Труфанов М.Е. Совершенствование деятельности УУП по предупреждению и пресечению

ведется производство по делу об административном правонарушении. Временные затраты могут потребоваться даже для получения объяснения от физического лица либо представителя юридического лица как участника производства по делу об административном правонарушении. Учитывая риск неискренности отдельных участников необходимы четкие правовые позиции, регламентирующие, сколько раз участковый уполномоченный полиции может опрашивать участника одного и того же семейнобытового правонарушения.

Например, документами, подтверждающими ненадлежащее исполнение родительских обязанностей в сфере образования несовершеннолетнего, могут быть: справка об успеваемости и посещаемости школы учащегося, характеристика на ученика, объяснение классного руководителя, копия журнала успеваемости, решение педагогического совета и др. В содержании документов должны отражаться сведения о противоправном или аморальном поведении родителей (употребление ими спиртных напитков, отсутствие контроля и надзора за несовершеннолетним по месту жительства или учебы и т. п.), информация о девиантном поведении несовершеннолетнего (неоднократное или грубое нарушение им правовых и нравственных норм поведения: выражение нецензурной бранью, курение сигарет, загрязнение мест общественного пользования и т. д.), информация о том, предупреждались ли ранее родители различными органами (комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, полицией,

61

администрацией школ) о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей.

Второй вопрос образован позицией, вытекающей из того же п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5. Не рассматриваются как административное расследование действия должностных лиц, основанные на нормах уголовнопроцессуального законодательства при предварительном расследовании по уголовному делу, которое было прекращено.

Третий вопрос вытекает из особенностей судебной практики. Так, определением Бижбулякского районного суда (Республика Башкортостан) № 5-92/2017 от 10.07.2017 по делу № 5-92/2017

было установлено, что «судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том случае, когда по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7) либо когда санкцией статьи установлено наказание в виде административного выдворения за пределы России, административное приостановление деятельности или дисквалификация лица, замещающего должность федерального служащего гражданской службы либо служащего гражданской службы субъекта Российской Федерации»1.

Из представленных материалов следовало, что «по событиям, произошедшим в указанное время, все процессуальные действия по данному делу проведены с момента возбуждения дела

1 URL: http://sudact.ru/regular/doc/nkfQLq4OCu5n

62

об административном правонарушении и до поступления материалов в суд, и каких-либо процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, не проводилось.

Установив, что административное расследование фактически не проводилось, судья районного суда при подготовке дела к рассмотрению на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 определил протокол об административном правонарушении и другие материалы, составленные по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении, передать для рассмотрения мировому судье»1. Из этого следует, что административное расследование должно быть реальным.

Таким образом, учитывая, что действительное применение экспертизы, взятие проб и образцов, истребование сведений, необходимых для правильного принятия решения, получение объяснений требуют значительных временных затрат, данные административно-процессуальные действия подтверждают правомерность вынесения определения об административном расследовании в делах, возбуждаемых по ст. 5.35, 6.1.1, 6.10, 6.23 и 20.1 КоАП РФ.

Полнота, всесторонность, объективность материалов, а также правильная правовая оценка правонарушений в семейно-бытовой сфере и обстоятельств их совершения определяют точность окончательной юридической квалификации правонарушения

1 URL: http://sudact.ru/regular/doc/nkfQLq4OCu5n

63

и в конечном счете – обоснованность и справедливость постановления о назначении административного наказания. Особенно это актуально при смене субъектов, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, т. е. при направлении участковым уполномоченным полиции всех материалов дела в службу по делам несовершеннолетних, мировому судье или в суд общей юрисдикции.

Дегенец А.С. и Маслеников М.Я., отмечая значимость протокола об административном правонарушении, подчеркивают, что «без этого процессуального документа невозможно завершение производства по делу об административном правонарушении независимо от того, составлен ли он как первичный акт по факту обнаружения деяния, имеющего признаки административного правонарушения, либо как итоговый акт – документ, составленный по результатам административного расследования (ч. 1 ст. 28.2, ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ)»1. Другими словами, оформление протокола об административном правонарушении предопределяет центральное место данного процессуального акта при возбуждении дела о правонарушении в семейно-бытовой сфере.

