Раздел XIV

О пересмотре конституции

Статья 89.

Инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, а также членами Парламента. Проект или предложение пересмотра Конституции должны быть приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом.

Однако проект пересмотра не передается на референдум, когда Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса; в этом случае проект пересмотра считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданных голосов. Бюро Конгресса является бюро Национального собрания. Никакая процедура пересмотра Конституции не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории.

Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра.

Извлечения. КАЗАЧАНСКАЯ Е.А.

Формирование республиканского строя во Франции (1870 – 1875 гг.)¹¹⁰

К началу семидесятых годов XIX столетия стало очевидным, что режим Второй империи фактически себя изжил. Безуспешная попытка разрешить внутренние проблемы за счёт победоносной войны с Германией привела бонапартизм к окончательному краху. Известие о разгроме правительственных войск и пленении императора Наполеона III прусской армией привело к немедленному восстанию парижан. И уже 4 сентября 1870 года Законодательный корпус под непосредственным давлением революционного народа, занявшего Бурбонский дворец, вынужден был признать отстранение Наполеона III от власти. Встревоженная нарастающим размахом революционного движения, опасаясь, что толпа может выйти из берегов, группа депутатов Законодательного корпуса во главе с Леоном Гамбеттой и Жюлем Фавром сумела увести большинство митингующих из здания Бурбонского дворца парижан в городскую Ратушу. Однако в Ратуше их уже ожидали революционно настроенные толпы и некоторые лидеры восставшего Парижа. Группа столичных левых депутатов-республиканцев в Городской ратуше 4 сентября 1870 г. провозгласила республику и образовало «правительство национальной защиты». Именно республиканская форма в соответствии с историческим опытом (события 1792 г.) была признана наиболее адекватной условиям чрезвычайного военного положения.

В состав правительства вошли Эмануэль Араго (сын Франсуа Араго, члена временного правительства 1848 г.), Кремье (старый член того же правительства), Жюль Ферри, Жюль Фавр, Леон Гамбетта¹¹¹, Гарнье-Паже (также член временного правительства 1848 г.), Гле-Безуэн, Пеллетан, Пикар, Рошфор (освобождённый для такого случая восставшими парижанами из тюрьмы), Жюль Симон (представитель Парижа). Возглавить правительство должен был Фавр. Военному губернатору Парижа, генералу Трошю был предложен пост военного министра и вся полнота военной власти для обеспечения задач национальной защиты.¹¹² Однако Трошю согласился войти в правительство лишь на правах его главы. Фавру пришлось довольствоваться ролью его заместителя^.

Правительство национальной защиты, однако, больше было озабочено борьбой с революционным движением в стране и прежде всего в Париже, чем организацией отпора внешнему врагу, почему и получило от своих критиков унизительное прозвище «правительства национальной измены».¹¹³ Само создание правительства, его состав и распределение портфелей оказалось в какой-то мере делом случая, но никак не заслугой буржуазных политиков. Это признавали и сами члены самопровозглашённого кабинета в высокопарном воззвании, с которым они 4 сентября обратились к французскому народу: «Народ опередил кабинет, который колебался, чтобы спасти родину от опасности, он потребовал Республику. Он поставил своих представителей не к власти, но к опасности»¹¹⁴. Монархисты (бонапартисты) были вынуждены согласиться на создание правительства из республиканцев, чтобы только не допустить к власти действительно революционных лидеров (Бланки, Пиа, Делеклюз, Варлен и др.). Бланкисты, озабоченные нависшей над страной опасностью, также поддержали временное правительство. О возможности поддержки правительства при определённых условиях говорили и представители парижской федерации Интернационала.

Недостаток легитимности вынудил самочинно возникшее правительство прибегнуть к якобинской фразеологии. Отнюдь не будучи радикалами, они вынуждены были заявить о том, что революция совершена именем права, именем общественного спасения, тем самым утверждая законность революции. Республика в соответствии с той же революционной традицией восходящей к 1792 году, провозглашалась единственной государственной формой, способной защитить Отечество.

