vladimirov_vv_naimark_ni_problemy_razvitiia_teorii_rasseleni

196

хорошо осознали необходимость решения этой проблемы в oбщенациональном плане, и перешли к так называемой политике «уравновешенного развития». Суть этой политики заключается в следующем. Для того, чтобы к 1985 г. население Парижского района и не превысило предусмотренных 12 млн жителей, было необходимо, чтобы другие города страны по меньшей мере удвоили свое население. Для этого требовалось, чтобы уменьшилось притяжение к Парижу, и в провинции большинство населения легко могло найти работу, а также чтобы в провинции были налицо преимущества больших городов. Но для уменьшения притяжения к Парижу ускоренного роста средних городских агломераций недостаточно; необходимо было, чтобы Франция имела несколько крупных городских агломераций, более или мене равномерно размещенных по ее территории. Такие города или агломерации (урбанизированные районы) с населением не менее 1 млн чел каждый должны были выполнять все основные экономические и культурные функции и служить противовесами Парижу. Было признано необходимым как можно скорее предпринять меры по созданию подлинных очагов равномерного распределения населения, получивших наименование «метрополий равновесия», сконцентрировав все элементы городского благоустройства и обслуживания в ограниченном числе городов. «Метрополии равновесия» должны были характеризоваться не только значительным числом жителей и развитой системой обслуживания, но и специфическим социаль- но-профессиональным профилем населения. В итоге большой исследовательской работы в качестве «метрополий равновесия» были выделены: 1) Лилль — Рубэ-Торкуэн (900 тыс. жителей); 2) Нанси — Мец (1100 тыс.); 3) Лион - Сен-Этьен(1500тыс.);4) Марсель (1 000тыс.); 5) Тулуза (400тыс.); 6) Бордо (550 тыс.); 7) Нант - Сен-Назер (500 тыс.); 8) Страсбург (430 тыс.чел.) Эти города и агломерации имели довольно многочисленное населениеи достаточно удалены от Парижа, чтобы не в очень большой степени чувствовать его влияние.

Политика создания «метрополий равновесия» нередко подвергалась в свое время серьезной критике. Некоторые боялись, что рост небольшого числа городов и агломераций замедлит развитие других частей того или иного района; другие считали, что такая политика может нарушить сельскую жизнь и что, напротив, политика относително равномерного развития сельскохозяйственных поселений и малых городов позволила бы сохранить сельский образ жизни. Однако французские планировщики придерживались того мнения, что развитие малых населенных мест не сможет остановить массовое переселение из сельской местности, так как они являются, скорее всего, «межрайонными пуктами», 197

И, что если «метрополии равновесия» не замкнутся в себе, они, безусловно будут способствовать развитию всего района. Предстояла большая работа по созданию «метрополий равновесия», та как по существу, ни одна из них не обладала в то время всем тем, что позволило бы рассматривать ее как эффективный «контрмагнит» Парижа. Вполне понятно поэтому, что именно «метрополии равновесия» наряду с Парижским районом явились основными объектами работ по организации территории и расселению.

Были предприняты также попытки распространить метод регионального планирования и на более обширные территории страны.

В добавление к существующим 90 департаментам (каждый из котопых в силу небольшой территории, традиционных, мало увязанных в экономическом отношении границ и ряда других причин не может рассматриваться в качестве полноправного объекта регионального планирования) был образован 21 экономический район, в границах которых наметили развернуть работы по организации территории. Кроме того, решение планировочных и экономических общенациональных проблем сделало необходимым условное разделение страны на 5 природно-экономических зон: 1) Северную с центром в г. Лилле; 2) Парижский бассейн; 3) Восточную с центрами Нанси, Страсбург и Мец; 4) Юго-восточную, базирующуюся около гг. Лиона и Марселя; 5) Юго-западную с центрами Тулуза и Бордо.

Работы по исследованию и планированию экономических районов и природно-экономических зон, проведение которых последовало вслед за началом реализации политики уравновешенного развития, явились составной частью исследовательской и проектной работы по общенациональному пространственному планированию страны, участие в которой приняли многие административные, научно-исследовательские и проектные организации Франции.

Общие принципы организации, методологии и проведения работ по организации терри-

тории и расселению. К настоящему времени во Франции сформировалась определенная система государственных административных учреждений направляющих и координирующих работы по организации территории и расселению. До 1963 г. эффективностьность национальной политики по планированию снижалась из-за отсутствия организаций, непосредственно ответственных за выработку этой политики и ее осуществление. Министерство строительства, бесспорно, играло определенную роль в организации пространственного планирования (особенно в том, что касается децентрацлизации промышленности), но его функции ограничились в основном, реконструкцией недвижимого фонда страны. Генеральный комиссариат планирования, в компетенцию которого вхо-

100

198

дило включение региональных проблем в план национальногоразвития, не располагал достаточными средствами, чтобы осуществлять контроль за выполнением региональных программ в соответствии с задачами территориального планирования и проводить новые мероприятия в районе.

В 1963 г. была учреждена комиссия по организации и использованию территории (DATAR), в компетенцию которой вошло оьщее методическое и техническое руководство соответствующими работами в стране на уровне центральных организаций. С 1967 г. два основных учреждения по планированию — Генеральный комиссариат планирования и комиссия по организации и использованию территории находятся в подчинении Министра планирования и организации территории при Премьер-министре.

