vladimirov_vv_naimark_ni_problemy_razvitiia_teorii_rasseleni
.pdfрегионального и местного) иерархического уровня; о сплошном покрытии территории «Основной полосы расселения России» планово-регулируемыми системами населенных мест разного типа, которые в отличие от прежних решений предлагается лишь более жестко привязать к существующей сетке административно-территориального деления страны; о плановом (по существу насильственном) перераспределении населения между центральными (южными) и восточными (северными) регионами России; о преимущественно государственном регулировании (правда, в сочетании с формальными ссылками на возможности использования процессов саморегулирования) развития крупных городов, а также «укрепления» средних и малых городов.
Подобных примеров переноса в современную действительность практически в неизменном виде основных постулатов прежней «социалистической» теории расселения можно найти в указанной Генсхеме достаточно много. По существу, то новое (по сравнению с прежней Генсхемой расселения на территории СССР), что есть в последней Генсхеме, фактически не относится к теоретическим основам расселения как таковым. Все содержащиеся в ней новации могут быть сведены к слабообоснованным в научном отношении практическим рекомен176
дациям по размещению на территории России беженцев из других СНГ, отдельным предложениям по преодолению негативных последствий развала Союза для функционирования федеральной транспортной инфраструктуры России (создание новых портов на Балтийском, Черном морях и Тихом океане, укрепление транспортных связей между центром России и ее северными и восточными регионами и т д.) или к декларациям о необходимости «создания федеральной и региональных систем эколого-ландшафтных, природоохранных и средовыхзон регулируемого природопользования».
Подобная низкая эффективность современных попыток теоретического осмысления актуальных проблем расселения переходного периода не является каким-то специфическим недостатком упомянутой рабеты Гипрогора. Последняя рассматривается в данном контексте лишь как достаточно яркий пример контрпродуктивности демонстрируемого сегодня рядом влиятельных специалистовпроектировщиков и чиновников-управленцев чисто прагматического (ориентированного, прежде всего, на решение частных прикладных задач) подхода к проблеме совершенствования сложившегося расселения в условиях современного переходного периода. С нашей точки зрения, в этот пе-
риод первоочередной становится потребность изменения методологических основ всех осу-
ществляемых в рассматриваемой сфере прикладных научных исследований и проектно-
прогнозных разработок, т. е. иначе говоря, потребность совершенствования теории расселения.
Специфика переживаемого сегодня Россией периода реформ, с точки зрения развития расселения, заключается в том, что он связан не столько с какой-то существенной трансформацией внешних форм объекта (сложившихся сетей или систем населенных мест), которые достаточно инерционны и потому меняются медленно и незаметно, сколько с серьезными изменениями в механизме его функционирования. Это, прежде всего, касается изменений в характере связей внутри системы «производство - расселение» и «население — социальная инфраструктура», в организации системы территориального управления, в структуре экономических и психологических стимулов пространственного поведения населения, а также ряда других не менее важных изменений внутри указанного механизма. Без последовательного осмысления основных противоречий возникающих в результате изменений каждого элемента указанного механизма, нельзя дать достаточно полную и объективную характеристику современного кризиса отечественной теории расселения, в этой связи представляется целесообразным выделить и рассмотреть по отдельности три категории основных признаков этого кризиса, главными причинами проявления которых являются:
177
•несоответствие устоявшихся постулатов и принципиальных положений отечественной теории расселения объективно складывающимся в России новым экономическим, социальным, геополитическим и урбоэкологическим условиям функционирования и развития (или деградации) сетей и систем населенных мест;
•неадекватность предусматриваемых этой теорией фундаментальных представлений о механизме практической реализации ее выводов и рекомендаций осуществляемым сегодня реформам по децентрализации и демократизации системы территориального управления в Российской Федерации;
•низкая эффективность применения в условиях современного переходного периода прежней (сформировавшейся еще в советское время) методологии прогнозирования и проектирования (планирования, программирования) в сфере регионального расселения и районной планировки.