Однако, этого было недостаточно. Только утверждение режима волеизъявлением всего народа на основе всеобщего избирательного права могло придать легитимность новому строю. Перемирие, заключённое с Пруссией, также следовало утвердить тем или иным способом. Наилучший выбор был в пользу Национальной ассамблеи. Уже 8 сентября 1870 года временное правительство приняло решение (5 голосов «за», 6 – «против», два голоса за немедленный созыв Национального собрания не были учтены) о необходимости выборов в Национальное собрание 16 октября и обсудило условия скорейшего заключения мира с Пруссией с неизбежными при этом территориальными уступками. Декретом 10 сентября был введён в действие избирательный закон 15 марта 1849 г.

16 сентября правительство опубликовало постановление о переносе выборов в Национальное собрание на ещё более близкий срок – 2 октября¹¹⁵. Еще раньше, 12 сентября, по поручению правительства с дипломатической миссией в Лондон, Санкт-Петербург и Вену для определения условий мирного договора с Пруссией был отправлен Тьер. Однако выборы в установленный срок не состоялись ввиду быстрого продвижения прусских войск.

Перемирие с Пруссией было подписано 28 января 1871 г. сроком на 21 день. Целью его было предоставление возможности правительству провести выборы в Национальное собрание.

Выборы осуществлялись в соответствии с принципиальными положениями закона от 15 марта 1849 г., касавшимися организации выборов в Национальное собрание. Относительного большинства было достаточно для победы в первом туре. Закон 1849 г. считал недопустимым совмещение депутатского мандата с публичной должностью. Эта традиция была прервана декретом 29 января 1871 г. Однако специальный декрет того же дня установил соответствующий запрет для префектов и их заместителей в своих департаментах. Но всё же лидер республиканцев Гамбетта сумел навязать делегатам разрешение баллотироваться префектам в их департаментах. Лица же, которые занимали ответственные посты в Империи или даже соглашались быть официальными кандидатами, стали «неизбираемыми».

Несмотря на то, что выборы в ассамблею проводились для решения вопроса о продолжении или прекращении войны фактически всеми политическими партиями и силами, они свелись к решению вопроса о будущей форме правления. Условия проведения выборов в Национальную ассамблею предопределили в значительной степени её состав. Выборы были назначены неожиданно для большинства населения, в то время как примерно половина Франции была оккупирована прусскими войсками, а революционный Париж был отрезан от остальной Франции. Политических партий, которые могли бы проводить предвыборную агитацию в масштабах страны, не было. В итоге из 675 депутатов, избранных 8 февраля 1871 г. от 78 избирательных округов, около 400 оказались монархистами (легитимисты – 180 мест, орлеанисты – от 210 до 220). Бонапартисты выиграли 20 депутатских мест. Республиканцы получили всего лишь 250 депутатских мандатов. Умеренные радикалы от Республиканского союза – 7 мест. При этом 225 депутатов были представителями дворянства. Удивительнейшим образом в конце века на политической арене вновь встретились все соперники и противники, союзники и враги – от легитимистов (движение сторонников легитимной монархии Бурбонов), орлеанистов (сторонников династии Луи Филиппа Орлеанского) и бонапартистов (немногочисленных сторонников Наполеона III) и буржуазных республиканцев разного толка (от консервативного, умеренного до радикального). 11 февраля 1871 г.

Национальное собрание начало работу в Бордо. За стенами Национального собрания, но не за пределами политической сцены оставались широкие народные массы и, прежде всего, – парижские рабочие.

Члены Национального собрания, присвоившие права Учредительного собрания, представляли собой волею судьбы и даже случая сведённое в один орган собрание представителей самых противоречивых интересов и идей. Парадоксально, но именно такой состав ассамблеи, образованной прежде всего для решения вопроса об условиях мира или продолжении войны, создал в конечном счёте республиканскую конституцию, которой была суждена столь долгая жизнь.

17 февраля 1871 резолюцией Национального собрания Адольф Тьер (историк и бывший министр Луи Филиппа) был назначен главой исполнительной власти французской республики. Однако Тьер не спешил с решением вопроса о будущей форме правления. В речи 19 февраля 1871 г он заявил, что, когда французские солдаты томятся в плену, не время думать о конституции. Таким образом, республика существовала фактически, не будучи закреплена юридически. 10 марта в новой речи Тьер указывал на отсутствие у него стремления навязать своей властью какое-либо решение. Вскоре вопрос о форме правления вообще отошёл на задний план.

