vladimirov_vv_naimark_ni_problemy_razvitiia_teorii_rasseleni
.pdfственной теории расселения неизбежно следует вывод о необходимости и актуальности развития в ее рамках двух основных направлений перспективных исследований, в наибольшей мере отве-
чающих специфическим условиям переходного периода. В первую очередь предстоит заложить научные основы создания у нас в стране постоянных, достаточно четких законодательных «правил игры» для огромной массы независимых (как в административно-управленческом, так и в экономическом отношениях) от государства субъектов градостроительной деятельности, выступающих в данный период в роли основных владельцев (пользователей, распорядителей) городских или межселенных территорий и других объектов недвижимости. Оставшаяся в наследство от советского периода нормативно-правовая база регулирования процессов организации территории и развития сети поселений, основанная на совершенно иных, уже ушедших в прошлое экономических и политических реалиях (исключительное право государства на распоряжение землей и недвижимостью, примат ведомственно-отраслевых интересов по отношению к общественнотерриториальным, практически полное отстранение представителей населения от непосредственного участия в процедурах градорегулирования и т.д.), как было показано ранее, оказалась совершенно непригодной для регулирования указанных процессов в новых, существенно изменившихся условиях. Другое актуальное направление перспективных исследований отечественной теории расселения переходного периода должно, по мнению авторов, найти свое выражение в создании научно обоснованной методологии разработки и реализации специальных территориальных градостроительных программ, с помощью которых органы государственной власти (или местного самоуправления) разного иерархического уровня должны оказывать непосредственное управленческое воздействие на ход и результаты процессов хозяйственного использования территории и расселения. Предполагается, что потребность такого рода воздействиях будет достаточно часто возникать в теме всего переходного периода в большом числе регионов страны в свя-
зи с возникновением там вышеупомянутых «состояний неустойчивости» сети населенных мест. Задача специальных территориальных программ заключается в разработке и осуществлении градостроительной политики, направленной на стимулирование позитивных и нейтрализацию негативных последствий происходящих (или прогнозируемых) в указанных регионах «революционных» изменений в сфере расселения.
288
В зависимости от размеров охваченной ими территории и статуса административного оргна, ответственного за их разработку и утверждение, персперктивные программы преобразования сложившегося расселения могут быть быть классифицированы на федеоальные, региональные (меобластные), субрегиональные (областные. Краевые. Республиканские) и местные (межрайонные или районные). С точки зрения целей, условий и механизхмов реализации используемых при
289
Рис. 15. Концептуальная модель функционирования перспективной системы общественного регулирования процессов организации территории и расселения в России
____________________________
290
этом способов воздействия на характер реально идущих (независимо от воли данного органа власти) процессов расселения, программы каждого из указанных территориальных уровней МОГУТ подразделяться на два типа: программы декларативного («доктринального») xaрактера и целевые инвестиционные программы территориально-градостроительного профиля. В первом случае главное назначение соответствующего программного документа (на любом из упомянутых трех административно-территориальных уровней) заключается в разработке, обосносновании и провозглашении (пропаганде) принятой данным органом власти (или другим заказчиком программы) градостроительной доктрины. Это означает, что в нем должен быть зафиксирован и тем самым доведен до сведения всех заинтересованных юридических лиц, общественных организаций и представителей населения комплекс официально одобренных заказчиком программы приоритетов и предпочтений осуществляемой в пределах подведомственной ему территории градостроительной политики на определенный «прогнозный» срок. Во втором случае речь может идти уже о непосредственном участии заказчика (с обязательным привлечением его собственных средств) в решении какой-то одной из уже выделенных ранее (обычно при разработке упомянутой выше доктрины) конкретной проблемы или нескольких таких взаимосвязанных проблем. Программы последнего типа не только должны иметь четко обозначенную конкретную цель, но обязаны также содержать официально утвержденные заказчиком твердые сроки и конкретные показатели степени своей реализации, а также гарантируемые объемы выделяемых для этого финансовых и других материальных ресурсов. Без соблюдения всех указанных условий никакой программный документ не имеет право называться целевой инвестиционной программой.
Изложенные в данной главе общие предложения по обновлению) парадигмы отечественной тео-
130
рии расселения применительно к условиямм переходного периода отражены на приведенной ниже схеме (рис. 15) иллюстрируюшей представления авторов о структуре и внутренних взаимосвязях будущей системы общественного регулирования процессов организации территории и расселения в России.
Всоответствии с указанными представлениями изображенная на этой схеме концептуальная модель организации упомянутой системы регулирования, а также комплекс необходимых для ее претворения в жизнь теоретических, научно-методических, правовых и проектно-технологических разработок должны, в конечном счете, определять на ближайшую перспективу основные направления развития данной отрасли градостроительной науки в России.
291
5.2. Некоторые теоретические аспекты правового регулирования процессов расселения и управления ими
Выше было показано, какое значение в системе научных, проектных и конструктивных работ в области расселения и в градостроительстве в целом имеют в развитых странах территориальное и градостроительное право и ее четко работающая система управления организацией территории и расселением. По существу, именно эти два важнейших составляющих науки и практики градостроительства явились настоящим откровением для российских градостроителей после того, как зарубежный опыт стал доступен им, что называется, «из первых рук». И именно отсутствие в отечественном градостроительстве развитой правовой базы и эффективно работающей системы управления в очень большой степени объясняют как различия в достижении поставленных целей западными и отечественными планировщиками, так и кризис российского градостроительства в целом. Поэтому ниже сделана попытка рассмотреть эти две проблемы (которые только на первый взгляд далеки от теории расселения) более подробно, предваряя ими положения теоретических основ решения актуальных проблем расселения в России в целом на ближайшую перспективу.