Генеральный комиссариат планирования в лице одной из основных его комиссий — Национальной комиссии по территориальному планированию (CNAT) призван определять основные задачи территориального планирования и проводить необходимые исследования. ЭТА комиссия состоит из 77 членов, назначаемых Премьер-министром в зависимости от рода их деятельности в области планировки и региональной экономики. Комиссия принимает участие в работах по составлению пятилетних планов. В 1964 г. она представила правительству первый отчет, который был передан на рассмотрение общественности и определил основные направления проведения работ по территориально» планированию.

Генеральный комиссариат планирования в рамках национальных задач занимается региональным координированием национального плана. Для этого в комиссариате создан отдел по региональным проблемам, который совместно с DATAR, а также с региональными комиссия по организации территории готовит работы, предусмотренные пятилетними планами. Результаты этих работ представляются комитету по региональному распределению плана, находящемуся под председательством Генерального Комиссара планирования. Комитет высказывает свое мнение об определении региональных задач в рамках национального плана и оценивает их выполнение.

Если Генеральный комиссариат планирования занимается в основном общими вопросами развития экономики страны, то на комиссия по организации и использованию территории (DATAR) возложены задачи непосредственного проведения работ по организации и использованию территории и расселению. В функции этой организации входит подготовка материалов для межведомственного комитета по проблемам планирования. Этот комитет рассматривает общие проблемырегионального планирования, использования территории, расселения и готовит решения правительства в этой области. Поскольку DATAR

199

По существу подчинена Премьер-министру, она имеет большой авторитет и оказывает решающее влияние на политику многих министерств в вопросах использования территории. В DATAR занято немногим более 130 чел., распределенных по различным отраслевым группам, занимающихся вопросами оценки природной среды, демографии, экономики, урбанистики, социологии и т.д. В тесном контакте с DATAR и в определенной зависимости от него работает целый ряд организа-ций; постоянный секретариат по изучению проблем водоснабжения, межведомственные комитеты промышленной децентрализации и национальных и региональных парков; межведомственные региональные организации, находящиеся в Лангедок-Русийон, Корсике, Парижском бассейне и т.д.; центральная группа городского планирования; секретариат комитетов по децентрализации частных и государственных учреждений и др. Методы работы DATAR весьма разнообразны: непоредственное участие (или же через межведомственные организации) в многочисленных комитетах, комиссиях, конференциях. Это разнообразие соответствует различным задачам территориального планирования. Такие функции комиссии как региональное распределение бюджета, управление фондом Планирования (FIAT), политика децентрализации промышленности характеризуют DATAR как специфическую по сравнению с традиционными административными учреждениями организа-

цию [56].

Как правило, DATAR непосредственно не занимается исследовательскими и проектными работами, хотя отдельные его члены активно в них участвуют. Эта комиссия поручает выполнение разнообразных работ, в том числе и научно-исследовательских, многочисленным специализированным государственным, полугосударственным и частным институтам, бюро и ателье: Научноисследовательскому институту градостроительства, Центру градостроительных исследований, НИИ по вопросам движения и транспорта, Национальному институту статистических и экономических исследований и др.

Основными учреждениями, осуществляющими проведение и реализацию работ по организации территории в «метрополиях равновесия» являютсякомиссии по изучению развития метрополий (OREAM). Эти организации подчинены префекту района, но одновременно находятся в определенной зависимости от DATAR. OREAMы — своего рода промежеточные учреждения между центральными и департаментскими службами, в задачу которых входит планирование капиталовложений в дорожное сттроительство, строительство школ, больниц и других общественных учреждений. Но наиболее важной задачей, поставленной перед OREAMами является организация иссле-

101

довательских и проектных рабо по планировке метрополий, а также контроль за ее реализацией.

200

Все 8 OREAMOB имеют более или менее одинаковую структуру, включающую комиссию по координации, технический комитет и постоянную рабочую группу. Кроме того, в работе OREAM принимают участие районная экономическая миссия и районная служба по оснащению территории.

Вкомиссию по координации входят члены генеральных советов коммун, мэры городов, президент комиссии экономического развтия района, директор районной службы оснащения и другие видные лица районной администрации. Задачей этого комитета является определение генеральной линии развития метрополии и координация наиболее важных вопросов.

Технический комитет состоит в основном из директоров отраслевых служб района и департаментов: оснащения, сельского хозяйства, гражданской авиации, железных дорог и т. д. Этот комитет в рабочем порядке обсуждает многочисленные вопросы взаимосвязи отдельных отраслей экономики, вырабатывает общую техническую ПОЛИТИКУ в районе, подготавливает решения для комитета по координации и т.д.

Постоянная рабочая группа, состоящая из архитекторов, географов, социологов, инженеров, экономистов (всего 10-15 чел.) руководит и непосредственно участвует в исследовательских и проектных работах по планировке метрополий, привлекая для разработки основных разделов отраслевые институты и бюро. Эта же группа готовит публикации по планировке, ведет пропаганду планировочных идей среди населения, а также осуществляет постоянный контроль на местах за ходом реализации этих идей.

Наконец, в масштабах отдельных городов, департаментов и коммун за организацию и проведение работ по планировке отвечают департаментские и городские управления по оснащению, включающие в себя как правило, помимо отдельных служб по мостам и дорогам, школ и т.д. группу проектирования и программирования, в задачи которой входит координация землепользования, исследования в области градостроительства, сбор плановых и статистических данных к составлению пятилетних планов, выдача справок населению и т. д.

С распространением работ по организации территории на экономические районы при префекте районов, вероятно, возникнут новые организации, которые совместно с районными экономическими миссиями и управлениями по оснащению будут возглавлять, направлять и контролировать проведение работ в этих районах.

