vladimirov_vv_naimark_ni_problemy_razvitiia_teorii_rasseleni

После издания своей директивы, не дожидаясь окончания работ по пересмотру плана использования территории общины, министр может предложить ее исполнительным органам власти дать разрешение на выполнение наиболее срочных проектов и мероприятий, связанных с реализацией национальной градостроительной политики. Если община не выполнит этой просьбы в течение 4-х месяцев, министр дает соответствующее разрешение сам. Как прямые указания, так и его официальные просьбы считаются в юридическом смысле правовыми актами. Поэтому, в случаях, когда они напрямую затрагивают чьи-то интересы, на них можно подавать апелляции в арбитражный суд при Государственном Совете. До тех пор, пока подобная апелляция не рассмотрена, муниципальные власти обязаны подчиняться директивам министерства. Указанные директивы, оставшиеся неизменными (либо вовсе не подвергавшиеся апелляциям, либо подтвержденные в результате отклонения апелляции), уже не могут быть снова пересмотрены или отвергнуты в соответствии с описанной процедурой. В очень редких случаях, требующих безотлагательной реализации важных проектов, муниципальным властям может понадобиться разрешение на существенное отклонение от утвержденного плана пользования территории. Признав необходимым дать такое разрешение, Министр планирования обязан проинформировать об этом не только Совет данной общины, но и административные власти провинции, Национальный комитет по организации территории. Такие разрешения даются только в очень редких и серьезных случаях:

236 необходимость осуществления инженерных работ, связанных с от наводнения, которые большей частью нужно выполнять незамедлительно, так как в противном случае это чревато опасностью дл больших масс населения. Вторая ситуация связана с необходимостью выполнения срочных работ по обеспечению безопасности государства.

Наряду с описанными выше содержательными (градостроительными, плановыми) основаниями

для отмены центральными органами власти отдельных решений провинциальных или местных властей в области организации территории, следует упомянуть чисто юридические основания. «Корона» может аннулировать решение местных властей из-за того, что они находятся в противоречии с законом или общественным мнением. Аннулирование решений выборных органов провинций и общин как форма контроля за планировочной ситуацией — очень серьезный и опасный инструмент управления в демократическом государстве. Несмотря на это, «Корона» его все-таки применяет, хотя и в крайних случаях. Перед тем. как это сделать, правительственные власти должны изучить все обстоятельства, заставившие местные власти принять «неправильное» решение. И только убедившись, что оно действительно ошибочное, «Корона» его отменяет. Конкретных случаев аннулирования решений местных властей из-за того, что они вступили в противоречие с законом, немного. Еще меньше случаев их аннулирования из-за возникших серьезных конфликтов с общественным мнением.

Когда министр приходит к выводу, что то или иное решение местных органов власти следует отменить, он должен запросить по этому вопросу мнение Государственного совета. Ответы на подобные запросы подготавливаются отделением административных споров Госсовета, хотя министр и не обязан непременно следовать рекомендациям после него. При аннулировании решений местных властей требуется запросить мнение Министерства внутренних дел.

Существуют и другие легальные инструменты реализации государственной пространственной политики, не основанные непосредственно на действии Закона об организации территории. Частично они связаны с учетом планировочных требований в законах, регулирующих развитие отдельных отраслей хозяйства. Например, ряд требований к размещению и развитию аэропортов регламентируется специальным 3аконом об аэропортах. Вообще достаточно большая часть целей градостроительной и плановой политики не может быть достигнута средствами, не имеющими формальной связи с узкопрофессионально понимаемыми задачами планировочной организации территории (правильной трассировкой дорог, хорошей инженерной подготовкой территории, рациональной организацией отдыха населения и т.д.)

237

4.2.3. Приемы регулирования градостроительства на региональном (провинциальном) уровне

Одним из важнейших инструментов, благодаря которому административные 0рГаны власти провинции могут довести свою градодостроительную и пространственную политику до осознания населением, является региональный план. Он обычно определяет основные перспективы развития либо всей территории провинции, либо ее отдельных частей.

Региональный план состоит из трех частей:

•описания основных параметров наиболее желательного варианта развития территории и, если потребуется, характеристики этапов, в соответствии с которыми это развитие может быть реализовано;

•одной или нескольких карт с условными обозначениями, отражающими по возможности все основные направления перспективной организации территории;

•пояснительной записки, в которой отражены основные идеи, а также результаты проведен-

120

ных исследований и консультаций, положенные в основу разработки плана.

Региональный план должен содержать руководящие установки, которым следовали органы исполнительной власти провинции при его разработке, и ограничения в части допускаемых отклонений от этих установок. В нем, в частности, должна содержаться классификация решений с точки зрения допустимости возможных отклонений. Должны быть выделены также решения, признанные определяющими и наиболее существенными для осуществления плана, которые не могут реализовываться с отклонениями. Если в процессе реализации кто-либо захочет отойти от выполнения этих решений, то региональный план должен пересматриваться. За подготовку регионального плана ответственен Совет депутатов провинции. При этом он должен консультироваться с Провинциальной комиссией по организации территории и организовать обмен мнения….