5.2.1. Правовое регулирование развития сетей и систем поселений
Всвоем развитии человечество давно столкнулось с необходимостью законодательно регулировать использование земельного пространства, застройку городов и других населенных мест. Эволюция градостроительного и территориального законодательства шла весьма интенсивно во многих странах мира. Так, в Великобритании закон о градостроительстве перерос в весьма обширный кодекс, включающий, по существу, более 25 самостоятельных законов, в Бельгии, начиная с 1915 г. было издано 8 законов, в Японии с 1919 г. — также 8 законов и т. д. Развитым территориальным и градостроительным законодательствами обладают в настоящее время ФРГ, Франция, Италия, Нидерланды и другие развитые государства.
Полностью идентичных законов, конечно, не существует в силу социально-экономических и этнических особенностей стран, их пологической и социальной ориентации, исторического развития. В США особо выделяются положения о доминировании территории (т. н. ордонансы), в ФРГ — вопросы принятия пространствнных решений, в частности, основанные на теориях «центральных
292 Глава 5. Пути совершенствования теории расселения в
мест» и «концентрированной деконцентрации», во Франции вопросы «уравновешенного» развития крупных городов и периферийныхтерриторий и т. д.
Вдореволюционной России специального градостроительного конодательства не было, но важнейшие законодательные акты того времени — Городовое положение и Устав строительный содержали предметные и дифференцированные в зависимости от объекта права статьи по градостроительству (в основном по застройке), реализация которых была ориентирована на сильную исполнительную власть.
Всоветское время основы градостроительного законодательств в России, заложенные в период проведения реформ 1861-1864 гг. были полностью разрушены, и место государственных законодательных актов заняли многочисленные узкоотраслевые инструкции и правила. Это произошло потому, что централизованное управление экономикой в то время не нуждалось в каких-либо «посредниках», в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. И до сих пор в Россий-
ской Федерации нет полноценной системы законов по организации территории, расселению и градостроительству. Близорукая государственная политика в области организации территории, расселения и градостроительства привела к тому, что на протяжении нескольких десятилетий пространственная структура страны, отдельных ее регионов и городов складывалась стихийно или по узковедомственному принципу. Результат — плачевное состояние территории страны, отсталость ее социальной и инженерно-технической инфраструктуры по сравнению с высокоразвитыми государствами — является, по нашему мнению, главным аргументом в системе доказательств по признанию организации территории и расселения процессами общегосударственной значимости, а следовательно, и необходимости соответствуюшего законодательства.
Развернувшаяся в постсоветской России законотворческая деятельность уже привела к созданию пакета законодательных актов по градостроительству и архитектуре, в числе которых очень неудачный закон «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (упразнен с вводом в
131
действие градостроительного кодекса) и Градостроительный кодекс Российской Федерации, содержащий более 70 статей, посвященных наиболее важным принципам и процедурам в сфере градостроительства. При очевидной важности и своевременности такого кодекса в нем много существенных недостатков: отсутствуют положения, образующие предмет градостроительного права, весьма аморфно изложены статус и номенклатура градостроительной документации, не покзана взаимосвязь с другими территориальными законодательными актами,
293
Нет положения по закреплению в законодательном порядке градостроительных регламентов в различных функциональных зонах и т. д. При этом нельзя забывать, что организация территории не ограничивается ее функциональным зонированием. В понятие пространственной организации входят и расселение, и формирование планировочной структуры территории, и различные виды зонирования (природоохранное гигиеническое и др.), а самое важное — это сложная система процедур и приемов, позволяющих найти компромисс между многими субъектами права — претендентами на использование тех или иных участков территории.
Еще более заметны в действующем законодательстве принципиальные, противоречащие духу времени и статусу правовых документов правовой нигилизм, отсутствие реформаторских идей и главное — недостаточная реалистичность многих законоположений.
Правовой нигилизм выражается в том, что кодекс не содержит категорий права, многие его положения более напоминают правила, нормы или должностные инструкции. Законодательный акт в большей степени должен отражать права субъектов как «сверху», так и «снизу», а также юридически закреплять более общие, но одновременно и более важные предметы правового процесса.
Отсутствие реформаторских идей, принимаемых в условиях изменения общественнополитического строя, перехода к рыночной системе хозяйства, децентрализации управления, упрочении федерализма и самоуправления снижает эффективность законодательных актов практически до нуля. Речь идет прежде всего о необходимости реформирования градостроительного дела в целом, изменениях, которые в новых условиях неизбежно должны были бы коснуться управления территориальными и градостроительными процессами, а также весьма архаичной и аморфной системы градостроительной документации и методики ее разработки.
Законодательный акт, безусловно, должен быть реалистичным, т. е. внем должна быть закреплена мера выполнения того или иного законоположения как во времени, так и в пространстве. Общие декларации типа того, что «все трудящиеся имеют право на здоровую среду обитания», для закона прямого действия недостаточны, поскольку сразу возникают вопросы: что понимать под «здоровой средой мест обитания», возможно ли в создавшихся социально-экономических условиях выполнить это требование и везде ли можно его реализовать?