Планирование «метрополий равновесия». К настоящему времени давно завершены работы по планировке Парижского района, Марсельской метрополии, Северного промышленного района (Лилль-Рубэ-Торкуэн), Лионской метрополии, долины нижнего течения реки Сены,

201

метрополии Мец-Тионвиль, Лазурного берега, курортного района Лангедон – Руссийон. Многие из этих работ утверждены. Во Франции не существует строго регламентированных правил по проведению работ по планированию территории регионов (методических указаний, инструкций и т.д.) и все эти работы во многом своеобразны. Методика проведения исследований, подход к проектным рещениям характеризуются большой индивидуальностью, которая зависит от кругозора, вкусов и темперамента авторов. В то же время общим для всех работ являются требования, предъявляемые к конечным результатам исследования. Для всех работ по планированию основным является

фундаментальный анализ территории и хозяйства рассматриваемого района, исследование его инфраструктуры, предложения по функциональному зонированию и использованию террито-

рии, представленные на основе разработки многочисленных вариантов. Поскольку организация и проведение работ по планированию различных районов Франции во многом идентичны, достаточно более подробно остановиться на этих вопросах применительно к одному из объектов планирования. Наиболее типичной в этом отношении является Генеральная схема развития Марсельской метрополии [54].

Работа началась в 1966 г. непосредственно после организации комиссии OREAM. В задачу работы входило широкое исследование природно-экономических условий района, детальное изучение его территории и проектные предложения по развитию экономики, расселению, охране природы и другим вопросам на период до 2000 г.

Всоответствии с этим было решено провести работу в четыре этапа:

I этап — всестороннее изучение района, исследование наиболее вероятных демографических гипотез, детальная оценка территории по комплексу природных, экономических и планировочных условий, а также разработка предварительных гипотез развития района на перспективу.

II этап систематизация полученных сведений и сведение их в так называемую «Белую книгу», ознакомление широких слоев населения с идеяи планирования, обсуждение перспективных предложений в заинтесованных организациях, среди предпринимателей и т. д.

III этап: внесение дополнений и исправлений в проектные предложения, увязка проектных решений с возможностями финансирования на ближайшие годы, представление работы в правительство и ее утверждение.

4 этап - реализация работы и постоянная ее корректировка, а также контроль за ее выполнением.

102

202

Вразработке Генеральной схемы развития Марсельской метрополии приняли участие многие отраслевые институты и бюро марселя и окружающих городов.

Всоответствии с наметками центральных правительственных органов по перспективному промышленному развитию в Марсельской метрополии был проведен цикл многочисленных социологических, де мографических и других исследований, составлена серия картодиаграмм и схем, поясняющих основные моменты; параллельно с этим изучили территорию: выявляли места концентрации санитарных вредностей, нарушение почвенного и растительного покрова, обслуженность территории различными видами транспорта и т. д., в результате чего составили детальную схему комплексной оценки территории, на которой выявили участки территории различного функционального назначения, была составлена характеристика современных и перспективных грузопотоков и пассажиропотоков, по инженерным сетям и т.д. Наконец составили около 20 моделей инфраструктуры района, характеризующихся различными транспортными сетями и системами населенных мест, и рекомендовали некоторые из них для обсуждения в широких кругах общественности. Характерным в этой работе является то, что основное промышленное ядро оставалось инвариантным, поскольку было предопределено строительством нового гигантского порта в заливе Фос.

Генеральная схема характеризуется большим количеством графического материала, выполненного на топографической подоснове масштаба 1 : 100 000-1 : 25 000 в очень хорошем стиле. Всего было сделано более 400 различных схем (аналитических, вспомогательных и основных), многие из которых вошли в «Белую книгу». Обращает на себя внимание очень хорошее качество графического материала, максимальная документальность изображаемого (все схемы выполняются на топоподоснове, приобретение которой не сопровождается никакими формальными трудностями), широкое использование прозрачных пленок (особенно при работах над аналитическими схемами) и т. д. прекрасны макеты, в частности, «многослойный» макет, изображающий в масштабе 1 : 25 000 Марсельскую метрополию, включая г. Maрсель, автономный порт, зоны отдыха и т.д. Состав основных схем примерно такой же, какой принят в нашей стране, однако, французские планировщики гораздо большее внимание уделяют всесторонней оценке территории, социальным и демо-

графическим исследованиям, вариантной проработке инфраструктуры района. Существенным

недостатков на наш взгляд, в работе французских планировщиков является отсутствие какихлибо экономических сравнений вариантов планировки, которое они объясняют невозможностью предвидеть цены на землю,

203

Стоимость строительства дорог, мостов, жилых и общественных зданий в перспективе. Работа над Генеральной схемой Марсельской метрополии продолжалась почти 4 года и обошлась в 7,5 млн франков. Средства на эту работу выделяло государство и частично муниципальные власти.

«Белая книга» была выпущена тиражом 10 000 экз. и разошлась в течение 2 дней. Кроме этого издавалось много различных проспектов, в которых содержались сведения о тех или иных проблемах, поднятых Генеральной схемой. Идеи, заложенные в схеме, широко популяризиролись среди различных слоев населения посредством печати, радио и телевидения.

Генеральную схему развития Марсельской метрополии рассмотрели и согласовали несколько десятков различных организаций и ведомств. В декабре 1969 г. она была утверждена правительством.

Четвертый этап работы, в основе которого лежит реализация проектных предложений, продолжается и по сей день. OREAM активно участвует в отводе участков для промышленных предприятий и жилых кварталов, в разрешении споров, возникающих между различными застройщиками на основе совместной работы по освоению территорий, уточняет и корректирует исходные данные.