240

4.2.4. Регулирование градостроительства на местном (муниципальном) уровне

Градостроительная и пространственная политика местных (муниципальных) органов территориального управления реализуе прежде всего, путем разработки и утверждения двух основополагающих документов: структурного плана и плана использования территории. Структурный план может определять основные направления дальнейшего развития как всей общины в целом, так и какой-то ее отдельной части (города, поселка, группы сельских поселений). Допускается

241

также составление подобного плана сразу на несколько соседних общин. Структурный план общины должен включать:

•описание основных наиболее желательных направлений развития бщины, обоснование и выделение отдельных стадий этого азвития (если это необходимо), а также определение ее пространственных взаимосвязей с окружающими территориями;

•одну или более карт (графических схем) с условными обозначениями, характеризующими намечаемые параметры перспективного развития

•пояснительную записку, содержащую основные идеи плана, а также результаты сопровождавших его разработку исследований, консультаций и общественных обсуждений.

Структурный план должен пересматриваться, как правило, один раз в 10 лет. Процедура разработки плана достаточна проста: бургомистр и муниципалитет подготавливают план, после этого он выставляется на общественное обсуждение, в процессе которого каждый член общины может заявить свои возражения и замечания, затем Совет общины утверждает план, о чем информируется исполнительный орган власти провинции и инспектор министерства планировки, курирующий данную провинцию.

По содержанию структурный план очень похож на региональный, за исключением разницы в масштабе рассматриваемых проблем. Он гакже содержит лишь основные направления намечаемого развития рассматриваемой территории и в принципе не имеет законодательной силы. Прежние требования, предусматривающие разработку структурного плана на основе долгосрочного прогноза развития общины, были отменены в 1985 г., что позволило включить в его концепцию отдельные положения отраслевых планов, разрабатываемых на достаточно короткий отрезок времени. Важнейшим инструментом регулирования градостроительства на уровне общины - план использования территории — единственный документ, напрямую связанный с населением и благодаря этому свойству отражающий чаще других все точки соприкосновения противоречивых интересов, спорные моменты, которые нуждаются в постоянном обсуждении и согласовании. Поэтому практически все управленческие решения органов власти в той или иной степени связагы с разработкой и реализацией этого плана. План использования территории, с одной стороны, показывает, какова сегодня хозяйственная основа распоряжения всеми видами общинных земель

242

(всеми участками ее территории), принадлежащими или переданными в аренду конкретным землепользователям, и одновременно содержит инструкции и предложения по рациональным режимам пользования свободными или застроенными пространствами. Разработка плана использования территории для свободных (незастроенных) пространств вменяется законом Советам общин в прямую обязанность, тогда как его составление на застроенные участки им только позволяется. Это продиктовано стремлением законодателя заставить общины потратить средства на планировку той части своей территории, которую они в противном случае (из практических и экономических соображений) могли бы оставить вне плана. План использования территории должен пересматриваться как минимум один раз в 10 лет.

Законодательством Нидерландов предусмотрено, что указанные планы должны включать в себя четыре части:

•описание всех территорий, принадлежащих различным землепользователям с указанием современного вида их функционального использования, а также предложений по изменению в случае необходимости основных направлений и режимов этого использования на перспективу;

•одну или несколько графических схем с условными обозначениями, на которых должны быть

121

показаны все участки территории общины с характерными для них современными или рекомендуемыми видами землепользования;

•инструкции по рациональным режимам эксплуатации открытых пространств, вытекающим из правильно понимаемых интересов общины;

•перечень правил и процедур, в соответствии с которыми муниципальные власти имеют право разрабатывать новый или ректировать старый план, давать разрешения на застройку или устанавливать особые перспективные требования к планировке и застройке отдельных участков.

План использования территории должен содержать пояснительную записку, включающую основные идеи плана, результаты предшествавших его разработке исследований, консультаций и дискуссии. Декрет 1985 г. предоставляет местным органам власти возможность включать в состав указанного плана, наряду с основными направлениями функционального использования территории, также основные отправные положения своей градостроительной политики на перспективу. Затем эти положения могут использоваться как база для оперативного управления градостроительной деятельностью, например, при выдаче

243

разрешений на строительство или при освобождении отдельных землевладельцев от строгого соблюдения предписаний плана. Первое место среди материалов плана занимает карта территории с указанием различных землепользователей и установленных для них целей рационального использования земель. Эти земли могут иметь одну или несколько целей функционального использования, в рамках составления плана требуется разработать соответствующие инструкции, которые должны предусматривать ограничения и запреты для того или иного вида использования территории в наиболее часто встречающихся случаях. Отдельно, помимо прочих ограничений, инструкции могут содержать перечень видов преобразовательных меропоиятий, требующих для своей реализации получения специальных разрешений от местных или центральных властей. Кроме всего прочего, планы использования территории содержат инструкцию определенных ограничений прав собственников недвижимости. Это единственный планировочный документ, который связан с контролем за застройкой конкретных земельных участков, получением разрешений на строительство и соблюдением определенных инструкций по эксплуатации некоторых видов зданий и сооружений. Более того, в соответствии с необходимостью реализации данного плана отдельные земельные участки могут быть выкуплены общиной у их законных владельцев в принудительном порядке3^. (по Закону о принудительном выкупе)

Регулированием процесса разработки и реализации плана использования территории, так же как это происходит и на региональном уровне, занимаются совместно органы представительной и исполнительной власти (в данном случае Совет общины и муниципалитет), Кроме того, в случае апелляции к этой процедуре подключается третий участник — органы центральной власти в лице «Короны». Сейчас, после корректировки соответствующего законодательства в 1985 г., процедура утверждения таких планов исполнительными органами власти провинции при отсутствии с их стороны серьезных возражений составляет минимум 8 месяцев…..