Представляется, что объективных и субъективных причин подобной методологической путаницы много. И многие из них своей «питательной средой» имеют практическую деятельность, ведущуюся в «неправовом» пространстве. Так, например, за десять лет перестройки
294
так и не проведено реформирования градостроительного дела в России. Возникла противоречивая ситуация: с одной стороны условия изменились, а с другой — действует старая «госплановскогосстроевская система», с чем, безусловно, связаны и примитивная система принятия решений, и устаревшая методология градостроительного планирования и проектирования. В результате с принятием кодекса, отражающего отжившие принципы, проблемы не становятся менее острыми, а скорее наоборот. В этом случае страдает и теория расселения, поскольку лишается адекватной правовой опоры.
В стране искусственно создана ненормативная ситуация противостояния архитектурно-
градостроительных и землеустроительных органов, в которой, похоже, в силу разных организационных причин верх берут последние как более инициативные и энергичные. Не исключено, что в конце концов землеустроители «проглотят» градостроителей и трудно сказать, что лучше — подобная ассимиляция или продолжение и углубление конфронтации двух территориальных «идеологий», от которой развитие теории расселения, уж точно, не выиграет.
Кроме того, почти повсеместно архитектурно-строительные органы подчинены строительному комплексу, что полностью связывает им руки. А ведь ни в царской России, ни в одной современной цивилизованной стране градостроительство не находилось и не находится в подчинении органов землеустройства или, тем более, строительного подрядчика. Всегда земский инженер и архитектор стояли выше земского землемера, и это понятно, поскольку при одинаковой важности двух видов деятельности первый решает стратегические проблемы организации территории, а второй выполняет тактическую задачу, обеспечивая стратегию техническими средствами. И уж совсем абсурдно подчинять заказчика подрядчику: ведь градостроительство ставит перед строите-
лями задачи, а не наоборот.
К сожалению, законы пишутся у нас недостаточно профессионально. Нежелание глубоко изучать российский (пусть и дореволюционный и зарубежный опыт, осваивать правовую культуру, помноженное на амбициозность, пренебрежение мнением другого, недостаток чувства меры и такта при-
132
водят к весьма печальным результатам.
Отсутствие квалифицированного юридического обеспечения также одна из причин непрофессиональности градостроительного законотворчества. В России нет юристов, специалистов по территориальному и градостроительному праву, поэтому упреки авторам законопроектов в юридической беспомощности их творений, может быть и не вполне корректны. В то же время юрист, не обладая солидными специальными знаниями, в этом случае почти бесполезен.
295
Совершенно недопустимо также, что законы разрабатывают те самые ведомства, которые должны их исполнять (в данном случае Госстой Российской Федерации). Ни в одной цивилизованной демотической стране такого нет. Законы составляют соответствующие парламентские комиссии, привлекая к работе над ними наиболее авториитетных ученых, независимых от заинтересованных ведомств.
Все вышесказанное, конечно, не исчерпывает проблем территориального и градостроительного законодательства и законотворчества. Работа в этом направлении должна быть, безусловно, продолжена. Она должна идти по двум направлениям — совершенствованию и улучшению федерального законодательства (в частности, совершенно необходимым представляется разработка федеральных законов «Об организации территории РФ» и «О планировании населенных мест и их систем в РФ», а также дополнение, уточнение и кодификация наиболее важных положений действующего градостроительного кодекса РФ) и разработка субъектами Федерации соответствующих региональных законодательных и подзаконных актов с внесением необходимых дополнений в Устав Субъектов Федерации. Представляется целесообразным при работе над пакетом территориальных и градостроительных актов как федерального, так и регионального уровня учитывать следующие положения:
А. Весьма важно (поскольку Россия стремится стать правовым демократическим государством) различать понятия право и законодательство. По нашему мнению, законодательство, как таковое, может иметь место и не в правовом государстве, т. е. «спускаться» сверху в форме законоположений, которым должны следовать все нижестоящие в управленческой иерархии структуры. Так было, например, в самодержавной Российской империи. Категория же права основана на признании авторитета прав структур низшего иерархического уровня государства. Так в средневековье возникло городское право, главной задачей которого было законодательно закрепить права горожан на обретение ими вольности, в том числе на самоуправление в феодальной системе обще- ственно-политического устройства. Поэтому в современных законодательных актах необходимо учитывать интересы «сверху» и «снизу», при везде стремиться к балансу таких интересов. Вся система современной демократии построена на этом принципе и пересматривать этот подод к проблеме вряд ли целесообразно.
Б. Территориальное и градостроительное (более правильно — городское) право не одно и то же, хотя в известном смысле градостроительное законодательство является частью территориального. Сейчас появилосьзаконодательных актов, так или иначе связанных с регулированием отношений в сфере землепользования. Эти документы плохо «состыкованы» и написаны на основе самых разных методологи296
ческих посылок. Поэтому территориальное и градостроительное парво могут быть юридически за-
креплены лишь посредством пакета взаимосвязанных законодательных актов прямого дей-
ствия: об управлении субъектами Федерации и местном самоуправлении; о земельных отношениях. Все «территориальные» разделы прочих законов —-о лесах, водных пространствах, охраняемых природных территориях и др. необходимо правильно увязать с вышеназванным пакетом основополагающих территориальных законодательных актов.