Кпервой категории признаков этого рода можно отнести наблюдаемые уже сегодня явные расхождения между результатами реального процесса функционирования и развития отдельных объектов расселения и современной общественной оценкой этих результатов, с одной стороны, и соответствующими «предсказаниями» и оценками аналогичных явлений с позиций теории расселе-
90
ния — с другой. При этом нужно оговориться, что для «чистоты эксперимента» в число упомянутых расхождений нельзя включать те, которые могли быть вызваны объективными («внешними» для анализируемых краткосрочных процессов расселения) причинами, например, уменьшением общей численности населения и сокращением территории России по сравнению СССР, притоком на территорию РФ иммигрантов и вынужденных переселенцев из других республик Советского Союза, появлением внутрироссийских миграционных потоков, связанных с несовершенством национальной политики центральных властей и т. д. Здесь важно обратить внимание на те расхождения, которые можно объяснить лишь несоответствием характера реально идущих процессов, сложившимся теоретическим научным представлениям об изучаемом объекте (о закономерностях и внутренних механизмах его развития и функционирования, о критериях и способах оценки позитивных и негативных сторон рассматриваемых процессов, об эффективности разных методов управления этими процессами и т. д.). В качестве первого примера подобных расхождений можно, в частности, назвать такое совершенно «непредсказуемое» с точки зрения постулатов отечественной теории расселения явление, как зафиксированную в последние годы устойчивую тенденцию к стабилизации или даже снижению численности крупнейших городов и агломераций РФ. Эта тенденция ставит
178
под вопрос правомерность первой части рассматривавшейся ранее в качестве аксиомы теоретической формулы о необходимости «ограничения роста крупных и развития малых городов». Реальные процессы переходного периода ставят также под сомнение справедливость и второй " этой формулы, практическая реализация которой предполагала стимулирование развития на территории России большого числа средних и малых городов, путем размещения в них либо выносимых из крупных промышленных центров, либо вновь создаваемых отдельных промышленных предприятий любой отраслевой специализации, как правило слабо связанной с перспективами хозяйственного освоения ресурсного потенциала окружающей территории. Практика показала, что, по мере развития рыночных реформ, такие небольшие монопрофильные ее промышленные города (и ПГТ) все чаще подвергаются риску потерять (ввиду неконкурентоспособности) свою единственную экономическую базу и стать вследствие этого настоящими очагами социального бедствия (безработицы, развала коммунального хозяйства и социальной сферы и т.д.). При этом следует констатировать, что отечественная теория расселения в своем современном состоянии не обладает необходимым арсеналом средств, определяющих пути решения этой проблемы и позволяющих предотвратить распространение на всю массу малых городов и поселков страны судьбы уже вышедших сегодня в полосу указанных бедствий «текстильных городков» Ивановской области, «шахтерских» поселков Тульской области и Кузбасса или «закрытых» городских поселений ВПК. Теми же причинами (несоответствием своих положений современным условиям рыночной экономики) объясняется «неспособность» отечественной теории расселения наметить реальные пути решения проблемы градостроительного освоения Северных регионов страны. Прежняя ставка на эффективное функционирование и развитие в зоне Севера (за счет прямой финансовой поддержке государства) больших «базовых» городов типа Воркуты, Норильска, Магадана, Уренгоя и др. явно потерпела крах. Вследствие отмены системы государственного принуждения к труду и «северных надбавок в условиях становления рыночной экономики эти города превратились в своего рода «ловушки» для большей части своего населения, которое не имеет средств ни для полноценного проживания в экстремальных климатических условиях, ни для миграции в более благоприятные для обитания районы страны. Одновременно Россия не может отказаться от использования богатейших сырьевых ресурсов этой зоны и, следовательно, нуждается в сохранении там (или временного направления туда) достаточно больших контингентов трудящихся и формирования устойчивой системы их расселения. Таким образом, данную группу признаков кризиса теории расселения можно рассматривать как одно
179
из частных проявлений общего кризиса теории регионального развития в нашей стране.
Другая группа признаков данной категории является следствием влияния ряда иных (неэкономических) факторов. В частности, это касается влияния такого фактора, как характерный для переходного периодa резкий рост социальной стратификации российского общества. Ярким примером в данном случае могут служить выявившиеся в последнее годы расхождения между соответствующими положениями рассматриваемой теории и современной общественной оценкой такого явления, как развитие процесса субурбанизации в зонах непосредственного тяготения (в радиусах часовой транспортной доступности) крупнейших городов, прежде всего Москвы и СанктПетербурга. Речь в данном случае идет о тенденции к выносу на прилегающие пригородные территории значительных объемов жилищного строительства указанных городов преимущественно в виде индивидуальной «коттеджной» застройки, постепенно заполняющей все имеющиеся раз-
рывы между ранее существовавшими здесь самостоятельными городскими и сельскими посе-
лениями. Основные постулаты отечественной теории «социалистического» расселения однозначно и не без оснований осуждают такой способ развития крупных городов и агломераций как «не-
91
эффективный» и декларируют необходимость жесткого административного регулирования этого процесса в интересах всего населения города и его пригородной зоны. Однако практика последних лет показала, что по своим интересам и экономическим возможностям это население сейчас уже не столь однородно, как это предполагалось во время разработки указанных постулатов. В его структуре все отчетливее выделяется несколько разных социально-имущественных групп,
предъявляющих, в частности, весьма различные, зачастую противоречивые требования к функци- онально-пространственной организации складывающихся в зонах влияния крупных городов групповых систем расселения, включая все основные виды их подсистем («труда», «быта» и «отдыха»). Поскольку нынешняя Конституция страны, а также законы формирующегося рынка земли и недвижимости не позволяют регулировать ход процессов расселения старыми (исключительно административными) методами, следует признать, что сегодня уже сама на жизнь ставит вопрос о необходимости ревизии прежних (основанных на «усреднении» интересов разных социальных групп населения) методологических подходов к решению данной проблемы.
Аналогичные расхождения между прежними теоретическими концепциями, основанными на представлении о единстве интересов всех слоев сельского населения, и современными тенденциями к его существенному социально-имущественному расслоению можно считать при180
чиной проявления определенных признаков кризиса рассматриваемой теории и в сфере сельского расселения. Например, соответствуй постулаты этой теории даже в их последней редакции, декларируют отказ от прежних «волюнтаристских» (административно-командных) методов ликвидации пресловутых «неперспективных» поселений исходят из априорного представления о несомненных социально-экономических преимуществах укрупненной сети сельских населенных мест. Однако происходящая сегодня дифференциация форм организации сельскохозяйственного производства на коллективные (старые колхозы, новые кооперативы и АО) и частные (фермерские) хозяйства создает в сельской местности многих российских регионов принципиально новую ситуацию. Дело в том, что для владельцев второй группы хозяйств, членов их семей и других лиц, занятых в «частном» секторе сельскохозяйственного производства, значительная часть считавшихся ранее «неперспективными» мелких поселений (деревень, хуторов и т. д.) может оказаться, наоборот, наиболее «перспективными». Расселяясь в этих поселениях, они не только приближают свое жилье к местам приложения труда (к собственным земельным наделам и другим производственным объектам), но и получают желанную автономию в управлении и распоряжении соответствующими объектами материально-технической и социальной инфраструктуры. К тому же сейчас совсем по-иному выглядят такие сильно «пугавшие» ранее отечественных специалистов-теоретиков недостатки «мелкопоселкового» расселения, как высокие удельные затраты на строительство и эксплуатацию населенных мест и большие потери времени населения на деловые и культурнобытовые передвижения. С точки зрения интересов и материальных возможностей фермеров — потенциально наиболее зажиточного и «моторизованного» слоя сельского населения, эти недостатки могут в ближайшей перспективе как раз потерять свое прежнее решающее значение. В общем и целом есть все основания считать, что и в данной сфере сегодня необходим новый нетрадиционный подход к решению ряда «ключевых» методологических проблем расселения, продемонстрировать которые современная отечественная наука пока еще не готова.