Весна 1871 года прошла в ожесточённой борьбе с Парижской коммуной. Конфликт вспыхнул в условиях экономической и социальной безнадёжности. Стихийный протест парижан, доведённых до отчаяния, их восстание, вызванное провокационными действия правительства Тьера, привели к образованию революционного правительства в Париже. Парижская коммуна 1871 г., руководимая разнородными политическими силами (бланкисты, якобинцы, представители Интернационала…), не смогла в силу ряда объективных и субъективных причин противостоять правительству Тьера, сбежавшему в Версаль. Тьер вошёл в историю как «убийца коммуны», её палач. Разгромив коммуну, Тьер принялся за репрессии с необычайным размахом. 21 – 28 мая 1871 г. вошли в историю как кровавая неделя. «Земля была усыпана их трупами», - телеграфировал сам глава правительства Тьер префектам департаментов¹¹⁶.

Война против Парижской коммуны и компромисс в этих условиях с остатками феодальной реакции оживили партию монархистов. Поэтому Тьер, не являясь и сам сторонником республики, не спешил соглашаться с её формальным утверждением. С марта 1871 по ноябрь 1873 республика под влиянием Тьера приобрела консервативную ориентацию. «Всё правительство должно быть консервативным, ни одно общество не может жить без правительства, которое не могло бы быть в этом окончательно уверено. Республика будет консервативной, или её не будет»¹¹⁷.

Довыборы в Национальное собрание, проведённые в 47 департаментах (114 мест) в июне 1871 г., продемонстрировали резкое падение популярности монархистов. Монархисты получили 12 мест, бонапартисты – 3, республиканцы – 99. И это в условиях жесточайшего террора (судебного и внесудебного) в отношении революционного рабочего класса, давления на избирателей оказывавшегося монархистской бюрократией. Стало очевидным, что наметился неизбежный поворот в направлении к парламентарной организации власти.

Устойчивый курс на утверждение принципов парламентаризма проявился со всей определённостью в трёх конституционных законах, принятых в 1871 и 1873 гг.

Первым из них был закон Риве¹¹⁸ (его ещё называли «конституцией Риве») 31 августа 1871 г. В соответствии с этим законом «учитывая, что оно имеет право использовать конституционную власть, существенный атрибут суверенитета», Национальное собрание присудило Тьеру титул Президента Республики (таким образом, проявилось стремление возродить монархию). Президент оставался ответственным перед Национальным собранием и должен был пребывать там, где находилось Национальное собрание. Оставаясь депутатом, Тьер не принимал участия в дебатах Национального собрания на тех же условиях, что и другие депутаты. Срок избрания президента не был определён.

Титул президента на самом деле ничего не давал Тьеру. Успех, если это слово здесь применимо, был мнимым. В предисловии к закону специально оговаривалось, что указанный титул ничего не меняет.

Поскольку закон Риве установил ответственность министров перед Национальным собранием, роль их должна была существенным образом измениться. Неся ответственность перед Собранием, министры переставали быть простыми исполнителями воли Тьера. Следующим логическим шагом стало принятие «применительного» декрета 2 сентября 1871 г., в соответствии с которым учреждалась должность вице-президента Совета, председательствующего в Совете министров в отсутствие президента Республики или препятствии с его стороны. Им стал бывший министр Июльской монархии Дюфор. Такая двойственность (ответственность и президента и министров), напоминающая ситуацию во II Республике, не могла продолжаться без ущерба для одной из сторон.

Закон Альбера де Брольи¹¹⁹, принятый 13 марта 1873 г., продолжил политику закона Риве и ещё больше ограничил возможности президента. Статья первая закона устанавливала жёсткий регламент выступлений президента. Тьер охарактеризовал порядок своих выступлений в Национальном собрании, как «китайский церемониал». Он был направлен на ограничение президентских возможностей в национальном собрании, стремился сделать их более редкими и менее действенными. Президент мог беспрепятственно выступать в национальном собрании только по вопросам внешней политики.

В области законодательства статьи вторая и третья сохраняли за президентом право требовать повторного обсуждения – не более того. Президент не обладал, таким образом, правом отлагательного вето. Статья четвёртая закона де Брольи была направлена на уменьшение ответственности президента и увеличение ответственности министров. В соответствии с ней «запросы могут быть адресованы министру, но не президенту Республики». Если же будет в специальном порядке определено, что вопросы имеют общий характер, то и Тьер при выполнении предупредительных формальностей (предварительное решение совета министров о том, что вопрос является общим, разрешение собрания) мог получить слово.