В. Важность рациональной организации территории и расселения в нашей стране до сих пор не осознана лицами, принимающими решения. Пространственное (как и экологическое) мышление власть придержащих, к сожалению, не стало еще нормой. Между тем понимание этих феноменов самыми авторитетными руководителями государства, законодательной и судебной ветвями власти, региональным и местным руководством — один из наиболее характерных показателей общей государственной культуры и важная предпосылка эффективного социально-экономического, экологического и градостроительного обустройства страны, а в более широком понимании проблемы - показатель общей культуры государства. При этом пространственные принципы права не должны быть исключительной прерогативой одних лишь специальных законов. Они должны быть отражены и в Конституции Российской Федерации, и в уставах субъектов Федерации Г. Основными задачами территориальных и градостроительных актов (в том числе и регио-
нальных) должны быть:
•закрепление в законах объектов, субъектов и предмета организации территории и градостроительства;
•закрепление в законодательном порядке принципов пространственной и градостроительной политики в Российской Федерации или в том или ином регионе;
133
•закрепленные в законодательном порядке статута режима использования и народнохозяйственных функций территорий — объекте организации территории, расселения и градостроительства;
•закрепление в законодательном порядке основ плановой политики, в частности, статуса генеральных планов соответствующих территорий, программ их социально-экономического развития,
297
экологических программ, территориальных проектов, земельных кадастров;
•установление прав и обязанностей субъектов организации территории и градостроительства
— министерств, ведомств, общественных организаций, прочих юридических и физических лиц;
•закрепление в законах правовых функций органов управления территориальным развитием и градостроительством в проведении пространственной и градостроительной политики и распределение компетенции органов государственного и местного управления в области организации территории и градостроительства;
•закрепление в законодательном порядке механизма реализации пространственной и градостроительной политики и регулирования соответствующих процессов, включая порядок согласования, одобрения и утверждения территориальной и градостроительной документации;
•закрепление в законодательстве мер по стимулированию субъектов организации территории и градостроительства, а также соответствующих санкций за нарушение закона.
В предыдущих разделах было показано, что правовое регулирование сетей и систем населенных мест в развитых странах с рыночной экономикой давно уже стало не только действенным инструментом регламентации и координации процессов расселения, но и неотъемлемой частью градостроительной теории, в т. ч. теории расселения, как необходимой предпосылки ее жизнеспособности и дальнейшего развития 2\
5.2.2. Адаптация методологии управления процессами расселения к реалиям новой социально-экономической ситуации в России
Углубление системного политического, социально-экономического и экологического кризиса в России со все большей очевидностью свидетельствует о том, что многие кризисные явления не в последнюю очередь порождены кризисом управления. Территориальное развитие и градостроительство (в т. ч. расселение) как комплексные интегральные сферы социально-экономической деятельности в этом отношении не являются исключением.
Уже после написания этой главы вышла в свет очень своевременная и важная монография академира РАН И. М. Смоляра, в которой изложены теоретические обоснования градостроителъного права — общие и специальные его основы, предмет и метод градостроительного права, система правовых норм в градостроительстве, правовые градостроильные планы, в т. ч. правовое зонирование и др. [38].
298
Любые виды управления обществом или его подсистемами прелагают прежде всего управление людьми. Нельзя управлять, например качеством окружающей природной среды — можно управлять лишь людьми, влияющими в процессе их деятельности на это качество. Невозможно управлять здоровьем населения, минуя людей, от которых здоровье в известной мере зависит и т. д. Точно так же нельзя управлять градостроительством или территорией в более широком смысле этого слова без организации управления коллективами людей, иногда очень большими (специалистами, общественностью, населением), прямо или косвенно связанными с деятельностью, предполагающей организацию, использование, застройку, благоустройство территории городов, районов и более крупных объектов — обширных регионов и целых стран.
Система управления территориальным развитием и градостроительством в России характеризуется следующими очевидными и наиболее существенными особенностями:
•на федеральном уровне нет достаточно авторитетного действенного органа, способного возглавить, координировать и осуществлять территориальные и градостроительные программы; практически отсутствует властная вертикаль, характерная для некоторых ведомств (земельного, природоохранного, лесного и др.), существенно облегчающая решение стратегических территориальнопланировочных и градостроительных задач;
•на региональном уровне такие органы имеются, но их статус не позволяет им достаточно самостоятельно решать соответствующие задачи; в ряде субъектов Федерации эти органы полностью подчинены строительному или землеустроительному ведомствам;
•на местном уровне градостроительные органы традиционно играют чисто техническую роль и в большинстве случаев находятся в подчиненном положении.
После распада СССР в Российской Федерации никакого реального реформирования в сфере градостроительства не произошло, она еще более ослабла, и место монстров — министерств заняли друг монстры — строительные и землеустроительные структуры.
На высшем уровне орган управления беспрерывно «реформиповался», называясь то Минстроем, то Госстроем, а в период 4-месячного правления С. Кириенко — вообще Комитетом по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Ни градостроительства, ни архитектуры в названии этого комитета не было и следа, вместо этого была некая «земельная полити-
134
ка»? И это симптоматично, поскольку градостроительство в настоящее время полностью подчинено не только строительному комплексу, но и землеустроительному
299
ведомству — случай, как отмечалось выше, в мировой практике беспрецедентный.