Распад СССР и постепенное полноценное включение России в систему международных политических, культурных и экономически связей поставили отечественную теорию расселения перед необходимостью решения еще одного, совершенно нового круга проблем. Их новизна определяется тем, что до последнего времени эта теория практически полностью игнорировала влияние упомянутых внешних связей и других «геополитических» факторов на ход изучаемых процессов. В «доперестроечный» период сеть населенных мест страны всегда рассматривалась как замкнутая сама на себя («самодостаточная») система. Тогда для этого
181
конечно, были свои объективные причины, среди которых можно назвать идеологическую и поли-
тическую закрытость советского общества, милитаризацию основных элементов межселенной инженерно-технической инфраструктуры и, как следствие, «засекреченность параметров ее развития, а также абсолютную государственную монополию на внешние экономические связи страны. Кроме того, следует учитывать и тот факт, что все функционально-пространственные связи между структурными элементами сети поселений отдельных союзных республик тогда рассматривались естественно как внутренние свзи «Единой системы расселения» страны. После начала реформ вменившиеся обстоятельства достаточно рано заставили часть практиковпроектировщиков и управленцев обратить свое внимание на роль и значение геополитических факторов среди других условий решение современных проблем расселения на территории России. В частности этот вопрос, как уже отмечалось, был затронут еще в разработанной в 1994 г. Генсхеме расселения России. Однако там в качестве указанных факторов рассматривался лишь ряд негативных последствий распада Советского Союза (например, таких как потеря Россией большей части незамерзающих портов на Черном и Балтийском морях, некоторых важных сухо-
92
путных транспортных узлов на западной границе бывшего СССР, а также контроля над всей протяженностью транспортных магистралей, связывающих центр Европейской части России с ее южными и восточными регионами и т. п.). Остались пока еще даже не названными проблемы расселения, которые могут возникнуть в связи с весьма вероятной в ближайшем будущем реализацией имеющихся «грандиозных» планов: по созданию в России (по китайскому образцу) большого числа «приграничных» СЭЗ (свободных экономичных зон) — своего рода «ворот» для приема интенсивных потоков товаров, инвестиций и идей извне; по переориентации на внутрироссийские транспортные пути значительной части международных грузовых потоков из Западной Европы в Восточную Азию и широкому использованию в этих же целях Северного Морского пути; по трассировке через российское воздушщное пространство кратчайших авиационных маршрутов между Северной Америкой и Южной Азией и др. К сожалению, сегодня мы наблюдаем явное противоречие между назревающей потребностью в заблаговременном научном осмыслении возможных последствий реализации указанных планов для развития перспективного расселения и способностью отечественных специалистов просто правильно поставить эту задачу. Подобную ситуацию также следует считать одним из признаков рассматриваемого кризиса.
Завершая описание первой категории признаков современного кризиса отечественной теории расселения (т. е. тех, которые непосредственно связаны
182
с изменением самого изучаемого объекта) оставить без внимания еще одну важную сферу их проявления. Это касается учета характера и степени влияния на ход процессов расселения всего комплекса урбоэкологических факторов, определяющих качество среды обитания человека и сохранение для потомков пока еще не полностью уничтоженных элементов (фрагментов) естественного природного ландшафта. Практика переходного периода продемонстрировала в данной сфере весьма важное, хотя внешне и «парадоксальное» явление. Речь в данном случае идет о том, что несмотря на резко (на порядок) снизившийся объем бюджетных средств, отчисляемых на цели охраны среды и значительное падение авторитета аппарата государственного административного управления, следствием чего, в частности, явилась слабая реализуемость всех изданных им ранее (или новых) инструкций, норм и правил природоохранного назначения, общая экологическая ситуация в стране за этот период не только не ухудшилась, а, наоборот, в ряде районов стала даже несколько лучше. Обычно этот факт рассматривают как прямое следствие резкого падения общих объемов промышленного производства в России за последние годы. Ни в коей мере не отрицая необходимость учета указанного фактора, следует однако обратить внимание на ряд сопровождающих это падение весьма важных для решения рассматриваемых нами проблем объективных тенденций. Во-первых, указанный процесс падения производства идет главным образом за счет прекращения или сокращения объемов выпуска традиционных для прежней РСФСР видов продукции (выработка электроэнергии за счет сжигания угля и мазута, литье черных и цветных металлов, нефтепереработка, выпуск химических удобрений, разных видов боеприпасов и т.д.), производство которых в наших условиях всегда являлось основным источником загрязнения среды. К числу таких традиционных загрязнителей нужно отнести также прежнее колхозное сельское хозяйство с его крупномасштабным неэффективным использованием «дешевых» минеральных удобрений, пестицидов и гербицидов, массовым строительством за счет безвозвратных государственных субсидий гигантских животноводческих комплексов и варварским отношением к сохранению естественного плодородия пахотных земель. Сегодня по мере развития новых организационнохозяйственных форм аграрного производства (фермерских хозяйств, «настоящих» крестьянских кооперативов и др.) подобное отношение к указанным негативным экологическим последствиям грозит стать объективно нерентабельным.