Монархистское окружение подталкивало Тьера к тому, чтобы ввести парламентскую систему, возложив на министров ответственность за действия президента, но он отказывался, говоря, что это подобает наследственному монарху, а не скромному «буржуа», каким он является. Он считал себя лично ответственным за действия правительства, принимал участие в обсуждении предлагаемых им мер и заявлял при этом, что готов уйти в отставку в любое время, если того потребует большинство. Положение Тьера, как видим, было довольно двусмысленным, а ответ его вряд ли можно охарактеризовать иначе, чем лукавый.

В ходе частичных выборов, проходивших до января 1872 г., радикальные республиканцы получили 17 мест из 41¹²⁰. Монархисты пришли к выводу о неэффективности консервативной республики и попытались повернуть события в нужное им русло.

В марте 1873 г. в Национальное собрание министром юстиции был внесён проект республиканской конституции. Тьер встретил враждебное отношение и не смог переломить ситуацию, когда закон 13 марта был применён в полном объёме¹²¹.

18 мая была сформирована однородная команда министров умеренной республиканской ориентации. Назавтра де Брольи внёс запрос «о преимущественно консервативной политике в правительстве». Запрос получил одобрение 360 голосами при 344 голосах против. Группа Тарже (подвижный центр) переместилась к правым, чтобы заставить уйти в отставку Тьера. Таким образом, министерская ответственность, далёкая от того, чтобы рассматриваться как способ сотрудничества, показала себя как оружие, использованное Ассамблеей для подавления личного авторитета Тьера. Бюффе – президент Национального собрания – поставил вопрос о немедленных выборах нового президента, который как будто бы должен был обеспечить сотрудничество между ветвями власти, некоторую гармонию в связях между исполнительной и законодательной властями.

Решение было принято: 368 голосов было отдано за него и 339 – против. За нового президента – ставленника монархистов – Мак-Магона проголосовали 390 депутатов из 391 голосующего при 721 присутствующем. Республиканцы воздержались от участия в голосовании. Вице-президентом был утверждён де Брольи. Маятник качнулся к монархии.

20 ноября 1873 года был принят «Семилетний закон» (Закон о персональном септенате). Статья первая указанного закона постановляла: «Исполнительная власть доверена на семь лет маршалу Мак-Магону, графу де Мажента после обнародования этого закона: эта власть продолжает оставаться исполнительной с именем президента до изменений, которые могут быть в неё внесены конституционными законами». Семилетний срок полномочий нового президента был выражением компромисса между предложением де Брольи (десять лет) и позицией конституционной комиссии (пять лет). Мак-Магон, в свою очередь, высказался в пользу семилетнего срока. Ирония истории заключалась в том, что таким образом и республика утверждалась ещё на семь лет.

Семилетний закон делал президента главой парламентарного государства, поскольку устанавливал ответственность правительства, но не президента. Новый президент не был членом Национального собрания, поэтому его кабинет становился ответственным в парламентском смысле. Процедура смещения президента не предусмотрена соответствующим законом. Позже при составлении конституционных законов комиссия 30-ти изучила положения семилетнего закона и вписалась в его рамки.

С мая 1873 г. по февраль 1875 г. частичные выборы в Национальное собрание дали перевес в пользу республиканцев, победу одержали: один монархист, двадцать республиканцев и шесть бонапартистов.

Но к осени 1873 года орлеанисты и бонапартисты сумели найти общий язык. В результате в выигрыше оказались бонапартисты: из 13 мест на выборах с мая 1874 по февраль 1875 г. они получили пять мест. В результате общий расклад сил хотя и был в пользу монархистов – 348 депутатов монархистов и бонапартистов против 344 республиканцев, но он не был полным. Позиция 36 депутатов не была определённой. Их голоса могли быть отданы либо за монархию, либо за республику.

Общая боязнь успеха бонапартистов сблизила роялистов (легитимистов) и умеренных республиканцев. С июня 1874 г. республиканцы перестали оспаривать конституционную власть Национального собрания, сформировался центристский союз, который и сделал возможным принятие конституционных законов и оформление III Республики.

Сохранение республики и её конституционное закрепление было обусловлено целым рядом объективных причин, которые, в свою очередь, были дополнены причинами субъективного свойства.