244

Допускаемое законом разнообразие форм составления плана делает процедуру его разработки более гибкой. Это в частности, означает, что Совет общины может потребовать исполнительного органа разработать план в схематичной форме, при которой в нем будет отражена лишь общая пространственная структура рассматриваемой территории или, напротив, — план с детальной проработкой всех отраслевых проблем. Однако полномочия бургомистра и членов муниципалитета позволяют настоять на пересмотре неприемлемого для них решения Совета.

Перед тем, как разработать план, муниципалитет проводит косультации со всеми заинтересованными в его составлении сторон; При этом число и длительность консультаций определяются необ димостью принять согласованные решения по разработке или коррректировке плана. Все заинтересованные стороны должны иметь возможность беспрепятственно высказать свои возражения по уже разработанному плану. Муниципальные власти принимают постановление об утверждении готового плана, который должен быть, однако, еще согласован исполнительными органами власти провинции не более, чем за два месяца. Если провинциальные власти не успевают рассмотреть предоставленный им материал, и план считается окончательно утвержденным. Муниципальные власти имеют, кроме того, право подать апелляцию на имя «Короны», если провинция отказывает им в согласовании представленного документа.

План использования территории может также содержать положения, определяющие стадии процесса его реализации. Это означаег, что реализация муниципалитетом какого-то одного или несколь предложений плана может начаться только после того, как пройдет определенное, указанное в плане время. Обоснование необходимо введения в план стадий реализации обычно заключается в том, что в этом случае власти не могут сразу после вступления плана в силу прибегнуть к принудительному выкупу земельных участков, а должны дожидаться срока, указанного в плане.

122

4.2.5. Привлечение населения к регулированию градостроительства

Выполняемые и утверждаемые в соответствии с описанными (на примере Нидерландов) правовыми документами любого территориального уровня (структурные планы, планы использования территории и другие инструменты регулирования развития нас.мест) преследуют цель учесть по возможности интересы всех соцальных слоев и демографических групп населения данной страны, региона или обшины.

249

4.3. Сравнительный анализ результатов параллельного развития отечественной и зарубежных школ теории расселения

Если резюмировать мнение большинства исследователей этой проблемы, в мировой истории становления теории расселения более или менее четко выделяются следующие основные этапы: период публикации первых обобщающих схем, теоретических моделей и постулатов (конецXIX в.

— 20-е гг. XX в.); начальный период зарождения теории как таковой (20-40-е гг.); послевоенный период ее развития 40-60-е гг.) и, наконец, этап формирования современных представлений в данной сфере (с 70-х гг. до настоящего времени). Удалось прийти к выводу, что процесс становления отечественной теории расселении хотя и начался по объективным инам (в связи с общим отставанием в уровне социально-экономич. раъвития нашей страны от наиболее развитых стран Западной Европы и Северной Америки) с некоторым запозданием, шел затем синхронно с ходом аналогичного процесса на Западе.

250 В целях достижения лучшей сопоставимости содержани ных процессов формирования отечественной и зарубежных теории расселения весь период параллельного становления этих школ пршлось разбить на три относительно более генерализованных) временных этапа

I этап — период разработки собственных и адаптации к условиям своей страны «чужих» разноплановых теоретических схем и моделей (конец XIX в. - 30-е гг. XX в.);

II этап — попытки теоретической разработки и практической реализации некоторых «частных» парадигм в сфере понимания и регулирования процессов расселения (40-60-е гг.);

III этап — первые опыты формирования единой парадигмы (целостной системы научных представлений) теории расселения (70 80-е гг.).

Характеризующие каждый из этих этапов наиболее значительные события и факты (выход научных трудов, разработка и опубликование известных творческих деклараций, теоретических схем и градостроительных проектов, принятие законодательных актов, отдельных государственных и региональных программ и т. п.), относящиеся к истории развития рассматриваемой теории в России (в СССР) и за рубежом, были затем классифицированы в зависимости от степени их соответствия одному из трех установленных авторами условных иерархических уровней научной «зрелости» анализируемых теоретических идей и их практических приложений5\ При этом в качестве основных критериев, позволяющих отнести ту или иную разработку (научный труд, правовой акт, прогнознопроектную документацию и т. п.) к определенном; (более высокому или, наоборот, более низкому) уровню указан» «зрелости», принимались во внимание следующие признаки:

•к 1-му (самому низкому) уровню были отнесены разработки, главная цель которых ограничивалась лишь построением и обоснонием отдельных «оптимальных» (безальтернативных) моделей (схем) конечного перспективного состояния определенного типа локальных (ограниченных по охвату территории и числу поселений) групп населенных мест;

•ко 2-му (среднему) уровню относились работы, главной цельюкоторых являлась уже разработка ряда конкурентоспособных алтернатив персктивного развития, либо для какой-то определенной локальной системы поселений в целом, либо для отдельных «отраслевых» подсистем (градообразующей базы, межселенных транспортных связей, организации системы КБО и др.) более крупных глобальных (региональных, национальных, континентальных) систем расселения;

•к 3му (высшему) уровню было признано целесообразным отнести лишь те теоретические работы или их практические приложения (законы, проекты, программы и т. п.), в качестве одной из главных целей которых выступает обоснование принципов формирования и реализации постоянно действующего механизма регулирования процесса развития территориальных систем населенных мест разного иерархического уровня (стран, регионов, агломераций и т.д.).

