Труфанов М.Е. Совершенствование деятельности УУП по предупреждению и пресечению

3. Административная юрисдикционная деятельность участкового уполномоченного полиции

в семейно-бытовой сфере

Серьезной угрозой для публичной сферы национальной безопасности выступают проявления административной деликтности. Именно это социальное явление в своем объеме и многообразии форм представляет значительную опасность для охраняемой законом семейно-бытовой сферы. Согласно авторитетному мнению А.П. Шергина, сегодня важны «объективная научная оценка административной деликтности, учет возможностей государства в снижении порога ее опасности, выработка стратегии противодействия административным правонарушениям»1. Для участкового уполномоченного полиции эта проблема обладает первостепенной значимостью, так как действия по предупреждению и пресечению правонарушений, а также производство по делам об административных правонарушениях в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О полиции» являются одними из основных направлений работы подразделений полиции.

Обретение оригинального приема уяснения сущностных административных процессуальных возможностей сотрудников полиции реализовывается путем исследования специфики правоприменительных полномочий как в сфере обеспечения правопорядка

1 См.: Шергин А.П. Исследование проблем административной деликтности // Научный портал МВД России. 2015. № 3. С. 70–75.

51

в общественных местах, так и в семейно-бытовой сфере. Как верно отметил в своем исследовании Р.Н. Кучмезов, «в первую очередь, с использованием системно-функционального подхода необходимо определить соотношение научных категорий: «административная юрисдикция», «административно-юрисдикционная деятельность полиции» и «административно-юрисдикционная работа участкового уполномоченного полиции». Это позволяет понять, что наполняет содержанием административно-юрисдикционную деятельность участкового уполномоченного полиции, реализующего свои должностные полномочия»1.

Согласно словарю современной юридической терминологии, слово «юрисдикция» имеет значение «проговаривание, произнесение закона»2. Известно и иное толкование. Например, В.Р. Таджибов утверждает, что термин «юрисдикция» образован от сочетания латинских слов «jus» и «dicere» и переводится как «разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил»3.

Можно предположить, что разность в толковании, скорее всего, была заложена в юридической науке еще в начале XX в., когда юрисдикционный способ защиты общественных интересов противопоставлялся проявлениям самоуправства и мести. Концеп-

1См.: Кучмезов Р.Н. Особенности административной деятельности участкового уполномоченного полиции в курортном регионе: дис. ... канд. юрид. наук. Красно-

дар, 2016. С. 107.

2Bryan A. Garner. Dictionary of Modern Legal Usage. Oxford University Press, 1995.

P. 488.

3Таджибов В.Р. К вопросу о содержании административно-юрисдикционной деятельности полиции // Административное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 955.

52

туальное же понимание административной юрисдикции в конце 70-х гг. прошлого века позволяло видеть в ней «вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке»1.

Изучение современных правовых источников показало, что содержанием административной юрисдикционной функции участкового уполномоченного полиции является производство по делам об административных правонарушениях. Так, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, А.С. Дугенец и А.Ю. Якимов в своих публикациях подчеркивают, что «производство по делу об административном правонарушении – это нормативно установленные порядок и юридические формы процессуальных действий, осуществляемые в связи с совершением административных правонарушений, а также юридические формы результатов указанных действий»2. Соответственно, обязательным условием административной юрисдикционной деятельности участкового уполномоченного полиции выступает обнаружение в конкретной ситуации состава административного правонарушения.

Основой регламентации производства по делу об административном правонарушении является КоАП РФ. Определяя главные

1См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литера-

тура, 1979. С. 45.

2См.: Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии возбуждения дела и рассмотрения дела) // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 73.

53

правила производства по делам об административных правонарушениях, этот закон предоставляет участковым уполномоченным полиции обширные юрисдикционные права и обязанности, однако в ходе действительного применения процессуальных полномочий в семейно-бытовой сфере (например, при необходимости применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, определенных ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ) эти должностные лица сталкиваются с разного рода проблемами. Помимо этого, значительных усилий от участковых уполномоченных может потребовать проведение административного расследования согласно ст. 28.7 КоАП РФ, а также при вынесении постановлений о предупреждении и административном штрафе.

Основными элементами в производстве по делу об административном правонарушении принято считать стадии, объединяющие в своем содержании этапы. Соответственно, стадией, по мнению Н.Г. Салищевой и А.Ю. Якимова, следует считать «самостоятельную часть производства, которая характеризуется наличием специфических задач, особым кругом участников производства и совокупностью процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и завершающихся принятием решения юридического характера»1.

Вопрос о количестве стадий имеет достаточно широкий разброс мнений, и такое положение является следствием того, что их теоретическое обоснование имело место еще до принятия первого

1 Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 74.

54

Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Согласно изученным юридическим источникам, чаще всего специалисты придерживаются мнения о том, что структура производства объединяет в себе четыре стадии, связанные с возбуждением дела, его рассмотрением и принятием решения, пересмотром решения и его исполнением1. По мнению профессора П.П. Серкова, возможно «деление стадии пересмотра дела на две самостоятельные стадии: 1) пересмотр постановления по делу и последующих решений, не вступивших в законную силу; 2) пересмотр постановления по делу и последующих решений, вступивших в законную силу»2.

Первая стадия содержит далеко не единый алгоритм при возбуждении дела. Отдельные административно-процессуальные процедуры нуждаются в дополнительной регламентации, что осложняет определение самостоятельных этапов в данной стадии и их связи. С учетом того, что поводами к возбуждению дела участковым уполномоченным полиции выступают определенные ст. 28.1 КоАП РФ информационные данные, указывающие на событие административного правонарушения, первичный этап на стадии возбуждения дела предполагает рассмотрение указанных

1См., например: Каплунов А.И., Лебедева О.О. Производство по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения как структурный элемент административного процесса // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 70–76; Конин Н.М. Административное право России: учеб. для бакалавров. М.: Про-

спект, 2013. С. 171; и др.