Во Франции нет специальных научно-исследовательских учреждений по организации территории. Еще тридцать лет тому назад обсуждался вопрос о создании научно-исследовательского института по этой дисциплине. Однако из-за острой нехватки квалифицированных специалистов этого профиля научные исследования в этой области было решено сосредоточить в DATARe и OREAMax. Это обстоятельство во многом предопределило ту несомненную научно-исследовательскую направленность, которая ощущается во всех работах в рамках этих организаций. В дальнейшем научно-исследовательский центр по районной планировке, вероятно, все-таки будет создан. Высшие учебные заведения Франции (в отличие от университетов и ВТУЗов ФРГ, Швеции и некоторых других стран) не готовят специалистов по организации территории. Как и в России, таких специстов воспитывает непосредственная работа в области территориального планирования. В то же время французское правительство, понимая небходимость подготовки высококвалифицированных кадров планировщиков, еще в конце 60-х гг. открыло при Университете в г.Гренобле специальный двухгодичный факультет усовершенствования, на котором обучаются архитекторы, экономисты, инженеры и другие специалисты, посвятившие себя организации и использованию территории.

103

204

4.1.2. Сравнительный анализ практики взаимосвязанного планировочного регулирования развития крупногородских урбанизированных районов в ФРГ и других странах Западной Европы Берлин. Городской район «Большой Берлин» в выделенных в 1989 г. в границах охватывает тер-

риторию размером 7336 км2 с населением 4,16 млн чел. Его территория, помимо центрального урбанизировав го ядра, включает г. Берлин и непосредственно примыкающий к нему г. Потсдам, имеет относительно слабо развитую сеть городских поселений. В радиусе 100 км от центра района нет ни одного города с населением более 100 тыс. чел. Только у самых границ района раположены два относительно крупных населенных пункта (Бранденбург и Франкфурт-на-Одере) с населением около 90 тыс. жителей каждый.

Первый послевоенный «Структурный план городского района Берлин» был разработан уже в 1946 г. и по своей ярко выраженной направленности на решение региональных проблем представлял тогда скорее исключение, чем правило. План охватывал зону тяготения Берлина в радиусе до 56 км, в пределах которой предусматривалась возможность формирования взаимосвязанного расселения. Однако намеченные в нем конкретные преобразовательные мероприятия относились лишь к территории, ограниченной кольцевой автодорогой. Характерной чертой предлагаемых проектных решений явилось формирование за пределами исторического ядра города прямоугольной сетки внутригородских автомагистралей, связывающих в единое целое «рыхлый» конгломерат расположенных здесь жилых и деловых зон. Непосредственно у городской черты был запроектирован пояс промышленных территорий. Между городской застройкой и кольцевой автодорогой простиралась лесопарковая зона, включающая сохранившиеся лесные массивы, сады и другие искусственные зеленые насаждения.

После 1949 г, в начальный период разделения города на две (Западную и Восточную) половины, примечательной чертой всех региональных планировочных разработок было практически полное игнорование проектировщиками (как на Западе, так и на Востоке) данной политической реалии. Соседние части территории городского района рассматривались в этот период как объекты реализации единых, по замыслу планировочных мероприятий. Так, например, неоднократно разрабатывавшийся в период 1965-1978 гг. «План использования территории Западного Берлина» в части разработки демографической гипотезы и предложений по развитию транспортной инфраструктуры охватывал весь район Большого Берлина. И только в разработанной в 1984 г. новой редакции этого плана его проектные решения были жестко ориентированы на проблемы развития западной части города

205

И практически не касались каких-либо проблем развития его восточной части или всего городского района в целом. Аналогичная тенденция прослеживается в истории разработки генерального плана Восточного Берлина. Как и в самом этом плане, который начал составляться еще в 1949 г., так и в примыкающем к нему «Плане пространственной организации территории Восточного Берлина» (начало разработки — 1955 г.) в процессе анализа и решения всех ппанировочных проблем речь шла о едином городском районе.

На всю его территорию, а также на выделенную в его пределах зону непосредственного тяготения Берлина (в радиусе 30 км) была разработана единая, рассчитанная на далекую перспективу концепция функционального использования территории, предусматривающая возможность расселения здесь не менее 4 млн человек. В соответствии с этой концепцией было предусмотрено резкое повышение уровня интенсивности использования селитебных и промышленных территорий при сохранении больших незастроенных пространств, предназначенных для сельскохозяйственного и рекреационного использования. Предусмотрены были также крупномасштабные мероприятия по реконструкции сложившейся на территории данного района сети автомобильных дорог: завершение строительства кольцевой автодороги, ее соединение с помощью скоростных магистралей с четырехугольником тангенциального транспортного «обвода» центральной части города, создание системы репрезентативных улиц, соединяющих центры городских районов с зоной общегородского центра. Район «Курфюстендам» трактовался как единый деловой центр города (своего рода «Сити»), однако, без четких указаний на выполняемые им конкретные функции.

Совершенно по другому выглядят проектные решения Генерального планаВосточного Берлина, разрабатывавшегося в 1969 г. Этот план, также как все другие выполнявшиеся в то время в ГДР градостроительные и картографические планы, сознательно исключал как в концептуальном, так и в планировочном отношении всякое упоминание о Западном Берлине. В нем решались лишь вопросы расселения 1,2 млн жителей восточной части города путем формирования компактных масСивов городской застройки, простирающихся от создаваемого в районе Александерплац помпезного общественного центра в восточном направлении, до ранее запланированной тангенциальной «обводной» магистрали. В середине 70-х гг. указанная планировочная концепция была распространена на непосредственно примыкающие к городу пригородные территории, предусматривая формирование здесь нескольких радиально расходящихся от центральной части города относи-

104

тельно относительно узких полос жилой застройки, разделенных обширными, свободными от застройки озелененными пространствами. При этом предусматрива206

лась возможность выбора нескольких вариантов реализации ЭТОЙ СХЕМЫ, связанных с развитием городской застройки либо в северо-восточном, либо в восточном или юго-восточном направлениях.