По мере расширения и углубления рыночных экономических реформ указанные тенденции, несомненно, будут нарастать, что ставит перед отечественной теорией расселения вопрос о правомерности и прежних методологических подходов к достижению экологических целей развития
183
сетей и систем населенных мест. Эти подходы, иногда явно, а чаше неявно базировались на принципе вторичности экологических и социальных целей расселения по отношению к его экономическим целям. Дело в том, что при «социалистическом» общественном устройстве государство рассматривалось одновременно как представитель субъектов хозяйственной деятельности (в виде разных отраслей народнохозяйственного комплекса) и как защитник интересов населения. На этом основании отечественная теория признавала как бы само собой разумеющимся право государства произвольно устанавливать приоритеты в последовательности решения проблем расселения по принципу: сначала станем богаче, а уже потом всерьез займемся удовлетворением потребностей населения (в т. ч. и потребности в здоровой среде обитания) и охраной природной среды. Однако реальная действительность переходного периода показала, что в условиях крупномасштабной приватизации производственных объектов, формирования «правового» государства, децентрализации и демократизации системы управления подобный подход уже сегодня выглядит определенным анахронизмом. Об этом, в частности, свидетельствуют многочисленные факты закрытия ряда
93
существующих и прекращения строительства новых энергетических и производственных объектов (АЭС, химических заводов, предприятий по утилизации радиоактивных отходов и т. п.) под давлением общественного мнения населения и (или) ввиду противодействия органов регионального или местного самоуправления. Из сказанного следует, что рекомендованный прежней отечественной теорией «программно-целевой» подход к решению экологических проблем расселения, предусматривающий чисто административные, преимущественно «пассивные» методы обеспечения нормального состояния окружающей среды (за счет деконцентрации производства и населения, соблюдения пороговых ограничений в части «экологической емкости» территории, целенаправленного формирования достаточной с экологической точки зрения сети «природных резерватов» и т. п.) оказался в современны усовиях практически нереализуемым. Вместе с тем растет объективная потребность в научном обосновании и разработке новых методологических подходов к решению упомянутых урбоэкологических проблем, основанных на активизации роли прямых и обратных связей внутри саморегулирующейся системы: «расселение — окружающая природная среда».
Вторая категория признаков кризиса отечественной теории рассеяния проявляет себя, как уже было отмечено раньше, в виде расхождений теории и практики в сфере управления процессами расселения. В этой сфере, также как в любой иной сфере «конструктивной» деятельности человеческого общества, процесс практической реализации
184
теоретических выводов и рекомендаций проходит, как правило достаточно длинную цепь промежуточных этапов. Обычно в ее состав входят этапы: осуществления прикладных (предпроектньгх) научных исследований, составления плановых и проектных обоснований принятия соответствующих управленческих решений, разработки и утверждения технических и рабочих проектов, воплощения последних в натуре, в виде определенных материальных объектов или осуществленных практических мероприятий и, наконец, анализа и обобщения данных о полученных результатах. При демократическом устройстве общества, децентрализованной системе государственного управления и развитой рыночной экономике (т. е. в тех условиях, достижение которых является главной целью проводимых сегодня в России реформ) необходимость выполнения и содержание работ каждого предшествующего этапа упомянутой цепи определяется требованиями выполнения последующего этапа. В простейшем случае это, например, означает, что, если какой-то материальный объект можно качественно построить без проекта, то никто на проектирование ни денег, ни времени тратить не станет. То же самое относится и к принятию управленческих решений в сфере расселения. Если практика показала, что их можно безнаказанно принимать и реализовывать без серьезных научных обоснований, то любые ответственные за эти решения органы (или лица) всегда будут стараться обойтись без подобных обоснований, пока не получат серьезный урок в виде негативной реакции общества (административного взыскания по службе, судебного преследования, крупного штрафа, поражения на выборах и т. п.) на допущенные ими ошибки. В развитых зарубежных странах в итоге длительной истории подобных взаимоотношений между теорией и практикой уже давно сложилась соответствующая структура «рынка» теоретических идей и рекомендаций, на котором наибольшим спросом пользуются предложения, направленные на совершенствование механизма регулирования процессов расселения и, прежде всего, на oбеспечение координации действий всех причастных к этой деятельности независимых центров принятия решений (центральных и региональных органов государственной власти, муниципалитетов, частных инве-ров, разного рода общественных организаций и групп населения).