Промонархически настроенное большинство Национального собрания безусловно и горячо жаждало восстановления монархии во Франции. Казалось бы, у них была объективная возможность легальной реставрации. Однако, несмотря на это, ни разу соответствующий вопрос не был поставлен на обсуждение членами Национального собрания. Почему? Прежде всего потому, что на один лишь трон претендовали целых три кандидата. Такой «триумвират» претендентов был порождён богатой на перевороты историей Франции.

Претензии на престол предъявляли, во-первых, представители законной (легитимной) монархии, упразднённой в ходе Великой революции, восстановленной в 1814 году и вновь отвергнутой народом в 1830 г. Наследником престола считал себя граф Шамбор, внук Карла X (король Генрих V – как он гордо именовался), представлявший старшую (легитимную) ветвь Бурбонов.

Во-вторых, монархисты были представлены орлеанской династией. Граф Парижский, внук Луи-Филиппа, представлял орлеанскую ветвь, члены которой взошли на трон благодаря июльской революции. Позиция орлеанистов отличалась большей гибкостью, но в то же время отсутствием смелости и инициативы

И, наконец, немногочисленная группа бонапартистов в Национальном собрании также рассчитывала на возвращение на престол императора Наполеона III для «спасения» общества. Смерть в Лондоне после операции в январе 1873 года помешала Наполеону III, но не остановила деятельности бонапартистов. Главой партии стал принц Наполеон-Жером Бонапарт, достигший совершеннолетия в марте 1874 года.

Реально никакого большинства в собрании по вопросу о форме правления не было ни у одной из «фракций» монархистов. Раздор, царивший в их среде, сделал все попытки примирить эти династии безуспешными. Каждая из монархистских фракций боялась победы другой. Поэтому в конце XIX в. рес­публика вновь приобрела принципиальное значение как форма совместного господства. Республика, по словам Тьера, «разделяла их меньше всего».

Республиканская форма правления в конкретных условиях оказалась наиболее выгодной и для буржуазии. Она созда­вала для правящих классов условия наибольшего благоприятствования. Парла­ментская республика являлась как раз такой формой, в рамках которой все фракции буржуазии могли принимать участие во власти на равных правах. Этим и объ­ясняется рост республиканских настроений среди правящих классов Франции.

Умеренные буржуазные республиканцы, стремившиеся со­хранить империю накануне и во время революции 4 сентября, стали сторонниками консервативной «республики без республиканцев». Глава умеренных республиканцев Гамбетта довольно откровенно высказывал мысль, что именно республика позволяет буржуазии с большой легкостью удерживать свою власть, а также расправ­ляться с революционным движением рабочего класса, выдви­гающего свои собственные требования¹²².

Сохранение стихийно возникшей (благодаря восстанию парижан в 1870 г.) республики было выгодно также и с точки зрения внешнеполитической. Французской дипломатии было известно убеждение Бисмарка в том, что республика ослабляет Францию и затрудняет ей приобретение союзников. Сохранение республики предохраняло, таким образом, Францию от нежелательных конфликтов с Германией.

Республиканская форма правления оказывалась к тому же более экономной и давала больше возможности контролировать государственный бюджет и финансовую политику правительства. Первому президенту республики Тьеру было установлено содержание в размере 762 тысяч франков, тогда как цивильный лист Наполеона III в 1870 г. составлял 31 945 тысяч франков. Разница, как видим, более чем четырёхкратная.

Значительные изменения в политических настроениях широких народных масс стали объективной и наиболее важной причиной невозможности реставрации монархии. Позиции бонапартистов традиционно были сильны во французской деревне. Но прусское нашествие 1870 г. поколебало веру крестьянства в империю. И эта перемена означала, что всякая монархическая реставрация отныне стала во Франции безнадежной.

Решительным противником монархии были французские рабочие. Как в революции 1848 г. республику завоевали париж­ские рабочие, так и в сентябре 1870 г. «они смели изжив­шую себя империю». И после Парижской коммуны 1871г. пролетариат был настроен решительно республикански. Правительство понимало, что восстановление монархии усилит революционное брожение в стране и может привести к новому социальному взрыву.