После объединения страны в короткие сроки был разработан план использования территории единого Берлина, где были скоокдинированы ранее намечавшиеся предложения по Западному и Восточному Берлину, определены функциональные и пространственные харастеристики нового общественного центра Берлина как столицы Германии, уделено большое внимание связям города с окружающей его «новой» федеральной землей — Брандербургом и т. д.

Гамбург. Город-район (агломерация) Гамбург охватывает, наряду с территорией федеральной земли Гамбург, также часть соседних земель Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Саксония. По своим размерам (4580 км2 и населению (2,6 млн в 1987 г.) он относится к крупнейшим урбанизированным регионам ФРГ. В основе современной концепции пространственного развития района лежит сформированная более 50 лет тому назад структурная модель системы расселения, хотя и существенно модернизированная за это время. Для того, чтобы воспрепятствовать неупорядоченному росту территории центрального города, в этой концепции предусмотрено сконцентрировать все мероприятия по дальнейшему развитию района вдоль восьми городских (и одновременно региональных) планировочных осей. Каждая из этих осей ориентирована на какую-то определенную существующую или проектируемую скоростную транспортную магистраль. Указанные планировочные оси не рассматриваются как полосы сплошной городской застройки, а как цепочки городских районов или отдельных поселений, разделенные открытыми (не застроенными) пространствами. На расстоянии 40-50 км от центра главного города эти цепочки поселений замыкаются городами — потенциальными подцентрами района. Внутри зон влияния указанных планировочных осей предусмотрено существенное повышение плотности жилой застройки вокруг остановок скоростного рельсового транспорта. Пространства, расположенные между планировочными осями (за пределами зон их влияния) предполагалось по возможности освободить от нового городского строительства.

Указанная «осевая» концепция в процессе ее реализации оказала определенное положительное влияние на развитие всего района, препятствуя чрезмерной территориальной концентрации расселения, правда, лишь при относительно умеренных темпах нового жилищного строительства. Однако она не смогла все же воспрепятствовать тенденции к непропорционально высокой степени концентрации этого строительства в той части межосевых пространств, которая примыкает непосредственно к границам центрального ядра агломерации.

207

Предполагаемые подцентры, замыкающие указанные оси развития, не смогли пока проявить себя в качестве городов — «противовесов», существенно разгружающих город-центр агломерации. Предложения, предусматривающие повышение плотности городской застройки вблизи остановок скоростного рельсового транспорта, в ряде случаев (при попытках их реализации на уже застроенных территориях) натолкнулись на возрастающее сопротивление населения.

Одной из главных причин слабой реализации «осевой» модели района является то обстоятельство, что он охватывает территорию трех федеральных земель. И если с точки зрения земли Гамбург (охватываюшей лишь центральное ядро агломерации) предпочтение отдавалось предложениям, предусматривающим концентрацию новой застройки исключительно в городах-подцентрах, замыкающих упомянутые планировочные оси, то с позиций органов власти двух других земель вполне допустимым признавалось продолжение концентрации городской застройки и создание достаточно крупных городских центров в непосредственной близости от границ центрального города. В результате значительная часть площадок, расположенных в ближнем пригородном поясе, так называемых «межосевых» пространств, вопреки проекту была признана местными властями в качестве территорий, рекомендуемых для первоочередного хозяйственного освоения.

Мюнхен. Столичный (федеральной земли Баварии) район Мюнхена охватывает территорию в 2335 км2, на которой в 1987 г. проживало 1,9 млн чел. Он характеризуется ярко выраженной моноцентрической структурой, так как включает в свой состав г. Мюнхен, относящийся к категории крупнейших городов ФРГ с особенно высокой плотностью населения. Между тем, ни один из остальных городов региона, расположенных в его периферийной части, не имеет численности населения более 35 тыс. чел.

В районе Мюнхена пока отсутствует какая-то определенная и всеми признанная структурная модель развития перспективного расселения.

До конца 60-х гг. на всю территорию района вообще не составлялось единой градостроительной проектной документации. В 1969 г. рл инициативе созданного ассоциацией местных общин Союза по планированию внешней зоны хозяйственного тяготения г. Мюнхена был разработан впротивовес государственной системе регионального планирования, свой собственный «План регионально-

105

го развития», в котором впервые район г. Мюнхена рассматривался как единое целое. В связи с ожидаемыми высокими темпами роста населения в этом плане было предусмотрено значительное расширение территорий городской застройки, как в границах центрального города, так и в пределах общин периферийной зоны. Соответствующие резервные площадки выделены,

208

главным образом, вдоль существующих или проектируемых линий пригородного сообщения железнодорожного транспортного узла. Под давлением высоких темпов роста численности городского населения и ввиду малой обязательной силы решений указанного плана заложенная в нем концепция преимущественного развития городской застройки вдоль указанных транспортных осей реализована не была.

Вутвержденном в 1981 г. правительством Федеральной земли Бовария «Плане развития района г. Мюнхена» предусмотрено выделение в пределах ограниченного числа зон преимущественной концентрации населения 26 конкретных пунктов, рассматриваемых в качестве основных опорных центров перспективной системы расселения района. Эти центры располагаются кольцеобразно вокруг центрально города и лишь частично привязаны к выделенным в первоначальном плане 8 расходящимся от Мюнхена «межрегиональным осям преимущественного развития» или к соответствующим радиальным линиям скоростного рельсового транспорта.