123

258-259

В основу содержания упомянутых выше законодательных акте и проектных (программных) разработок их авторами, как правило, кладывался ряд существенно новых методологических принципов решения актуальных проблем расселения. Главными из нихс нашей точки зрения следует считать:

•включение в состав регулируемого объекта всей территории региона, в пределах которого формируется рассматриваемая сеть поселений, а не только произвольно выделенной совокупности отдельных городов определенного типа или величины;

•многоуровневый (на уровнях страны, отдельных регионов и ло кальных систем поселений) подход к решению каждой конкретной «отраслевой» («социальное» жилье, межселенный транспорт, охрана среды и т.п.) проблемы расселения;

•многоаспектная (комплексная) оценка вариантов развития основных функциональных подсистем (мест приложения труда, центров обслуживания, мест отдыха, объектов транспортной и природоохранной инфраструктуры и т. д.) систем поселении, формирующихся в границах крупных урбанизированных регионов

•стремление увязать предлагаемые варианты функционально-пространственной структуры рассматриваемой сети (или системы) населеных мест с рекомендуемым механизмом их «самореализации» за счет использования определенных экономических стимулов привлечения

необходимых объемов демографических и финансовых ресурсов.

260

•широкое внедрение в практику государственного планирована и территориального управления разных стран всех описанных выше) методологических принципов и идей, относящихся к «прогрессивному» направлению развития рассматриваемой теории;

•разработка и внедрение в практику эффективных правовых и управленческих механизмов решения ряда наиболее сложных задач расселения, например, таких как обеспечение взаимосвязанного развития «центрального ядра» и «периферийной зоны» крупногородских урбанизированных регионов (агломераций) или стимулирование формирования «полюсов роста» в системах расселения слабо развивающихся («депрессивных») регионов;

•разработка действенных методов и способов привлечения разных слоев населения (индивидуально или в лице разного рода общественных организаций) к непосредственному управлению процессами расселения;

•внедрение в практику планирования (проектирования, модерования) систем и сетей населенных мест отдельных элементов современной методологии системного анализа и программно-целевого подхода.

263

4.4. Возможные пути использования зарубежного опыта в развитии отечественной теории расселения

……

Упомянутыми «образцами» — приоритетными объектами исследования в рамках данного направления освоения зарубежного опта должны стать по преимуществу прикладные научно-прогнозные разработки (программы, экспериментальные проекты и др.), относящиеся к относительно небольшим по размерам группам поселений (отдельный городским агломерациям или другим системам взаимосвязанных населенных мест) и имеющие относительно короткие (не более 10-15 лет) проектные (прогнозные) сроки реализации. При таких ограничени ях вероятность получения ошибочных выводов из осуществляемо в данном случае переноса в российские условия изолированных (т вырванных из контекста соответствующих общих теоретических ставлений) частных практических рекомендации отдельных зарубе: специалистов должна быть минимальной. Определенную «страх от подобных выводов может дать также «ретроспективный» к изучению процесса становления некоторых популярных («маш сегодня зарубежных систем регулирования процессов расселения, мы знаем, в каких условиях и при каких обстоятельствах выпол за рубежом та или иная разработка (закон, методика, модель какие против нее выдвигались возражения, в какой мере и каки зом они были затем преодолены и т.д., мы можем, при прочих условиях, более четко определить ее объективную ценность Д ния практических задач совершенствования отечественного р на современном этапе его развития

124

Глава 5 Пути совершенствования теории расселения в России

5.1. Модернизация современной парадигмы отечественной теории расселения Из приведенных в данной работе результатов исследования процесса становления и развития

теории расселения у нас и за рубежом, а также коренных причин переживаемого ею сегодня в России серьезного кризиса со всей очевидностью следует, что для выхода из него вряд ли удастся ограничиться простой корректировкой некоторых частных теоретических положении (методологических подходов, методик, моделей и т. п.). Наоборот, есть все основания считать, что в ближайшей перспективе отечественным специалистам в области расселения предстоит заняться серьезным пересмотром всей системы современных концептуальных представлений о цели, объекте и предмете исследования данной отрасли градостроительной науки. Иными словами, речь идет о необходимости модернизации (совершенствования) сложившейся к концу доперестроечного периода единой парадигмы отечественной теории расселения применительно к специфическим условиям современного переходного периода. При этом следует учитывать, что указанная парадигма, наряду с очевидными с позиций сегодняшнего дня серьезными недостатками, обладала в период своего формирования достаточно высоким уровнем научной зрелости, позволившим авторам данной книги, в частности, сопоставлять ее раньше на равных с последними достижении современных зарубежных школ теории расселения. На данном основании представляется необходимым предостеречь будущих разработчиков новых, более совершенных теоретических концепций персктивного развития расселения на территории России от огульного отрицания всего достигнутого ранее на данном поприще советской градостроительной наукой. Наиболее рациональным в данном случае является конструктивно-критический подход, который дает возможность предусматривать сохранение в качестве «рационального зерна» ряда «прогрессивных» (выдержавших испытание временем теоретических положений, а с другой стороны — использование последней в качестве исходной базы (точки отсчета) для построения новой

278

(модернизированной) парадигмы теории перспективного расселенияна территории России.