2См.: Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 320.

55

данных. По мнению отдельных специалистов1, этот этап следует считать основным в содержании первой стадии. В связи с этим заслуживают внимания аргументы, представленные С.И. Долговой: «Основным поводом для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, является непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ)»2. Такая тенденция, по мнению указанного автора, характерна для 86,5% случаев. И объясняется это регулярным проведением сотрудниками полиции рейдов по проверке жилищ- но-бытовых условий, своевременным реагированием на поступающую информацию о семейно-бытовых конфликтах.

Согласно п. 14 Инструкции, утвержденной приказом МВД России № 736, на обслуживаемой территории участковый уполномоченный полиции принимает любую информацию о правонарушениях, в том числе совершенных в семейно-бытовой сфере. Опираясь на данные, представленные С.И. Долговой, отметим, что «только в 2013 г. из 425 317 возбужденных дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35

1См.: Попугаев Ю.И. Содержание и оптимизация правового регулирования стадии возбуждения дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 15–16; Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. Состояние и перспективы правового регулирования возбуждения дела об административном правонарушении // Российская юстиция 2016. № 7. С. 55–59.

2См.: Долгова С.И. Административная ответственность родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2016. С. 82.

56

КоАП РФ, 388 558 административных правонарушений в отношении родителей и лиц, их заменяющих, было выявлено подразделениями по делам несовершеннолетних, а участковыми уполномоченными полиции – 33 163»1, т. е. 10% в масштабах всей страны.

Пункт 30 Инструкции по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке определяет, что непосредственное рассмотрение заявления или сообщения о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии участковый уполномоченный полиции осуществляет после соответствующего поручения уполномоченного должностного лица. В то же время, учитывая положения п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции обязаны реагировать на все неправомерные действия, предусматривающие административную ответственность, и согласно своим полномочиям осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

При переходе от этапа принятия информации к процессуальному оформлению решений о проведении или отклонении проверки обычно формируются особые правоотношения с участием участкового уполномоченного полиции и физическими либо юридическими лицами, являющимися потенциальными участниками производства по делам об административных правонарушениях. Специфика данных правоотношений определяется

1 См.: Долгова С.И. Указ. соч. С. 80.

57

характером принимаемого решения: 1) решение о возбуждении дела, когда участковым уполномоченным полиции оформляется первый протокол; 2) вынесение мотивированного определения об отказе в возбуждении дела обадминистративном правонарушении.

В силу того, что предметная компетенция участкового уполномоченного полиции согласно ч. 2 ст. 23.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ предполагает составление протоколов почти по 500 административным правонарушениям, такой объем процессуальных полномочий можно определить как «аванс доверия сотрудникам органов внутренних дел»1. Следует подчеркнуть также, что при наличии хотя бы одного из обстоятельств, определенных ст. 24.5 КоАП РФ, может быть принято решение о прекращении производства по делу.

Более детально, по мнению Н.Г. Салищевой и А.Ю. Якимова, регламентируется возбуждение по делам, которые сопровождаются административным расследованием, предусмотренным ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ и применяемым при условии, когда выявленное административное правонарушение предполагает проведение экспертизы или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат2. Однако по результатам данного исследования, это не совсем так. На первый взгляд может пока-

1Дугенец А.С., Масленников М.Я. Протокол об административном правонарушении: процессуально-правовое и процедурное значение // Научный портал МВД Рос-

сии. 2009. № 1. С. 20.

2Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 76.

58

заться, что в семейно-бытовой сфере административное расследование может быть проведено только по составу, предусмотренному ст. 6.1.1 КоАП РФ «Побои». Однако в тексте постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 под административным расследованием предписано понимать «комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление»1. Кроме того, в постановлении указано, что «проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности»2. Данные требования, безусловно, дополняют вышеуказанное определение, но возникает три вопроса, на которые необходимо ответить.

Первый вопрос: что следует понимать под требующими значительных временных затрат процессуальными действиями? Прежде всего, есть все основания согласиться с мнением А.В. Равнюшкина, который считает, что «невозможно нормативно закрепить понятие «административное расследование», не

1См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005. № 5 // Рос. газ. 2005. 19 апр.

2Там же.

59

определив, какие процессуальные действия требуют значительных временных затрат»1. Автор апеллирует к гл. 26 КоАП РФ, в которой предусмотрена возможность выполнения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, предусмотренных ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, и, отталкиваясь от максимального срока времени, необходимого для составления протокола об административном правонарушении (двое суток), утверждает: «Именно в рассматриваемый временной период будут осуществляться процессуальные действия, требующие значительных временных затрат»2.

Действительно, экспертиза как процессуальное действие свойственна производству по административному правонарушению, квалифицируемому по ст. 6.1.1 «Побои», и может быть проведена, согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, в течение одного месяца. Не менее значительные временные затраты необходимы для истребования сведений, которые согласно ст. 26.10 КоАП РФ должны быть направлены по месту требования в трехдневный срок. А исполнение поручения или запроса предполагает пятидневный срок. Например, участковому уполномоченному полиции требуется уточнить или дополнить сведения о месте работы и должности участника семейно-бытового конфликта, который является потерпевшим либо лицом, в отношении которого

1Равнюшкин А.В. О нормативно-правовом закреплении понятий «административное расследование» и «процессуальные действия, требующие значительных временных затрат» в административном процессе // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1 (41). С. 43.

2Там же. С. 43.

60