Фактически развитие системы расселения района Мюнхена, за исключением его лесистой южной части, носило преимущественно концентрический характер. При этом высокий уровень плотности городской застройки наблюдался также в пределах так называемых «межосевых» пространств, расположенных между основными линиями магистральной транспортной сети, региона. За исключением долины р. Изар никакие межрегиональные зеленые клинья или открытые природаные ландшафты не проникают внутрь центрального высокоурбанизированного ядра агломерации. Рекомендации регионального плана оказались не в состоянии воспрепятствовать такому характеру развития сложившегося расселения на данной территории.

Лондон. На территории городского района британской столицы Лондона, занимающего 27 000 км2, проживает 17,3 млн чел. (1986). Поэтому его можно отнести к числу наиболее крупных и населенных городских агломераций мира.

Развитие Лондона долгое время шло преимущественно в форме более или менее неупорядоченного концентрического расширения урбанизированных территорий. В целях решения связанных с указанным ростом многочисленных проблем, начиная с 30-х гг., предпринималось несколько попыток разработать такую планировочную концепцию развития района, которая могла бы воспрепятствовать дальнейше стихийному расширению территории центрального города. Уже в 1938 г. было принято решение создать вокруг Лондона, на расстоянии около 40 км от его центра, зеленый пояс в среднем шириной 8 км. На территории этой, со временем значительно расширившейся «зеленой зоны»

209

До настояшето времени запрещены все виды нового городского строительства. В 1944 г.при разработке генерального плана Большого Лондона идея ценаправленной территориальной деконцентрации мест проживания и мест приложения труда была впервые провозглашена как ведущий планировочный принцип. Он нашел свое выражение в предложениях по созданию 10 «новых городов», а также выделению ряда «развиваюшихся городов» за пределами внешней границы зеленого пояса, численность населения которых должна была составить 500 тыс.чел. Одновременно промышленное строительство, а также создание новых объектов деловой инфраструктуры в самом Лондоне ограничено, что должно было побудить его жителей переселиться в рамках реализации специальной целевой программы в упомянутые «новые города».

Подобная концепция господствовала до 1980 г. Между тем в процессе ее реализации вскоре выяснилось, что решение проблемы неупорядоченного роста центрального города методом «перепрыгивания» через зеленый пояс в ряде случаев просто перемещает эту проблему на граничащие с указанным поясом пригородные территории. На этом основании в 1970 г. данная планировочная концепция претерпела определенную модификацию: создаваемые в это время «новые города» рассчитывались на существенно более высокую проектную численность населения и размещались на расстоянии более 100 км от Лондона, т. е. за пределами радиуса трудовой маятниковой миграции. Таким образом стимулировалось появление городов — «противовесов» центральному городу; одновременно в последнем в еще большей мере были ограничены возможности возникновения новых рабочих мест. Непосредственно в пределах самого района Лондона после 1960 г. был основан лишь один новый город (Милто Кайнес), да и тот оказался расположенным вблизи внешней границы района.

Врезультате проведения указанных мероприятий негативные поседствия неупорядоченного роста численности населения Лондона были в целом несколько смягчены. Однако за последнее десятилетие этот рост снова повлек за собой обострение указанных выше проблем, как в самом центральном городе, так и вблизи границ зеленого пояса. Это произошло главным образом потому, что созданный ранее механизм административного регулирования процесса территориального

106

перераспреления рабочих мест по политическим причинам потерял постепенно свою прежнюю силу.

Париж. В районе «Большого Парижа» в 1982 г. проживало 10,3 млн. чел. Этот район охватывает территорию в 12 000 км2. По этим параметрам он является третьей по величине (после Лондонской и Московской)

210

крупнейшей агломерацией Европы. Район подразделяется собственно город Париж, окружающее его центральное урбанизированное ядро («пригородные территории») и внешнюю зону агломерации. Развитие городского района за пределами собственно Парижа исходило в послевоенное время в форме неупорядоченного наращивания кольцеобразных урбанизированных зон. При этом указанное развитие было по необходимости связано с преимущественным освоением пригородных территорий, расположенных вдоль расходящихся от центрального города радиальных линий скоростного наземного транснпорта, так как конкурирующие с последними линии метрополитена лишь в редких случаях выходят за пределы его городской черты.

Региональный план развития Большого Парижа (PADOG) бы впервые разработан в 1960 г. В соответствии с его решениями дальнейшее расширение территории сложившейся агломерации было ограничено, а из числа возможных радиальных направлений развития процесса урбанизации в качестве рекомендуемых была выделена только половина. Идея создания на территории какихлибо новых городов была при этом полностью исключена, исходя из стремления предотвратить дальнейший рост его притягательной силы в масштабе страны в целом Часть предусмотренного планом перспективного прироста населения района предполагалось распределить между уже существующими городами, расположенными за пределами городской черты самого Парижа. Этот предполагаемый рост демографического потенциала агломерации был в своей основной части привязан к трем локализованным в ее центральном ядре городам — региональным центрам. Эти города дол были играть роль комплексных (жилых, социально-бытовых, культурных) межселен-

ных центров, формирование которых знаменует начало построения развитой полицентрической структуры расселения по всей территории данного региона.