Совершенно иная ситуация имела место в Советском Союзе и продолжает в известной мере сохраняться по сегодняшний день в России. Здесь теория расселения с момента своего зарождения была призвана «обслуживать» интересы только одного главного и единственного центра принятия решений — ЦК партии и Правительства СССР. Роль остальных ведомственных и региональных «ветвей» советской власти не говоря уже о непосредственных представителях интересов населения, в такой глобальной и насквозь «идеологизированной» сфере, как
185
формирование целей и задач управления процессами расселения, была как формально (по действующим законам, правилам и инструкциям), так и по существу сведена к беспрекословному одобрению и исполнению «спущенных» сверху установок и рекомендаций. Это, конечно, не означало, что низовой аппарат отраслевых ведомств и местные власти (в лице могущественных секретарей обкомов и горкомов) не преследовали при решении конкретных вопросов размещения производных сил и развития сети поселений каких-то своих собственных целей. Наоборот, как было показано выше, в реальной действительности решения одобренных центральными властями схем расселения и районных планировок обычно реализовывались на местах по разным причинам в весьма небольшой степени. Однако, благодаря действовавшим в течение всего доперестроечного периода общим политическим и правовым установкам, в которых декларировался принцип прямого, «жесткого» управления процессом формирования сети поселений страны на основе единых правил разработки, утверждения и реализации соответствующих государственных планов и проек-
94
тов, из круга задач отечественной теории расселения по объективным причинам (ввиду отсутствия соответствующего «задания»), по существу, выпали задачи, связанные с обоснованием рациональных способов управления процессами «самоорганизации» («саморазвития») изучаемых ею систем.
Внастоящее время, когда история вернула Россию на прежний «общемировой» путь развития, перед нашей градостроительной наукой столь же закономерно встает проблема поиска своих (отвечающих российским традициям и условиям) путей решения игнорировавшихся ранее задач регулирования явно «спонтанно» развивающихся сетей и систем населенных мест. Главная трудность заключается здесь в том, что по изложенным выше причинам отечественная теория расселения не накопила за предшествующий период своего развития сколько-нибудь значительного собственного «багажа» знаний, аналитических методов и методологических подходов в данной сфере. Поэтому многое придется начинать фактически «с нуля», опираясь лишь на не всегда пригодный для непосредственного применения в наших условиях «прогрессивный» зарубежный опыт.
Витоге можно сделать вывод, что в данном случае мы имеем дело с серьезным расхождением между происходящими сегодня в России быстрыми изменениями сложившегося механизма территориального управления и способностью современной теории своевременно и адекватно отразить их в своих положениях и рекомендациях. Это расхождение с полным основанием следует квалифицировать как еще один и, возможно, самый важный признак рассматриваемого нами кризиса данной отрасли российской градостроительной науки.
186
К последней особой категории признаков кризиса отечественной теории расселения относятся признаки проявившейся в последние годы несостоятельности современной методологии решения традиционных «конструктивных» задач прогнозирования, планирования и проектирования развития сложившейся сети поселений и целенаправленного формирования систем населенных мест. Этот раздел рассмотриваемой теории в прежние («дореформенные») времена, в соответствии с господствовавшим тогда чисто отраслевым подходом к целям и задачам любой «нефундаментальной» (прикладной) научной дисциплин всегда относился представителями соответствующего ведомства (в данном случае, Госстроя или Минстроя) к числу наиболее важных. Дело в том, что под руководством указанного ведомства на основе сформировавшихся в конце 70-х - начале 80-х гг. теоретических парадигм была начата большая работа по созданию целой системы утверждаемых (одобряемых на правительственном уровне) нормативно-методических документов (СНиПов, инструкций, руководств, рекомендаций и т. п.), регламентировавших методологические принципы и методику выполнения всех видов предпроектных исследований и проектных работ в сфере регионального расселения и районной планировки.
Разработка указанных документов и последующий охват всей территории страны большим числом базирующихся на них предпроектных и проектных работ разного территориального масштаба (от Генсхемы расселения до проектов планировки отдельных административных paйонов) ежегодно финансировались из госбюджета и рассматривались до начала 90-х гт. как основное достижение «советской» (административно-командной) системы регулирования процессов формирования сети населенных мест и организации межселенных территорий. Однако после наступления в стране периода реальных реформ (с 1993 г.), достаточно четко обнаружилась тенденция к резкому сокращению объем выпуска указанной нормативно-методической и проектной документации вплоть до практически полного свертывания этих видов работ во второй половине 90-х гг. Проведенный анализ причин проявления этой тенденции дает основание подозревать, что в ее основе лежат серьезные объективные противоречия между прежней методологией решения упомянутых «конструктивных» задач расселения и возможностями ее практического применения в условиях переходного периода.