Сейчас вновь организован Госстрой Российской Федерации с весьма хилым при нем управлением градостроительства и территориального развития, которое «по совместительству» занимает-
ся и некоторыми вопросами развития территории.
На уровне большинства субъектов Федерации «реформаторская» «деяльность региональных начальников — губернаторов и глав администраций — привела к тому, что градостроительство «проглочено» строительным комплексом и находится в большой зависимости от землеустроительного ведомства. Вместе с тем есть немало субъектов Федерации, где органы градостроительства сохранили весьма широкую автономию.
Очень сложная ситуация с управлением сложилась на местном уровне, что не в последнюю очередь обусловлено положениями весьма невнятного закона «О местном самоуправлении». Этот закон дает право региональным властям самим определять форму и порядок системы муниципальных органов в субъектах Федерации, что привело к «чересполосице» в этом отношении. Поразному понимается, что такое муниципальное образование, применяется пестрая терминология (низовые административно-территориальные образования называют в разных субъектах Федерации по-разному: сельские округа, волости, сельсоветы и др.), различно отношение к административным районам: где-то это муниципальное образование, а где-то и нет и т. д.
Понятно, что органы, ответственные на местах за градостроительство и территориальное развитие, сильно страдают от подобной стихии, что усугубляется и недостатком подготовленных кадров. Сейчас, когда самодержавной власти КПСС уже нет, разница между органами самоуправления в развитых демократических государствах и Российским самоуправлением, тем не менее, огромна. И дело здесь не только в том, что западные демократии обеспечили органам самоправления больше прав, сделали их богатыми и авторитетными партнерами государства. Хотя это и чрезвычайно важно. Дело еще и в качестве депутатского корпуса. Для плодотворного диалога как минимум необходимо, чтобы профессионализм (не политический авторитет) представительной власти был бы не ниже, чем профессиональный уровень власти исполнительной. Опыт нашей страны свидетельствует об обратном— вряд ли депутатские комиссии во многих областных, городских, а тем тем более районных законодательных органах власти могут достаточно убедительно вести профессиональный диалог с исполнительными органами.
300
В большинстве случаев органы управления градостроительством в муниципальных образованиях крайне слабы — отделы насчтьывают, как правило, 3-4 человека, реже — несколько десятков чел. Последнее встречается в тех случаях, когда при отделах созданы производственно-проектные подразделения, которые в управлении непосредственно не участвуют.
Потуги сделать из России демократическое правовое государство на градостроительстве никак не отразилось. Оно продолжает оставаться не только подчиненным чуждым для него структурам, но и делом в известной мере келейным, сугубо профессиональным, посколько в сферу его интересов практически не включена общественность и широкие массы населения. Причины такого положения, на наш взгляд следующие:
•в России градостроительство традиционно (кроме XVIII-XIX вв.) не было делом первостепенной государственной важности, всегда отсутствовал общегосударственный орган, отвечающий за городскую политику;
•руководство страны, вероятно, недостаточно хорошо понимает, что Россия — великая городская держава, не видит в городской политике, градостроительстве и организации территории огромный экономический и социальный потенциал, продолжая считать их делом второстепенным;
•часть вины за это лежит и на профессионалах-градостроителях, считающих градостроительство частью архитектуры (что и правильно, и неправильно одновременно); этим самым многие годы общественности внушалась мысль о том, что градостроительство — дело узких профессионалов
— архитекторов, а не сфера интересов многих профессий и широких масс населения; все это ведет к дезинтеграции градостроительства и ослабляет его позиции. Таким образом, проблем в управлении (в том числе градостроительством и территориальным развитием) в современной России очень много. И это лишний раз доказывает необходимость серьезной реорганизации ад- министративно-территориального устройства, управления и градостроительного дела3'.
Указанные, в целом негативные, особенности крайне ослабили позиции градостроительства и территориальной деятельности и чрезмерно
301
упрочили позиции технических ведомств — земельных комитетов в регионах и Роскомзема. Подобная политика не способствует не только развитию градостроительства и полноценной территориальной деятельности в стране, но и не обеспечивает сколько-нибудь приемлемое решение соответствующих задач. Если снова обратиться к зарубежному опыту, то можно обнаружить более
135
благоприятную ситуацию, чем России, даже в слаборазвитых странах.
Принятые в разных странах системы управления территориальным развитием и градостроительством оценить не просто, поскольку в этом отношении имеется много самых различных подходов. Особенность этих подходов выражается и в названиях ведомств, ответственных за территориальное развитие и градостроительство — общественных работ и жилищного строительства (ОАЭ), жилищного строительства и населенных пунктов (Коста-Рика), жилищного строительства и местного самоуправления (Малайзия), общественных работ, жилищного и городского строительства (Буркино-Фасо), жилищного строительства и планирования городских районов (Бенин), жилищного хозяйства и строительства (Дания), жилищного строительства и городского развития (США), окружающей среды и регионального планирования (Словения), по делам городов и интеграции (Франция) и др.
Что касается непосредственно градостроительства, то во всех странах мира имеются соответствующие органы, ответственные за этот процесс. При всем многообразии форм управления везде еще есть специальные министерства или департаменты министерств, занимающихся градостроительным планированием и реализацией планов и программ.