Однако уже в 1965 г. предусмотренные планом мероприятия по ограничению роста агломерации перед лицом реально обнаружившихся более высоких (по сравнению с ожидавшимися) темпов роста были признаны недостаточными. В результате была разработана новая «директивная схема», которая предусматривала концентрацию очагов перспективной урбанизации первоначально в пределах двух,а затем (после корректировки «схемы») — трех, идущих параллельно р. Сене (в направлении Восток-Запад) линейных планировочных зон. В пределах этих зон на рас-

стоянии примерно 25 км от центра Парижа должно было быть построено 5 «новых городов». В 1977 г. их первоначальная проектная численность населения в среднем 500 чел. была сокращена до 200 тыс. чел. Наряду с запланированными в PADOG тремя региональными центрами, в пределах урбанизированного ядра

211

Парижской агломерации, в целях дальнейшего развития структуры формируемой здесь системы расселения, предусмотрено выделение еще трехгородов-подцентров. «Новые города» и города — региональные центры (подцентры) намечено соединить друг с другом,а также с главным городом агломерации — Парижем, скоростными автостралями и экспрессными линиями метрополитена.

Рандстад Холланд (Нидерланды). Городской район «Рандстад» охватывает территорию около 4000 км2, на которой в 1983 г. проживало 5 млн чел. Район характеризуется явно выраженной полицентрической структурой и включает в себя четыре самых крупных города Нидерландов: Амстердам, Роттердам, Гаагу и Утрехт и их пригороды. Ни один из вышеназванных городов не претендует на роль лидера в этой агломерации, так как, во-первых, по численности населения они вполне сопоставимы друг с другом (676, 555, 445 и 230 тыс. чел. соответственно), во-вторых, наблюдается их явная специализация по функциям: Амстердам — исторически сложившийся столичный центр с развитой торговой и промышленной функцией; Роттердам — крупнейший в стране (и один из крупнейших в Европе) порт; Гаага — официальный административный и культурный центр страны, резиденция правительства и главы государства; Утрехт - старейший образовательный центр.

Согласно данным Центрального бюро статистики Нидерландов в район Рандстад входят:

•городская провинция Амстердам (включая г. Амстердам);

•городская провинция Раймонд (включая г. Роттердам и ближайшие к нему муниципалитеты);

•городская провинция Утрехт (включая г. Утрехт);

•район аэропорта Скинхол, район Лейден/Боленстрик, район Дельфт/Вестленд, восточная часть провинции Южная Голландия.

Район Рандстад отличается высокой плотностью населения — свыше 1 твс.чел на кв. км (что выше значений соответствующего параметра по всем городским районам Европы), более или менее равномерно рассредоточенного по территории и состоит из нескольких агломераций второго порядка, расположенных полукольцом на побережье Северного моря вокруг менее заселенной цен-

107

тральной части Голландии.

Единой специальной системы управления развитием данного района пока не существует. Политика в сфере регулирования этого развития определяется на национальном уровне различными планировочными органами, ответственными за подготовку (Комитет национальной планировки) и принятие (Совет по планировке и охране окружающей среды при Кабинете министров) планировочных решений в масштабе

212

страны, а также в пределах своей компетенции местными органами власти отдельных провинций, входящих в состав Рандстада.

Начиная с 60-х гг., развитие Рандстада в целом и входящих отдельных городов определялось политикой субурбанизации направленной на ограничение роста крупных городов Нидерландов и оживление активности в периферийных, менее плотно заселенных районах страны, в особенности,

вее северной и северо-восточной частях. Однако такая политика привела к упадку предпринимательской деятетьности в основных городах Рандстада и стабильному снижению численности их населения, начиная с середины 60-х гг., вплоть до 1987 г. (Амстердам, Роттердам и Гаага за период с 1975 по 1984 гг. потеряли примерно пятую часть своего населения).

Начиная с 1988 г. политика правительства по отношению к этот региону изменилась, что было отражено в Четвертом докладе по планированию (1988/1992 гг.), разработанном Национальным Плановым Агентством, где особое внимание обращено на возрождение («обновление») основных урбанизированных центров Рандстада, усиление их экономических и социальных функций, стимулирование развития деловой инфраструктуры этих городов. Кроме того, в последнем докладе «Учреждения и города», разработанном междисциплинарным совещательным органом при Правительстве Нидерландов — Научным советом по правительственной политике, в целях объединения метрополитенских территорий в формальную межмуниципальную кооперацию предлагается создание новой административной структуры, призванной решать планировочные проблемы развития Рандстада как единого целого в области транспортного и жилищного строительства и охраны окружающей среды. Такой подход, по мнению авторов, позволит создать новую, более прогрессивную систему «метрополитенской»» администрации в Нидерландах без коренной ломки существующей.

4.1.3. Организация взаимосвязанного планового регулирован»» крупногородских урбанизированных регионов (на примере Германии)

Упорядоченное развитие урбанизированных регионов моноценрического типа требует четкой координации градостроительных планов, разрабатываемых для центрального города и населенных мест, тяготеющей к нему зоны. Центральный город нуждается в использовании различных ресурсов своего ближайшего окружения для решения собственных проблем в сфере водоснабжения, водоотведения, мусороудаления, организации кратковременного отдыха своего населения, а также выделения резервных площадок для промышленного и гражданского строительства. С другой стороны, жители населенных мест пригородной зоны

213

претендуют на использование объектов социально-культурного обслуживания, предприятий торговли и внешнего транспорта, а также не в последнюю очередь, на места приложения труда центрального города.

В целях достижения необходимого баланса конкурирующих в пределах одной и той же территории разнообразных планировочных и финансовых интересов центрального города и других населенных мест прилегающего региона, в Германии уже давно предпринимались попытки разработать и апробировать на практике целый ряд организационных к обеспечивающих успешное решение возникающих в данном районе сложных градостроительных проблем. Некоторые из них представляют еще и сегодня несомненный интерес для специалистов. Ниже приведена классификация и дано краткое описание нескольких организационных моделей данного типа.