Вкачестве наглядного примера проявления указанного объективного противоречия между теорией и практикой имеет смысл рассмотреть процесс реализации выводов и рекомендаций последнего времени крупного предпроектного исследования в сфере расселения уже упоминавшейся нами Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации. В выводной части этой, одобренной на правительственном
187
уровне (решением экспертной комиссии при Правительстве РФ) работы предусматривалось, что в порядке реализации содержащихся в ней принципиальных положений в ближайшей перспективе должны быть разработаны «федеральные схемы расселения и размещения производительных сил по России в целом и ее отдельным крупным регионам», выполнен «комплекс градостроительных прогнозно-предпроектных, проектных и научно-исследовательских работ, связанных с реализацией важнейших государственных программ, касающихся как всей территории России, так и ее регионов, крупнейших городов и агломераций», а также проведены соответствующие предпроектные исследования и разработана градостроительная документация на уровне субъектов Федерации. Однако ни одна из указанных рекомендаций за прошедшие после их официальной апробации три года так и не была выполнена. Этот факт обычно трактуют лишь как следствие характер-
95
ного для переживаемого Россией переходного периода резкого сокращения общего объема бюджетных ассигнований на все виды научных и проектных работ в стране. С нашей точки зрения столь простое объяснение при более тщательном анализе представляется не вполне правомерным. Его, в частности, опровергает судьба другой части рекомендаций той же Генсхемы, в которой предлагалось примерно в те же сроки осуществить на федеральном и региональном (т.е. в пределах компетенции субъектов Федерации) уровнях «подготовку и принятие законодательнонормативных актов по регламентации использования территории РФ с учетом ее региональных особенностей», а также «нормативно-методических документов по ведению градостроительных кадастров и мониторинга земель городов, поселков и сельских населенных пунктов». Хотя реализация этой части рекомендаций также требует немалых средств, применительно к ним наблюдаем сегодня совершенно другую картину. За прошедший относительно небольшой период времени Государственной Думой был разработан и принят «Градостроительный кодекс РФ». В целом ряде областей (Московской, Кемеровской, Тверской, Волгоградской и др.) либо уже подготовлены, либо разрабатываются собственные «законодательно-нормативные» акты упомянутого типа, Правительством России принята - и уже реализуется на стадии методических разработок «Целевая программа создания и ведения градостроительных кадастров в РФ». Собственные разработки по созданию подобных кадастров ведутся органами архитектуры и градостроительства ряда субъектов РФ и отдельных крупных городов. Столь существенное различие в ходе реализации в принципе одинаково необходимых и полезных рекомендаций нельзя считать случайным явлением. Оно, несомненно, должно иметь достаточно серьезную объективную причину.
188
Знакомство с современной практикой деятельности основных заказчиков (органов территориального управления разного ранга) и исполнителей (ведущих специализированных научных и проектных организаций) предпроектных исследований и проектных разработок в cфере расселения позволяет сделать вывод, что одной из главных причин отмеченной выше невостребованности упомянутой первой группы работ такого рода является объективно сложившаяся на основе предшествующего опыта негативная оценка эффективности использования полученных результатов для решения нетрадиционных актуальных задач переходного периода. Вместе с тем установлено, что среди названных участников этих видов научно-проектной деятельности в последние годы растет убежденность в необходимости перехода от прежних (в основном административных) к новым (главным образом правовым и экономическим) методам регулирования идущих сегодня в России по существу «стихийных» (неуправляемых) процессов хозяйственного использования территории и трансформации сложившегося расселения. Этой тенденцией, в частности, можно объяснить отмеченный выше факт, что на фоне огромного дефицита средств, выделяемых сегодня на подобные разработки, практически реализуются лишь те рекомендации последней Генсхемы расселения, которые предусматривают поиск именно последних, новых для отечественной практики, методов и форм регулирования упомянутых процессов. В итоге мы имеем сегодня возможность констатировать наличие по крайней мере двух бесспорных симптомов кризиса методологического раздела отечественной теории расселения. В кратком виде они сводятся к следующему:
•большинство выполненных в последнее время на основе прежней (сложившейся в предшествующий «советский» период) методологии предпроектных исследований и проектных разработок уже не находит своего потребителя на современном (свободном от административного диктата) «рынке» соответствующей специальной научной и проектной документации;
•одновременно на указанном «рынке» явно ощущается дефицит научно-проектных разработок, основанных на других, современных (более соответствующих условиям переживаемого Россией переход периода) методологических идей и подходов.
Анализ имеющейся практики применения прежних методов решения «конструктивных» задач расселения в новых условиях позволил не только констатировать факт существования упомянутого кризиса, но и выделить основные методологические постулаты (общепризнанные принципы и подходы) рассматриваемой теории, которые представляются сегодня большинству отечественных специалистов (ученых,
189
проектировщиков и управленцев) либо явно «устаревшими», либо нуждающимися в коренном пересмотре. К числу устаревших следует отнести прежде всего положение об обязательности предварительной разработки однозначной гипотезы развития и размещения производительных сил как непременном условии достоверного прогноза развития систем (или сетей) населенных мест. Сейчас уже не только изучение зарубежного опыта, но и анализ отечественной практики решения «конструктивных» задач расселения свидетельствуют, что в условиях рыночной экономики этот постулат попросту не работает. Все имевшие в последнее время явные (или неявные) попытки попрежнему опереться на него при осуществлении конкретных научных исследований и проектных работ, как правило, потерпели неудачу. Во-вторых, подвергается большому сомнению целесообразность и эффективность дальнейшего использования широко распространенного у нас раньше (в «советскую» эпоху) единого «нормативного» подхода к анализу сложившейся и конструирова-
96
нию перспективной функционально-пространственной структуры сети поселений и отдельных систем расселения разного типа. Дело в том, что развитие рыночных отношений, а также общая демократизация и децентрализация системы территориального управления ставят сегодня под вопрос правомерность самой постановки представлявшейся раньше весьма важной с идеологической точки зрения задачи поддержания средствами организации территории, расселения и градостроительства неких предписанных свыше одинаковых («социально справедливых») условий проживания для всех социальных слоев, демографических, национально-этнических и профессиональных групп населения. Заметно теряет свою «непререкаемость» проходивший ранее красной линией через многие положения отечественной методологии расселения «идеологический» тезис о необходимости максимального приближения («подгонки») проектных решений в сфере формирования и функционирования перспективных сетей и систем поселений к прогнозируемым конкретным требованиям или условиям технического (автоматизация производства, компьютеризация информационно-бытовой деятельности населения, развитие высокоскоростных видов транспорта)
исоциального (рост потребности в широком выборе мест приложения труда, перманентная переквалификация трудящихся, постоянный рост территориальной мобильности населения и т.д.) прогресса. Знакомство с опытом развитых зарубежных стран и некоторые уроки реализации собственных «российских» реформ свидетельствуют, что, во-первых, сам указанный прогресс осуществляется далеко не так быстро и не всегда в том направлении, как это предполагалось ранее (при составлении соответствующих прогнозов и программ),а, во-вторых, его последствия для расселения часто оказываются совсем
190
не такими, какими они первоначально виделись разработчикам соответствующих теоретических схем или моделей.
