в новой редакции: деятельность по проведению организованных торгов.

18

лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии. Они могут устанавливаться только феде-

ральными законами, регулирующими осуществление следующих видов дея-

тельности: оказание услуг связи, телевизионное вещание или радиовещание; частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность (полиция); образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»).

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юрлицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается, а задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юрлицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (далее - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) требований. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В целях урегулирования порядка толкования (применения) федерального закона используются отдельные термины и определения, которых следует учитывать правоприменителям и субъектам, обеспечивающим реализации нормативных правовых актов в области лицензирования1.

Основными принципами осуществления лицензирования являются:

обеспечение единства экономического пространства на территории России; установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом; установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории нашей страны; установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицен-

1 См. приложение - Словарь основных терминов

19

зируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено; недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты госпошлины, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах; соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Законом конкретизированы полномочия Правительства России в области лицензирования и полномочия лицензирующих органов. Так, в области лицензирования относятся: определение федеральных органов, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности; утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования; утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг; утверждение типовой формы лицензии; утверждение показателей мониторинга эффективности лицензирования, порядка проведения такого мониторинга, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

К полномочиям лицензирующих органов относятся: осуществление лицензирования конкретных видов деятельности; проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании; утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов; предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация.

Осуществление федеральных полномочий в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам госвласти субъектов РФ.

Должностные лица лицензирующих органов, при осуществлении лицензирования имеют право: запрашивать у органов госвласти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов, получать

20