Определенную коллизию образует функция фиксации применения мер обеспечения производства. Данная категория мер административно-правового принуждения определена в гл. 27 КоАП РФ. Анализ ст. 27.2–27.19 данной главы показал, что

1 Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации. М.: ВНИИ МВД Рос-

сии, 2011. 211 с.

64

запись о примененной мере обеспечения вносится в протокол об административном правонарушении только при осуществлении доставления, но в альтернативном варианте. Другими словами, о доставлении может быть составлен специальный протокол, возможно внесение записей как в протокол об административном правонарушении, так и впротоколадминистративного задержания.

Очевидную сложность в таком случае представляет то, что административное и административно-процессуальное законодательства не обеспечивают соблюдение дифференциации законодательных полномочий на федеральном и региональном уровнях для органов законодательной власти в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Так, в одном из решений Санкт-Петер- бургского городского суда представлены обоснованные выводы о том, что протоколы об административных правонарушениях, определенные законами субъектов Российской Федерации, должны составляться только должностными лицами, входящими в систему и структуру исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в то время как «полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»1.

1 О признании недействующим пункта 3 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12.05.2010 № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в части слов «протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции)»: решение Санкт-Петербургского городского суда от 14.05.2013 по делу № 3-68/13. URL: http://www.ourcourt.ru/sankt-peterburgskij- gorodskoj-sud/2013/08/14/ 246866.htm

65

А.В. Шевцов по данному поводу очень точно отмечает, что «эта проблема логически укладывается в канву весьма актуального тренда освобождения правоохранительной системы от несвойственных ей функций»1. Однако в 2012 г. Самарский областной суд все-таки принял решение о возможности наделить полицию полномочиями по составлению протоколов без каких-либо ограничений2, которое в декабре 2013 г. было отменено определением судебной коллегиипоадминистративнымделамВерховногоСудаРФ3.

22 июля 2014 г. вступили всилу изменениявст. 28.3 КоАП РФ, согласно которым у участкового уполномоченного полиции появились полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в тех случаях, когда им предоставлены полномочия по составлению административных протоколов и заключено соответствующее соглашение. Однако такое положение распространяется на административные правонарушения, касающиеся общественного порядка и общественной безопасности, а соглашение может быть заключено между МВД России и

1Шевцов А.В. Проблемы, возникающие при осуществлении сотрудниками полиции производства по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 68.

2О признании недействующими пунктов 2–9 статьи 11.2 (в части возложения на сотрудников полиции обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7, 2.9, 2.10, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.19, 2.20, 2.21, 2.22, 2.27, 3.1, 4.3, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 4.18, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 10.6, 10.7) Закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об ад-

министративных правонарушениях на территории Самарской области»: решение Самарского областного суда от 13.11.2012. URL: http://volganews.info

3URL: http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=533334

66

соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации1.

Губернатор Мурманской области Марина Ковтун в ходе расширенного заседания коллегии регионального УМВД заявила следующее: «Передача полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и безопасность, позволила сотрудникам полиции реально повлиять на уровень безопасности в сфере бытовых отношений, обеспечить защиту граждан, сталкивающихся с угрозами и насилием в семьях… Более 80% бытовых преступлений совершается в состоянии алкогольного опьянения. Эффективной мерой их предупреждения является своевременная постановка на профилактический учет семейно-бытовых правонарушителей. В связи с этим в 2017 году региональным министерством юстиции и УМВД России по Мурманской области проделана серьезная, вдумчивая работа по подготовке соглашения между МВД России и правительством Мурманской области о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и безопасность. Проведенная работа позитивно сказалась на практике применения регионального административного законодательства и должна быть продолжена»2.