Сложнее обстоит дело с территориальным планированием, поскольку имеются различные понимания сути этого процесса. Здесь чадо отметить, что территориальное планирование и градостроительства в отличие от России (районная планировка и градостроительство) в большинстве стран
— это разные сферы деятельности и нигде территориальное планирование не входит в градостроительство. Поэтому можно выделить несколько групп стран по отношению к территориальному планированию.
ФРГ, Австрия, Швейцария, Нидерланды — территорипльное планирование (организация территории) понимают как интегральный процесс планирования основных секторов экономики, социальной сферы и состояния окружающей природной среды. Интегрирующей основой при этом служит территория, а сам процесс планирования охватывает территорию этих стран и иерархически организован в соответствии с административно-территориальным делением и региональными особенностями. На основе генерального документа
302
(он может называться по-разному) разрабатываются так называемые секторальные планы и про-
граммы.
Во Франции, Италии, Испании территориальное планирование составляет часть экономического планирования, а сам процесс менее полно интегрирован, но зато более тесно связан со всей территорией этих стран.
ВВеликобритании, Швеции, Финляндии, других странах до настоящего времени интеграции не произошло, физическое и экономическое планирование развиваются параллельно, и территориальное планирование сосредоточено главным образом на проблемах отдельных регионов.
ВСША, Канаде не существует общегосударственной системы территориального планирования и вопросы организации территории решаются в составе программ и проектов самого различного назначения инициируемых в связи с намечающимися крупными региональными преобразованиями.
Все остальные страны, в которых территориальное планирование получило то или иное развитие, используют одну из приведенных выше моделей, часто адаптированную к конкретным местным условиям. Системы управления этим процессом отражают специфику этих стран, очень разнообразны, но всегда (кроме четвертой модели) имеют соответствующие органы на всех территориальных уровнях.
Сравнение российской и западноевропейской систем управления организацией территории и градостроительством, проведенное в предыдущем разделе, позволяет сделать вывод о том, что при кажущейся близости форм организаций, западноевропейская система принципиально отличается от российской значительно большей эффективностью, что достигается не только предельной четкостью взаимодействия всех звеньев вертикальной составляющей и развитием связей по горизонтали — привлечением к процессу управления всех заинтересованных ведомств, организаций, неформальных объединений, рядовых граждан, главенством законов, — но и значительно большей функциональной развитостью системы в целом. В частности, эффективное управление процессами градостроительства и территориального развития в западиноевропейских странах обеспечивается организациями, объединениям институтами, по форме совершенно неизвестными в России — советами по организации территории, руководством правительственных округов, строительными судами, институтами референдария (специалистов градостроительства после окончания вуза до занятия любой должно в государственных или муниципальных органах обязан пройти двухгодичную стажировку и сдать соответствующий экзамен), асессоров (лиц, специально контролирующих соблюдение законов и технических
303
норм) и т. д. Все это обеспечивает необходимую демократичность управления процессом в условиях социальной рыночной экономики.
136
Отношение Российского государства к городам и градостроительству (раньше об этом уже говорилось) в своей крайней форме проявипось в составе министерств и ведомств правительства Кириенко. Ни в одном из названий этих организаций не было слов «градостроительство» и «архитектура». Только некое безликое, в общем-то чисто техническое, понятие «земельная политика». И в этом ясно видны государственная близорукость и «градостроительный нигилизм» российской политической элиты.
Между тем Россия — великая «городская» держава (еще варяги называли древнюю Русь Гардариком — страной городов). И дело не только в том, что в России горожане составляют 74 % ее населения, что в стране тысячи городских поселений, в том числе сотни крупнейших и больших городов. Хотя, конечно, и это очень важно. Но наиболее существенно, что при огромных размерах России города являются важнейшими опорными пунктами развития сложившихся и освоения новых районов, главными узлами каркаса расселения, полюсами территориального развития. Гармоничное скоординированное развитие каркаса расселения, обширных территорий не может не быть делом государства, как в проведении единой городской и градостроительной политики (функции анализа, прогнозирования, планирования, программирования и контроля).
Понятно, что в настоящее время государство более всего озабочено социально-экономическим кризисом, поразившим страну. Но разве города не имеют отношения к экономике и социальной сфере? Там, где понимают, даже при значительно более скромном объеме градостроительства, чем в России, имеются авторитетные органы по организации территории, развитию городов и градостроительству. В России, вне всякого сомнения, тоже должна быть полноценная властная вертикаль, в задачу которой входили бы стратегические вопросы развития городов и градостроительства.
Градостроительство существенно отличается от более «узких» (безусловно, очень важных) отраслей хозяйства и социальной сферы, например, от здравоохранения или просвещения. Это отличие заключайся в комплексности градостроительства, интегрирующей его роли в обществе. А это значит, что власть (и прежде всего, политическое Руководство) должна хорошо представлять себе выгоды, которые может дать «хорошее» градостроительство и те потери, которые неизбежны в результате «плохого» градостроительства. К большому сожалению, такая позиция власти — редчайшее явление. И особенно в России, гдетрадиции решения градостроительных проблем «сверху» идут еще
304
от Петра I и даже от его предшественников. Вмешательство «сверху» (чаще всего некомпетентное), ведомственный подход к развитию городов и обширных территорий, подчинение градостроительства строительному комплексу и землеустройству, решение частных краткосрочных экономических задач в ущерб территориальным и градостроитетельным долгосрочным задачам — все это характерно, к сожалению для советского, а теперь уже и для российского градостроительства.