Аналогичные сомнения в незыблемости ранее сформировавшихся теоретических основ отечественной методологии решения «конструктивных» задач расселения высказываются сегодня также
ипо ряду других ее постулатов. Среди них нужно назвать, например постулат об абсолютном приоритете фактора «целевого управления» фактором «самоорганизации» в составе движущих сил механизма регулирования развития сложившихся или складывающихся городских агломераций в процессе их постепенного преобразования в упорядоченные групповые системы населенных мест. Подвергается также обоснованной критике выдвинутая ранее (при господстве прежней ад- министративно-командной системы управления) и поддержанная почему-то авторами последней Генсхемы расселения принципиальная позиция об обязательности «жесткой» привязки границ систем расселения любого ранга к сложившимся еще в специфических «советских» условиях границам конкретных единиц административно-территориалъногс деления страны. Представляется спорной применимость в условиях рыночной экономики разработанных ранее (при «социализме») принципов оценки комплексной (социально-экономической) эффективности решения «конструктивных задач расселения по известному методу "эффект-затраты"». Нуждается в проверке и дополнительном обосновании применительно к указанным новым условиям также принятый ранее на вооружение отечественной градостроительной теорией постулат о возможности и целесообразности достижения динамического экологического равновесия в пределах определенных природных ареалов, путем регулирования процессов урбанизации в границах локальных систем населенных мест.
Кризисная ситуация, сложившаяся в теории (да и практике) расселения, не могла не отразиться на состоянии научных и проектных кадров планировщиков и градостроителей, занятых в этой отрасли. Состояние это катастрофическое. Уходят научные работники и проектировщики. Смены им нет. Через несколько лет некому, по существу будет не только «двигать» теорию, но и заниматься проектным работами в области расселения и регионального градостроительства. Между тем подготовка соответствующих кадров, создание школ, как показывает имеющийся опыт, дело очень сложное, требующее для его реализации десятилетий. А о том, что построение нормального гражданского общества, жизнеспособного государства неизбежно столкнется с необходимостью решать наряду с прочим и проблемы расселения, свидетельствует богатый мировой опыт.
191
Наряду с перечисленными выше положениями, отечественная теория расселения содержит и другие накопленные на описанном выше пути своего развития методологические и организационные постулаты и представления. Какая-то их часть, по нашему мнению, может оказаться вполне «продуктивной» также и в условиях переживаемого сегодня Россией переходного периода. Попытка дать более или менее обоснованный ответ на вопрос о том, какие элементы прежних теоретических представлений могут войти в состав методологического раздела будущей («обновленной») теории расселения переходного периода, а какие должны подвергнуться коренному пересмотру, предпринята авторами ниже в завершающем разделе настоящей книги.
97
Глава 4 Проблемы освоения позитивного опыта
развития зарубежных теорий расселения
4.1. Реализация теоретических положений по организации территории и расселению в практике планирования, проектирования и строительства
Существенный интерес для российской практики организации территории и расселения имеет опыт разработки научно-проектных документов по организации территории и расселению в масштабе целых стран и их крупных регионов. Подобные работы выполняются в Дании, Финляндии, ФРГ, Франции, Нидерландах, других развитых европейских странах. Одной из первых стран, приступившей к разработке схем «национальной планировки», является Франция, опыт которой в области организации и использования территории и расселения рассмотрен в данном разделе.
Во Франции, как и в большинстве высокоразвитых государств необходимость в комплексном территориальном планировании cтала особенно очевидной после Второй мировой войны. Быстрый рост промышленности и стремительная урбанизация обширных территорий, сложные миграционные процессы и дефицит природных и территориальных ресурсов во многих районах вместе с другими социальными и техническими проблемами послужили главной причиной того, что к 60-м гг. XX-го столетия здесь сформировалась определенная система взглядов по территориальному пла-
нированию, среди которых видное место занимает организация территории и расселение.
Различия в социальном строе, природных и экологических условиях наших стран предопределяют существенное отличие работ по организации территории (как процесса и как вида проектной деят~ сти), проводящейся во Франции, от районной планировки, принятой в России.
Вместе с тем в их усилиях по изучению и систематизации территории, методике проведения работ, а также в реализации французские планировщики достигли неоспоримых успехов. Поэтому опыт Франции
193
Представляет несомненный интерес для российских планировщиков и градостроителей. Поскольку актуальность исследования зарубежного опыта определяется прежде всего возможностью его эффективного использования в процессе перехода от прежней централизованной (преимущественно ведомственной) системы управления развитием городов и регионов к системе децентрализованного территориального самоуправления и самофинансирования, особенно важным представляется рассмотреть возможность правовых, экономических и планировочных инструментов регулирования градостроительства, в том числе расселения, по сравнению с господствовавшими прежде в отечественной практике административно-командными методами.