5.1.1. Изменение цели, объекта и предмета научных исследований

Рассматривая с изложенных позиции вопрос о необходимости и характере корректировки главной цели отечественной теории расселения следует прежде всего констатировать тот факт, что сама эта цель до сих пор пока никем специально не формулировалась. Поэтому, прежде говорить о ее корректировке, надо было хоть как-то формально определить эту цель в том виде, в каком она понималась до сих пор большинством отечественных специалистов в данной области градостроителы науки. С этой целью целесообразно обратиться прежде всего к общепринятому до последнего времени в отечественной научной литературе определению термина «теория», которому, кстати, в ней придавалось два разных значения. Это могли быть либо «система основных идей в той или иной отрасли знания», либо «форма научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существенных связях действительности» [40]. Соотнося смысл приведенных выше определений с содержанием описанных ранее последних (относящихся, главным образом, к 80-м годам) достижений теории «социалистического» расселения, нужно признать, что главной целью тогдашних теоретических разработок являлось, прежде всего, формирование «системы идей» (в форме руководящих принципов и установок), практическая реализация которых должна была стать затем целью государственной политики развития (реконструкции) всей сети поселений и отдельных систем населенных мест на территории страны. Что касается задач, вытекающих из другого понимания термина «теория», т. е. предусматривающие формирование целостного представления о закономерностях и существенных связях действительности, то им в отечественной теории расселения до сих пор отводилась лишь второстепенная (подчиненная) роль. В лучшем случае выявление упомянутых объективных закономерностей и взаимосвязей рассматривалось в контексте последней (самой «прогрессивной») парадигмы отечественной теории расселения как из необходимых предпосылок скорейшего и (или) менее болезненного внедрения в практику разработанных ранее руководящих идей.

Если отталкиваться от приведенного выше понимания прежней главной цели отечественной теории расселения, то ее модернизация применительно к условиям переходного периода, исходя из результатов проведенного исследования, должна заключаться, по нашему мнению, в перемещении акцента с первого на второе из yпомянутых двух значений понятия «теория», т.е. в трактовке рассматриваемой теории,

219

прежде всего, как формы научных знаний об объективных закономерностях и взаимосвязях,

определяющих «естественный» ход процессов расселения на территории страны. При этом второе значение данного понятия — трактовка теории как системы руководящих идей — приобретает второстепенное значение и должно быть отнесено лишь к той частной составляющей главной цели рассматриваемой научной дисциплины, которая характеризует необходимость создания и совершенствования арсенала рациональных методологических подходов, методов и механизмов

125

учета указанных закономерностей и связей в процессе государственного (общественного) регулирования упомянутых «естественных» процессов. Исходя из приведенных соображений, предлагаемое изменение характера главной цели отечественной теории расселения на ближайшую перспективу можно кратко охарактеризовать как ее «деидеологизацию». Такого рода «деидеологизация» целей данной теории означает не только отказ от научного обоснования любых попыток непосредственной реализации средствами расселения каких-либо привлекаемых извне (из сферы философии, политэкономии, социальной экологии и т. п.) «доморощенных» абстрактных идей, но и прекращение прямого (без специальной адаптации к российским условиям) заимствования отдельных профессиональных постулатов из идейного багажа зарубежных градостроительных школ. Последнее относится, прежде всего, к имеющей место практике абсолютизации реальных или мнимых достоинств ряда «модных» за рубежом структурно-планировочных схем (линейных или узловых моделей планировочной структуры систем расселения, компактной планировки отдельных поселений или, наоборот, развития процессов субурбанизации на пригородных территориях и т. д.) либо инженерно-технических решений (массовой автомобилизации населения, развития скоростного рельсового транспорта, повсеместного внедрения индивидуальной малоэтажной застройки и др.). Наряду с упомянутой корректировкой целей отечественной теории расселения на ближайшую перспективу, в существенной модернизации нуждается также господствующие сегодня представления об объекте ее исследования. Общая тенденция развития научных представлений

вданной сфере, как у нас в стране, так и за рубежом, уже была отмечена в разделах данной работы. В кратком виде она сводится к постепенному переходу от рассмотрения в качестве основного объекта этой теории лишь небольших локальных групп (агломераций) поселений к включению в поле зрения данной отрасли градостроительной науки всей совокупности населенных мест крупных регионов (экономических районов, областей, провинций и т. п.) вплоть до страны в целом. Именно такого широкого понимания объекта исследования достигла отечественная наука в период разработки

280

«Генеральной схемы расселения на территории СССР» и формирования уже упоминавшейся нами единой парадигмы «социалистического» расселения. Вместе с тем сравнительный анализ развития отечественной и зарубежных школ теории расселения показал, что между ними еще остались и сохраняются до сих пор определенные расхождения в трактовке существа этого объекта.