1См.: О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерайии об административных правонарушениях: федер. закон от 21.07.2014 № 247-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 30, ч. I. Ст. 4248.

2См.: Губернатор Марина Ковтун приняла участие в расширенном заседании коллегии регионального УМВД // Мурманский вестник. 2018. 23 янв.

67

Мурманская область вошла в первую четверку регионов России, где заключены подобные соглашения, наряду с Республикой Татарстан, Оренбургской и Челябинской областями.

Что касается темы настоящей работы, следует отметить два важных момента.

1. Рассматриваемые изменения не только не разрешили проблемные вопросы, но даже породили новые. Как отметили в своем аналитическом обзоре И.А. Симакина и О.В. Безлепкина, «в девяти субъектах Российской Федерации, которые объединяются Дальневосточным федеральным округом, по состоянию на 1 марта 2017 г. не заключено ни одного соглашения о передаче права на составление протоколов»1. Экспериментом по решению такой проблемы можно считать наделение Законом г. Санкт-Петербурга от 19.02.2014 № 48-14 сотрудников полиции, персонально включенных в состав городской Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, правом в исключительных случаях составлять протоколы за несоблюдение установленных требований при нанесении вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних2. Однако для деятельности участковых уполномо-

1Симакина И.А., Безлепкина О.В. К вопросу об актуальности и целесообразности изменения законодательства в части составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, для практической деятельности органов внутренних дел // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2016. № 4 (72). С. 66–69.

2О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних

вСанкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административ-

ных правонарушениях в Санкт-Петербурге»: закон Санкт-Петербурга от 19.02.2014 № 48-14 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2014. № 7.

68

ченных полиции это не снимает проблему юрисдикционных полномочий, так как во многом их реагирование на правонарушения в семейно-бытовой сфере опосредовано следующим аспектом.

2. Принципиальным является включение в соглашения о передаче полномочий предварительно просчитанной действительной потребности подразделений полиции в материальных средствах, выделяемых региональными бюджетами на исполнение переданных полномочий. Перечень и объем канцелярских принадлежностей, оргтехники, расходных материалов, транспортных средств и топлива для них может быть определен по специальной программе с учетом количества правонарушений, касающихся общественного порядка и общественной безопасности.

Учитывая характер проводимого исследования, следует все же задаться вопросом: кто реально в вечернее и ночное время,

внебезопасных условиях должен документировать факты административных правонарушений в семейно-бытовой сфере? Поскольку данный вопрос не находит дискуссии в юридической литературе, следует понимать, что для действующих правовых запретов требуется универсализация посредством максимального обобщения

вфедеральном законодательстве, регламентирующем административную ответственность. Действительным решением указанной проблемы может стать дополнение КоАП РФ новой главой «Административные правонарушения, посягающие на семейнобытовое благополучие» с последующим наделением участковых

69

уполномоченных полиции полномочиями, соответствующими ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ.

Многие из приведенных положений КоАП РФ заслуживают детального критического анализа. Напомним, что при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в ст. 24.5 КоАП РФ, может быть принято решение о прекращении производства по делу. В то же время в соответствии со ст. 30.1 и 30.10 КоАП РФ решение по прекращению производства по делу можно обжаловать или опротестовать, и в таком случае возникает возможность, минуя вторую стадию, перейти сразу к третьей (обжалование либо опротестование принятого по делу решения). Это происходит довольно редко. Преимущественно проявляется вторая стадия, заключающаяся в направлении участковыми уполномоченными полиции протоколов для рассмотрения другим субъектам, обладающим административными юрисдикционными полномочиями: по ч. 1 и 2 ст. 5.35 «Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних», по ст. 6.10 «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции или одурманивающих веществ», по ст. 6.23 «Вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака» – в ПДН для последующей передачи в Комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, а по ч. 3 ст. 5.35 – судье. Материалы дела, предусмотренные ст. 6.1.1 «Побои», с резолюцией начальника территориального ОВД участковые

70