Конечно, последнее слово всегда было и будет за политическим руководством. Но органы исполнительной власти, ведающие градостроительством и архитектурой, тоже часть этой власти. К сожалению и в центре, и на местах этим органам нередко придается вспомогательный или даже декоративный характер. Можно привести десятки сотни примеров (Братск, Волгодонск, Ульяновск, Елабуга и др.); когда вопиющая некомпетентность властей и недостаточная принципиальность градостроительных органов, пренебрежение власть придержащих мнением профессионалов приводили к грубейшим ошибкам в градостроительстве.
Город, градостроительство и градостроители должны занимать в планах, проектах, действиях, в интересах и структуре власти подобающее им место. Это, конечно, не означает, что градостроительство должно заменить наиболее важные функции государства или самоуправляющейся общины. Это значит лишь, что политическое руководство при принятии решений о развитии территорий и городов должно воздерживаться от некомпетентных и конъюнктурных решений, понимать, что существуют безусловные градостроительные императивы и приоритеты.
Подобная постановка вопроса требует преодоления серьезных препятствий на пути к гармоничному градостроительству, во многом обусловленных менталитетом правящей российской элиты — «градостроительным нигилизмом» и традиционным в России недоверием к авторитету профессионалов.
Отношение градостроительства с органами власти, его функции в системе государственного управления и самоуправления имеют свои особенности на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом компетенции органов градостроительства и архитектуры в государственном управлении и самоуправлении достаточно хорошо известны и закреплены в соответствующих законодательных и подзаконных актах. Однако все они весьма консервативны, опираются на «дорыночную» систему управления, исходят из идеализированной cxeмы, предполагающей партнерские отношения градостроительства с властными органами, а не сугубо подчиненное его положение по отношению к ним. Существенным недостатком имеющихся схем является то, что градостроительство всегда выступает как некая автономная отрасль,
305
137
Мало сввязанная с важнейшими звеньями управления. Между тем именнотеррториальные и градостроительные факторы имеют существенное чение в административно-территориальном устройстве страны и ее регионов, развитии и размещении производительных сил, определении хактера и дислокации недвижимости, развитии социальной и инженерно-технической инфраструктуры и т.д. [5].
Государство делегировало 89 субъектам Федерации многие властные функции, в том числе и по градостроительству. В целом это хорошо, и плохо. Хорошо в тактическом, а плохо в стратегическом отношении. Несовершенство законодательной базы и произвольное толкование многими субъектами Федерации места и роли органов градостроительства и архитектуры в системе власти привело к весьма пестрой картине, которая не способствует консолидации градостроительства как научной и практической деятельности в стране. В данных случаях самостоятельность (а скорее безнадзорность) регионов идет во вред и Центру. Это как раз тот случай, когда федеральные власти должны участвовать в этом процессе.
Конкретные решения по планировке и застройке населенных мест, районной планировке соответствующих территорий, безусловно, дело субъектов Федерации, но выполнение стратегических задач, как об этом неоднократно говорилось выше, должен взять на себя Центр. Достаточно эффективной формой реализации стратегических задач расселения представляется организация специальных структур при федеральных округах, способных координировать разработку и реализацию решений по расселению в масштабах крупных экономических районов страны, значительно превосходящих, как правило, по своим размерам субъекты Федерации.
Учитывая все сказанное выше, система управления расселением и организацией территории на региональном уровне должна учитывать следующие обязательные условия.
Во-первых, федеральным подзаконным актом необходимо вывести градостроительные органы изпод «опеки» строительных и землеустроительных органов.
Во-вторых, надо провести реорганизацию органов градостроительства и архитектуры в соответствии с их функциональными обязанно-гями, указанными в Градостроительном кодексе РФ. Сейчас же сложилась существенная диспропорция между «хочу» и «могу», вследствие его Градостроительный кодекс выглядит недостаточно реалистичным, современная система управления градостроительством — не вполне эффективной.
В-третьих, необходимо рассматривать органы градостроительстваи архитектуры административных районов как часть государственных
306
органов власти субъектов Федерации, организующих и контролирюших градостроительные процессы на подопечных им территориях (по аналогии с соответствующими подразделениями в федеральных округах).
К сожалению, нашим обществом еще не осознана принципиальная важность социальноэкономической и градостроительной организации жизни на низовом уровне обитания человека. Усилия властей направлены в основном на укрепление федерализма в наиболее крупных звеньях государства, хотя ясно, что избежать дезинтеграции страны можно лишь путем усиления всех уровней власти. И в этом отношении градостроительство, как показывает мировая политика, в известных условия может сыграть очень важную роль, поскольку в силу определенных причин — значительно меньшего числа «конкурентов», серьезной роли профессионалов-градостроителей в системе управления, более тесных контактов с населением и т. д. — становится действенной силой, способной сцементировать первичную надсемейную ячейку общества.