Первым из таких расхождений является достаточно четко прослеживаемый у отечественных специалистов преимущественно ведомственный (чисто градостроительный) подход к выделе-

нию объекта следования. Отечественная теория расселения, как правило, занимается только дискретной сетью поселений, а не всей территорией рассматриваемого региона, как это принято

вбольшинстве зарубежных школ. Сплошь всю территорию отдельных регионов (да и то лишь не более территории одного субъекта Федерации) в качестве объекта исследования рассматривает у нас другая научно-проектная дисциплина - районная планировка, в состав основных целей которой специальное изучение процессов расселения как таковых не входит. При разработке схем и проектов районной планировки просто используются (совмещаются) результаты теоретических разработок большого числа отраслевых научных дисциплин: региональной экономики, экономической и социальной географии, экологии, инженерной геологии и других, включая, конечно, и теорию расселения. Давно возникшие и успешно развивающиеся за рубежом специальные научные дисциплины — «урбанистика», «региональное планирование» и др., объектом исследования кото-

рых является функционально-пространственная организация всего территориального комплекса конкретных регионов или страны в целом в СССР, к сожалению, не сформировалась.

Главные причины подобной в известной мере уникальной ситуации, кроются в господствовавшей у нас в стране более полувека жестко централизованной отраслевой (т. е. построенной преимущественно по ведомственному принципу) системы государственного управления народным хозяйством и непроизводственной сфере, предопределившей, в частности, соответствующую отраслевую ориентацию всех (в т. ч. и теории расселения) прикладных научных дисциплин.

Из приведенного в данной работе анализа объективных факторов и условий развития расселения на территории страны на ближайшую перспективу следует, что упомянутая выше главная причина характерной прежде для отечественной градостроительной науки трактовка объекта теории расселения, как некоторой дискретной пространной совокупности (сети, системы) отдельных поселений становится сегодня анахронизмом. Действовавшая ранее в нашей стране «ведомственная» система центров принятия решений в сфере управления

281

процессом функционирования и развития сети поселений в последнее время постепенно видоизменяется, дифференцируясь по вертикали (между федеральными властями, органами власти субъектов Федерации, администрациями городов и районов) и по горизонтали, (меду органами государственной власти и представителями местного общественного самоуправления, частными инвесторами и т. п.). Одновременно в этой сфере все сильнее и сильнее проявляет себя прду-

126

смотренная Конституцией РФ тенденция к разделению функций территориального управления между тремя ветвями (исполнительной, преставительной и судебной) власти, а также к более широкому вовлечению в эту сферу непосредственно самого населения. В таких условиях течественным специалистам в области теории расселения, по нашему мнению, не остается ничего другого, как присоединиться к точке зоения других мировых школ и признать объектом своего исследования не какую-то «ведомственную» градостроительную составляющую, а всю территорию конкретного региона, в пределах которого сформировалась, функционирует и продол-

жает развиваться интересующая их совокупность населенных мест.

Другое важное расхождение в понимании существа объекта своих исследований между представителями прежней отечественной («советской») и зарубежных школ теории расселения заключа-

ется в разной трактовке «движущих сил» механизма его формирования и развития. С традици-

онных позиций отечественной школы объект теории расселения (сеть или система поселений определенного региона) в этом смысле ничем не отличается от какого-либо здания, сооружения или другого объекта «объемного» архитектурно-строительного (инженерно-технического) проектирования, т. е. он всегда запроектируется по «жесткому» заданию какого-то «внешнего» заказчика (например, министерства, ведомства, органа местной власти и т.д.), а затем силами последнего безпрепятственно возводится (создается) или реконструируется в натуре в точном соответствии с утвержденным проектом. Однако большинство рубежных школ теории расселения уже давно отошло от упомянутой точки зрения и перешло к трактовке своего объекта исследования как «са-

моорганизующейся» системы. Это означает, что ему заведомо приписывается определенная способность к автономному развитию (своего рода «свобода воли»), которая выражается на практике в виде неоднозначных и труднопредсказуемых заранее изменений хода инерционных процессов расселения под воздействием разнообразных внутренних (собственных инвесторов, органов местного самоуправления, общественных организаций населения и т.д.) и внешних (посторонних инвесторов, центральных или региональных органов государственной власти. представителей интересов соседних административно-террито- 282

риальных образований и др.) сил. Подобная трактовка предполагает определение понятия «объект теории расселения», наряду с включением в его состав всех структурных элементов территории рассматриваемого региона, должна предусматривать в качестве обязательного признака также наличие у него определенного свойства «самоорганизации», т.е. способности к скоординированному реагирования этих элементов или иные воздействия упомянутых выше внутренних и внешних сил.