Низкая эффективность административно-командных методов прежде всего проявила себя у нас при решении задач взаимосвязанного регулирования развития крупнейших городов и примыкающих к ним пригородных районов (в процессе формирования крупных и крупнейших городских агломераций). Вместе с тем в градостроительной практике ряда развитых зарубежных стран накоплен достаточно большой опыт решения подобных задач другими, более соответствующими рыночной экономике и децентрализованной системе территориального управления законодательными, организационно-хозяйственными и планировочными методами. В число указанных задач в первую очередь входит:
•организационное обеспечение необходимого уровня скоординированности параметров развития значительной части функциональных подсистем страны, региона, центрального крупнейшего города, остальных городских поселений, а также сельских общин пригородного района в условиях их реальной административно-управленческой и финансовоэкономической самостоятельности;
•нейтрализация негативных градостроительных последствий большого разрыва в ценах на земельные участки в центральном высокоурбанизированном ядре и в периферийной части пригородных регионов;
•поддержание достижимого в условиях урбанизированных пригородных регионов рационального баланса застроенных (промышленных, селитебных, коммунально-складских и др.) и незастроенных (сельскохозяйственных, рекреационных, природоохранных) территорий
•рациональное размещение на территории рассматриваемых регионов постоянного и временного (типа «второго жилья») проживания населения и организация эффективной си-
стемы пригородного транспорта с учетом большой интенсивности маятниковой миграции и высокого уровня автомобилизации населения.
194
Реализованная в процессе выполнения настоящего раздела методика анализа и обобщения зарубежного опыта базировалась образом, на изучении первичной информации, полученной в за-
98
рубежных командировках в Великобританию, Францию, Нидерланды и Германию. Особое значение имела при этом возможность непосредственных профессиональных контактов с немецкими специалистами занятыми разработкой проблем планировочного регулирования региона Большого Берлина, непосредственно после объединения ФРГ и ГДР, а также Западной и Восточ-
ной частей этого города. Указанные контакты позволили, с одной стороны, более детально и глубоко изучить на примере объединения «двух Берлинов» специфические градостроительные аспекты трансформаций нерыночной экономики в рыночную а с другой — частично использовать предоставленные немецкими специалистами результаты их собственных исследований предшествующего опыта планировочного регулирования развития большого числа крупногородских урбанизированных регионов ФРГ и других стран Западной Европы.
Именно описанными особенностями изучения зарубежной практики можно в известной мере объяснить преобладание в данном разделе результатов обобщения опыта Германии (главным образом, ФРГ и Берлина). Однако следует отметить, что не только, по мнению авторов, но и по мнению большинства специалистов из других зарубежны стран, немецкий опыт решения рассматриваемой проблемы имеет универсальное значение. Дело в том, что в отличие от других с Западной Европы (Великобритании, Франции, Нидерландов), где проблеме планировочного регулирования развития крупнейших город агломераций всегда уделялось большое внимание, в ФРГ накоплен большой опыт разработки организационно-правовых основ этой градостроительной деятельности. Это продиктовано характерных для страны федеративным типом государственного устройства и высоким уровнем децентрализации территориального управления. Учитывая, что Россия также является федеративным государством и в настоящее время движется по пути децентрализации систем управления, немецкий опыт также представляется сегодня наиболее ценным.
4.1.1. Система работ по организации территории и расселению в масштабе страны и крупных ее регионов (на примере Франции)
Основные черты территориального развития Франции.
Планирование экономики Франции началось после Второй мировой войны. Задачей
195
го строительства в то время было восстановление экономического потенциала страны, нарушенного войной. Концентрированные субсидии в ведущие отрасли промышленности, экономический подъем традиционных промышленных районов привел к тому, что началась массовая миграция населения из сельскохозяйственных местностей в бурно развивающиеся города и, особенно, в Париж и Парижский район. С 1947 по 1962 гг. население Парижского района выросло почти на 2 млн. чел. В то же время многие районы страны резко сократили свое население. Положение усугублялось и тем, что в те годы естественный прирост населения был незначительным. В 50-е гг. вышло много книг, авторы которых отмечали, что гиперурбанизация французской столицы может вызвать полное опустошение важных сельскохозяйственных районов страны (книга «Париж и французская пустыня»). Вместе с тем Париж, расползаясь как масляное пятно, в условиях растущей автомобилизации грозил многими бедами своему населению (неразрешимые транспортные проблемы, чересполосица промышленных и жилых образований, ухудшение санитарногигиенических условий и т. д.). Был предпринят ряд административных и экономических мер, чтобы предотвратить миграцию и бесконтрольный рост столицы. Поскольку все эти меры не оправдали ожидаемых результатов, стали думать о том, как средствами территориального планирования научиться регулировать и направлять развитие тех или иных районов. Выход был в том, чтобы, используя естественные процессы роста городов, попытаться создать такую инфраструктуру того или иного района, которая позволила бы средствами организации территории решить многие из возникших проблем. С этого времени в экономическом планировании все больше и больше ощущается территориальный аспект. Становится ясным, что необходимо проведение фундаментальных комплексных исследований территории страны, развертывание работ по ее планированию, а следовательно, и создание концепций перспективного развития территории Франции.
Полсле создания 1963 г. организации по планированию и использовании территории (DATAR), работы по территориальному планированию вступили в новую фазу. К тому времени стало ясно, что проблему регулирования роста Парижа необходимо решать в общенациональном масштабе в тесной взаимной связи с дальнейшим развитием производительных сил страны, регламентированием процессов урбанизации во всех экономических районах и серьезной реконструкцией сельскохозяйственного производства и сельского расселения. Таким образом, после неудачных попыток ограничить неудержимый рост Паража посредством декларирования строительства городовспутников, параллельного Парижа и т.д., французские планировщики достаточно
99