Развитие межмуниципальных союзов. Впервые определенные признаки региональной («межселенной») координации процесса разработки и реализации регулятивных планировочных мероприятий обнаруживаются в Германии еще в начале настоящего столетия: Целевой союз общин Большого Берлина был основан в 1911 г., а Союз населенных мест Рурского буроугольного бассейна —

в1919 г. В тридцатые годы возникли, среди прочих, такие крупные региональные объединения как Союз Средненемецкого индустриального района и Совет по планированию Гамбургско-Прусского региона. Первым шагом в деле правовой унификации и регулирования процесса добровольного или вынужденного объединения соседних общин явился принятый в 1939 г. закон «0 целевых союзах».

Среди основных проблем рациональной пространственной организации крупногородских урбанизированных регионов вопрос о необходимости межобщинной координации лежит, прежде всего, в плоскости решения задач регионального планирования и разработки планов использования городских земель, а также развития систем пригородного транспорта, инженерной и природоохранной инфраструктуры, создания единой системы озелененных пространств. В процессе поиска наибо-

108

лее эффективных способов, решения указанных общерегиональных (общеобщинных) задач в ФРГ к настоящему времени сформировались и конкурируют между собой несколько различных моделей организации регулярного взаимодействия и сотрудничества органов власти соседних территориальных образований (городов, сельских общин и т.д.).

Одной из наиболее более простых моделей организации подобного сотрудничества является создание так называемых Союзов общин по планированию. При их формировании обычно преследуется цель обеспечить взаимную координацию таких решений и плановых разработок,

214

которые по своему значению выходят за пределы интересов каждой из участвующих в данном объединении отдельных общин. Однако при этом не предусматривается передача указанным союзам каких-либо властных полномочий в данной сфере. Последние в рамках этой модели попрежнему остаются прерогативой соответствующих oрганов общинного самоуправления. В этой форме межобщинного сотрудничества могут принимать участие также различные специализированные региональные организации и другие субъекты плановой деятельности. Механизм функционирования подобных объединений в большинстве случаев опирается не столько на мало пригодные для этой цели oбщественные юридические институты, сколько на соответствующие формы частного права. Большинство Союзов общин по планированию не имеют какого-либо специального органа («штаба»), постоянно курирующего совместные разработки.

В 50-е и 60-е гг. на территории ФРГ сформировался целый ряд описанных союзов, главной целью образования которых явилась координация плановых работ в пределах крупногородских урбанизированных районов. В качестве примера можно назвать такие объединения как Союз по планированию внешней зоны хозяйственного тяготения г. Мюнхена (1950 г.), Союз общин региона РейнНеккар (1951 г.) и Союз общин региона Любек (1968 г.). Сегодня эта форма организации плановых работ в пригородных зонах крупнейших городов практически утратила свою ведущую роль. Причины создавшегося положения кроются в характерном для нее отсутствии носителей необходимых властных полномочий, обеспечивающих реализацию принятых проектных решений, а также в ограниченности привлекаемых в этих регионах людских и финансовых ресурсов. В результате данная организапионная схема координации общерегиональных («межобщинных») плановых работ оказалась недостаточно эффективной как с точки зрения разработки и реализации долгосрочных проектных решений, так и по причине возможности быстро локализовать спонтанно возникающие конфликтные ситуации или осуществлять актуальные регулятивные мероприятий краткосрочного характера.

Ко второму типу рассматриваемых организационных моделей можно отнести так называемые «целевые союзы», под которыми понимаются созданные в соответствии с особыми законодательными предписаниями либо в добровольном порядке объединения соседних общин, ориентированные на решение определенных, строго ограниченных общерегиональных («межобщинных») проблем. Членами подобных союзов, помимо коммунальных территориальных образовании могут быть любые другие общественно-правовые корпорации и отдедьные юридические лица. Все решения в пределах делегированных союзу полномочий

215

относятся к компетенции специального союзного совета, который состоит из выборных представителей от каждого из его членов. В распоряжение совета членами союза предоставляется весь необходимый аднистративный персонал, а финансирование его деятельности осуществляется за счет повышения налогов, взимания специальных отчислений из бюджетов общин или за счет раскладки между ними всех фактически произведенных расходов. Образование «целевых союзов», ориентированных на решение определенных межселенных проблем, относится еще к началу века, деятельность этих союзов была в тот период ограничена сферой совместного сооружения предприятий и учреждений разных отраслей инфраструктуры. Принятый в 1960 г. федеральный строительный кодекс ФРГ четко определяет особую форму организации планировочной деятетьности в виде Союзов по планированию общин, за которым закрепляются координационные функции в сфере градостроительного проектирования, особенно, в части разработки единого плана использования земель, а также взаимного согласования отдельных специализированных планов межобщинного значения. В соответствии с положениями указанного закона часть суверенных прав отдельных общин в сфере решения планировочных задач переходит к Союзу: последний организует от имени общин разработку соответствующих проектных документов и может также получить полномочия по контролю за реализацией содержащихся в них решений и рекомендаций в натуре. В качестве подобных «целевых союзов», предназначенных, прежде всего, координации упомянутых выше видов плановой деятельности, можно назвать образованные в середине 70-х гг. Целевой союз региона Кассель и Союз соседствующих общин района Баден-Вюртенберг.

С юридической точки зрения «целевой союз» может быть определен как вполне работоспособная форма организации взаимосвязанной деятельности в сфере регионального планирования на межобщинном уровне. Имеющиес я законодательные положения обеспечивают достаточно широкое «правовое пространство» для организационного оформления передачи необходимых объемов

109