Проведенный анализ тенденций изменения объективных условий развития расселения в переходный период, помимо прочего, показал, что одной из наиболее важных тенденций этого рода является постоянный рост степени децентрализации и демократизации системы территориального управления в стране. В результате реальная ситуация в этой сфере в России постепенно приближается к описанной выше ситуации, характерной сегодня для большинства зарубежных стран с развитой рыночной экономикой, федеративным устройством государства и эффективно функционирующей системой местного самоуправления. Из сказанного следует, что отечественным специалистам и в этом аспекте рано или поздно придется «официально» признать необходимость восприятия общемировых представлений о существе объекта теории расселения. С нашей точки зрения, этому могла бы способствовать новая трактовка этого объекта как «самоорганизующейся территориальной системы» (СТС). При таком понимании указанное определение может быть распространено на территориальные ареалы формирования сетей или систем населенных мест любого иерархического уровня, начиная с сети поселений страны в целом, кончая локальными системам расселения районного или окружного (межхозяйственного) ранга.

Изложенные выше принципы «деидеологизации» главной цели, а также предлагаемое новое («расширительное») понимание объекта отечественной теории расселения неизбежно влекут за собой необходимость пересмотра прежних представлений об основном предмете исследования. К сожалению, и это последнее понятие, как и предыдущие два (цель и объект рассматриваемой теории), нигде и никем специально не определялось. Однако из своего личного опыта занятийтий теоретическими и прикладными исследованиями в области отечественного расселения, а также из контекста большинства приведенных в данной книге аналитических материалов авторы могут сделать однозначный вывод: основным предметом исследований рассматриваемой отрасли отечественной градостроительной науки до последнего времени фактически являлись методология и методика разработки плановопроектной документации регионального (Генеральной и региональных схем расселения) и областного (соответствующих разделов схем и проектов районной планировки) уровней, определяющей пути развития

283

или реконструкции) сложившейся сети поселений. Если принять данное определение в качестве исходной базы, а затем проанализировать его с использованием тех же аргументов, с помощью которых обосновывались ранее основные направления предстоящей корректировки главной цели

127

и объекта отечественной теории расселения, то, прежде всего следует признать, что для условий переходного периода предмет этой теории нужно трактовать более «расширительно». Это означает, что в новых условиях он не может быть ограничен лишь одной только проблематикой теории проектирования, а должен охватывать значительно более широкий круг проблем, связанных с

осуществлением общественного (государственного и муниципального) регулирования процес-

сов формирования, функционирования и развития упомянутых выше СТС разного иерархического уровня.

Применительно к специфическим условиям регулирования указанных процессов в переживаемый сегодня Россией переходный период, упомянутый выше «расширенный» круг проблем, выдвигаемых нами сегодня на роль основного предмета исследования теории расселения, может быть кратко и в то же время достаточно емко охарактеризован как проблемы обеспечения устойчивого развития определенного типа территориальных объектов — упомянутых СТС. При этом под термином «устойчивость» в данном случае понимается такое свойство каждого из указанных объектов, состоящего, как правило, из большого числа структурных элементов (предприятий ТПК, городских и сельских поселений, межселенных территории разного хозяйственного назначения, охраняемых природных ландшафтов, внегородских транспортных и инженерных коммуникаций и т.д.),

которое позволяет ему развиваться достаточно длительное время эволюционным путем (т. е.

без серьезных кризисов и конфликтных ситуаций) в качестве единой территориальной системы. Обладающие этим свойством СТС разного масштаба (страна в целом, ее крупные регионы, субъекты Федерации, городские агломерации и др.) не нуждаются по определению в проведении по отношению к ним, как это часто бывает сегодня, чрезвычайных иер «пожарного» характера, направленных на устранение «внезапно» возникающих острых диспропорций между параметрами современного состояния отдельных компонентов окружающей человека среды, а также между ними и быстро меняющимися материальными и духовными потребностями населения. Исходя из указанного понимания предмета теории расселения, первой из главных задач осуществляемых в ее рамках перспективных исследований следует считать создание научных основ формирования в России эффективной системы официальных (правовых и административных) ограничений свободы действий (своего рода «правил игры») для

284

всех функционирующих на ее территории субъектов градостроительной деятельности (федеральных и региональных ведомств, муниципалитетов городов и административных районов, общественных организаций, частных, юридических и физических лиц). Состав и содержание таких ограничений должны быть четко направлены на достижение одной цели - на всемерное повышение уровня охарактеризованной выш «устойчивости» всех возможных типов, сложившихся или вновь формируемых СТС. Вместе с тем нужно иметь в виду, что из описанных выше особенностей исторического процесса формирования различных видов и типов сетей поселений во всем мире, также как из общеизвестных положений «общей теории систем» следует, что на протяжении срока своего существования любая сложная самоорганизующаяся система, в т. ч. и такая как рассматриваемые нами СТС, наряду с периодами спокойного («эволюционного») развития, могут по объективным причинам переживать более или менее частые и длительные периоды резких («революционных») изменений. Заблаговременное установление вероятных (или рекомендуемых) сроков и пунктов пространственной локализации таких революционных изменений, своего рода потенциальных состояний «неустойчивости», также как прогнозирование (планирование или проектирование) их возможных негативных или позитивных последствий представляют собой в совокупности вторую главную задачу того круга исследований, который мы считаем необходимым относить в будущем к предмету отечественной теории расселения переходного периода.