Одной из задач федерализма является не только достижение баланса интересов государства и регионов, но и внутрирегионального баланса, т. е. передача существенных функций (в том числе и по управлению градостроительством) региональными властями на местах — в общины, коммуны, волости, сельсоветы и др. Это способствует укреплению низовой ячейки пространственной организации общества, повышает ее ответственность перед всеми членами сообщества граждан, живущих рядом друг с другом, и одновременно ответственность каждого гражданина этого сообщества перед общиной (волостью, сельсоветом и т.д.) в целом. Именно на уровне общинного устройства начинается формирование сознательного, законопослушного, свободного гражданина региона и страны в целом. В правильной, разумной организации жизни в общине скрыты истоки возрождения человека как хозяина и творца, развитие реальных процессов демократизации общества, истинного патриотизма. Именно с учетом всех позиций должна создаваться служба управления на местном (низовом) уровне.
Очевидно, что достаточно сложные задачи по градостроительству стоящие перед органами местного самоуправления, особенно малыми административно-территориальными образованиями — сельскими округами, волостями, сельсоветами, и декларированными Градостроительным кодексом РФ, не под силу органам градостроительства и архитектуры этих образований. Эти задачи могут быть реализованы только достаточно развитыми структурными подразделениями, которых на месстах нет и в ближайшей перспективе, вероятно, еще не будет в малых городах, а тем более в сельских административно-территориальных образованиях. Поэтому остается одно из двух — или
138
вносить необходимые
307
изменения в Градостроительный кодекс (что было бы наиболее верным. тем более, что кодекс, как об этом было сказано выше, в целом нуждается в серьезной доработке), или в массовом порядке делегировать ряд функций муниципальных образований властным структурам соответствующих административных районов.
Что касается структуры управлений (отделов) по архитектуре и градостроительству, то в них целесообразно включать несколько групп подразделений - функциональных, методических, норматив- но-правовых, обших и, что особенно важно, территориальных (во всяком случае на уровне субъектов Федерации). В сравнительно небольших подразделениях (в малых городах, административных районах) функции соответствующих отделов или групп могут выполнять отдельные специалисты. Важный элемент системы управления градостроительством и одновременно «арсенал и полигон» теории градостроительства, в т. ч. расселения — разработка градостроительной документации.
На протяжении многих лет в СССР формировалась достаточно логичная, хотя и весьма громоздкая система научно-проектных работ на всех территориальных уровнях — от общенационального до наиболее конкретного (квартал, микрорайон). Сложились и методологические подходы, накоплен значительный опыт.
Сейчас, когда в стране в корне изменились геополитические и социально-экономические условия возможности разработки градостроительной документации, сократилось число достаточно мощных научно-исследовательских и проектных институтов и численность квалифицированных их кадров, методология градостроительства должна быть радикально изменена. Около десяти лет мы живем, по существу, в другом государстве, а методика градостроительства осталась прежней.
Из-за недостатка средств и вследствие гораздо большей, чем прежде, самостоятельности региональных органов власти изменилось лишь отношение к обязательным работам по градостроительству: не выполнено ни одной региональной схемы расселения, чрезвычайно малочисленны примеры разработки схем и проектов районной планировки и даже генеральных планов городов. А между тем выполнение генеральных градостроительных документов в обязательном порядке предусматривается Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Втечение последних лет неоднократно предпринимались попытки «модернизировать» методику градостроительного планирования и проектирония, но все они преимущественно решали частные задачи и не охватывали градостроительство во всем его комплексе. Маломощный орган, отвечающий за градостроительство в стране — Госстрой России не смог в течение последних лет ни обобщить отдельные
308
предложения, ни заказать, ни организовать и проконтролировать разработку «новой» методики, ориентированной на рыночную экономику и учитывающей другие изменившиеся условия. Между тем, в ряд мест России, традиционно тяготеющих к европейской градостроитель школе, делаются попытки внедрить чуждую для страны американскую методологию градостроительства (отказ от разработки генеральных планов, замена их так называемым «зонингом», «правовым зонированием» и др.), что ничего, кроме смуты и неразберихи в профессиональньту кругах градостроителей, породить не может. К сожалению, и Госстрой России, как показывают последние события, склонен поддержать эту чуждую и в историческом, и в ментальном, и в профессиональном отношении для нашей страны методологию, что создает новые, еще более острые проблемы для развития теории и практики расселения.
Вданной монографии авторы не приводят всех своих соображений по совершенствованию разработки градостроительной документации. Это сделано ими в другой работе. Весьма перспективными представляются идеи академика РААСН И. М. Смоляра по совершенствованию градостроительного дела и, в частности, применению новых подходов к прогнозированию, планированию и программированию [37].
Воснове любого реального строительства лежат градостроительные разработки по зонированию территории, развитию ее планировочной структуры и т. д. Следовательно, принятие решений должно быть легитимным и авторитетным. Диалога только между проектировщиками и органами, ведающими градостроительством, уже недостаточно. Мировой опыт, как об этом говорилось в предыдущем разделе, свидетельствует о том, что в процессе принятия решений и их реализации необходимо вовлекать законодательную и судебную ветви власти, заинтересованные отрасли хозяйства, общественность, широкие слои населения. Все это, безусловно, требует изменения порядка разработки, согласования, утверждения и реализации градостроительных проектов, а также создания в каждом объекте градостроительного планирования и проектирования специальных авторитетных советов или комиссий (на общественных началах), способных максимально учитывать интересы перечисленных выше организаций и групп населения. Подобная практика обычна в развитых демократических странах. У нас же, по известным причинам, подобные советы (там, где работают) ограничены участием в них обычно только градостроилей-профессионалов, что, конечно, не одно и то же. Это происходит с одной стороны, из-за известной профессиональной амбициоз-
139