5.1.2. Направления перспективных теоретических исследований

В рамках решения упомянутых двух главных задач рассматриваемой теории должны быть всесторонне исследованы все возможные пути и способы регулирующего воздействия общества на основныек факторы устойчивости СТС разного иерархического ранга. При этом следует исходить из необходимости обеспечения комплексности, однонаправленности (скоординированности) и синхронности указанного воздействия на отдельные факторы, определяющие уровень устойчивости каждой из двух основных составляющих (подсистем) упомянутых территориальных систем: непосредственно самих территориальных общностей населения («локальных социумов») и определенных сокупностей элементов материальной среды его обитания.

Применительно к специфике указанной первой составляюшей расссматриваемых территориальных систем предметом исследования теории расселения должны стать:

• факторы социалъно-политической устойчивости СТС, которые растеризуют способность соот-

ветствующих институтов государственной

285

Власти или органов местного самоуправления устанавливать и поддерживатьть в пределах подведомственных им территориальных образований 'стабильный общественный порядок, нормативный уровень удовлетворения духовных потребностей населения, а также эффективно действую-

128

щую систему регулирования имущественных правоотношений;

• факторы устойчивости социально-экономической ситуации, котооые характеризуют способ-

ность всех функционирующих в «сфере доститаемости» членов данного социума объектов социальной инфраструстуры, а также производственных, торговых, финансовых и других экономических структур обеспечивать удовлетворение прогнозируемого спроса населения на товары, услуги и места приложения труда;

•факторы национально-культурной устойчивости локального социума, которые характеризуют его способность поддерживать внутри себя (без вмешательства вышестоящих органов власти) необходимый уровень стабильности межнациональных или межконфессиональных отношений и предотвращать возникновение сколько-нибудь значительных конфликтов на данной почве;

•факторы устойчивости отношений человек — окружающая среда, которые характеризуют способность каждого социума обеспечить собственными силами «комфортные» санитарногигиенические и ландшафтно-эстетические условия проживания населения в пределах конкретного ареала его пространственной локализации.

В свою очередь, применительно к специфике функционирования и развития другой составляющей (подсистемы) СТС — ее материальной среды, представляется необходимым включить в предмет исследований данной отрасли градостроительной науки анализ и учет таких факторов, как:

•факторы устойчивости территориально-производственного комплекса (ТПК) страны или ее отдельных частей (регионов, агломераций, адмрайонов), которые характеризуют способность этого комплекса обеспечивать за счет внутренних ресурсов стабильное функционирование и эволюционное развитие всех входящих в его состав предприятий и объектов производственной инфраструктуры, а также поддерживать надежные производственно-бытовые связи между ними и пред- приятиятий-смежниками других ТПК;

•Факторы устойчивости региональной транспортно-инженерной инфраструктуры, которые характеризуют (подобно факторам устойчивости ТПК) способность соответствующих территориальных совокупностей (подсистем) предприятий, сооружений и сетей различных отраслей (внешнего транспорта, энерго- и газоснабжения, связи, водоснабженияия и водоотведения и др.) этой инфраструктуры бесперебойно функционировать и развиваться без привлечения су-

щественных дополнительных ресурсов извне;

286

•факторы устойчивости региональных экосистем ареалов локализации отдельных СТС, которые характеризуют объективную способность самого природного комплекса данного региона самостоятельно (за счет естественного воспроизводства потребляемых или разрушаемых природных ресурсов) противостоять негативным последствиям процессов индустриализации (экстенсивного роста производства энергии и экологически «вредных» химических производств, добычи топлива, промышленной эксплуатации лесов, выплавки черных и цветных металлов и т. д.) и урбанизации (чрезмерной территориальной концентрации населения, роста уровня его автомобилизации, повышения рекреационной нагрузки на «уязвимые» в экологическом отношении природные ландшафты и др.);

•факторы устойчивости систем населенных мест, которые характеризуют способность отдельных сложившихся (или проектируемых) территориально-целостных совокупностей функционально взаимосвязанных поселений разного типа и разной величины к самостоятельному (на основе действующих здесь механизмов самоорганизации) воспроизводству и рациональному разделению между собой общих (межселенных) функций в сфере труда, быта и отдыха населения.

Необходимость успешного решения задачи одновременного и взаимоувязанного анализа и учета большого числа перечисленных выше факторов будет, по нашему мнению, в существенной мере определять специфику и сложность модернизации основной парадигмы отечественной теории расселения на ближайшую перспективу. Кроме того следует иметь в виду, что в условиях такой большой (по территории, населению и числу автономных государственных образовании страны, как Российская Федерация, задача поддержания устойчивого функционирования и развития всех потенциальных объектов регулирования (СТС) может быть успешно решена только путем рационально распределения и координации соответствующих прав и обязанностей между несколькими иерархическими уровнями территориального управления. В этой связи возникает и требует изучения особая npoблема учета и регулирования действия упомянутых факторов «устоичивости» параллельно на всех (или, по крайней мере, на трех основных территориальных уровнях государственного (муниципального) управления: федеральном (в пределах компетенции центральных органов власти РФ), региональном (в пределах компетенции органов субъектов Федерации) и локальном (в пределах компетенции нового местного самоуправления адмрайонов, союзов соседних городских

287

доселений, входящих в состав сложившихся или складывающихся агломераций, а также низовых административно-территориальных единиц).

Из сформулированных выше общих представлении о главной цели, объекте и предмете отече-

129