Изменение умонастроений во всех социальных классах и группах, всё большее проникновение республиканских и демократических настроений убедительно демонстрировали и выборы в муниципальные органы (победа республиканцев весной 1871 года, особенно среди городского населения) и (частичные) в Национальное собрание. На дополнительных выборах в Национальное собрание, проводившихся 2 июля 1871 г., 7 января 1872 г., и особенно уже вскоре после подавления Коммуны на выборах 2 июля 1871 г. и 7 января 1872 г., несмотря на мощное давление со стороны правительства, прошли многие кандидаты республиканцев-радикалов. На выборах 7 января 1872 г. избиралось 17 депутатов. Восемь мандатов достались радикалам республиканцам, три – бонапартистам, и шесть – монархистам. Но если до конца 1872 г. кое-где, хотя с большим трудом, и прошли несколько монар­хистов, то на дополнительных выборах с мая 1873 г. по январь 1875 года на двадцать девять мест были избраны двадцать три республиканца и всего шесть бонапартистов. Всего по семидесяти четырём дополнительным выборам, состоявшимся с 1873 по 1875 г., сторон­ники республики получили шестьдесят два места из семидесяти четырёх.

С установлением Третьей республики, которая прошла в своем развитии столь долгий и сложный путь, закрепилось не только фактическое господство буржуазии, но и ее правящая роль. Если ранее буржуазия вынуждена была делить власть и влияние со своими противниками (дворянством), если до этого времени она была представлена во власти той или иной своей фракцией, то Третья республика продемонстрировала возможность непосредственного властвования буржуазии при участии разных её слоёв. Именно Третья республика подытожила вековой опыт государственного строительства и попыталась, в силу конкретно-исторических причин, синтезировать различные модели конституционного строя. В то же время она стала естественным (закономерным) результатом поиска форм государственного устройства.

Извлечения. Лузин В.В.

Полупрезидентская модель разделения властей (на примере Франции)

Уникальность полупрезидентской модели формы правления Французской Республики по Конституции 1958 г. заключается в наличии не трёх (как в президентской и парламентарной), а четырёх ветвей власти. Наряду с классической триадой существует ещё и президентская власть.

Законодательные полномочия принадлежат двухпалатному Парламенту, состоящему из Национального собрания и Сената (ст. 24 Конституции 1958 г., далее — К. 1958). Сенаторы избираются косвенными выборами на 9 лет и представляют территории, входящие в состав Французской Республики, а также французов, проживающих за пределами Франции. Каждые три года Сенат обновляется на треть. Текст Конституции V Республики подробно не регулирует порядок формирования верхней палаты, детальные положения содержатся в Избирательном кодексе. В соответствии со статьей L.280 указанного Кодекса (далее — ИК) сенаторы избираются избирательной коллегией в каждом департаменте, в состав которого входят депутаты Национального собрания, региональные советники, генеральные советники и делегаты муниципальных советов или их заместители.

Национальное собрание избирается на 5-летний срок на основе всеобщих, равных, прямых выборов по мажоритарной двухтуровой системе абсолютного большинства (во втором туре — относительного большинства). В отношении обеих палат французского Парламента в законодательстве установлен жёсткий принцип несовместимости нахождения на невыборной государственной службе с обладанием депутатским мандатом или званием сенатора (ИК, ст L.O.142). Кроме того, предусмотрены специальные ограничения для судей, офицеров вооружённых сил и должностных лиц исполнительных органов власти.

Формирование исполнительной власти Советом Министров имеет в полупрезидентской модели определённую специфику, отличающуюся от традиций и норм парламентского режима. Премьер-министр назначается Президентом Республики (К. 1958, ст. 8). Может сложиться впечатление, что процесс формирования Правительства V Республики на этом заканчивается, но фактически он включает в себя ещё один этап — выступление Премьер-министра в Национальном собрании с программой Правительства или декларацией об общей политике. После этого глава Совета Министров ставит вопрос перед нижней палатой о доверии (К. 1958, ст. 49, абзац 1).

Напомним, что важнейшим условием формирования и деятельности правительства в странах с парламентарной моделью разделения властей является наличие доверия к нему со стороны представительного органа. Как правило, процедура инвеституры — необходимое и обязательное условие для вступления правительства в должность.

Например, в ФРГ кандидат на пост федерального канцлера должен получить абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты для выражения ему доверия. Ещё более жёсткая процедура инвеституры закреплена в Конституции Италии 1947 г. (ст. 94), согласно которой Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента в 10-дневный срок после формирования.

Юридическая тонкость ст. 49 Конституции V Республики состоит в том, что речь в ней идёт лишь о возможности постановки вопроса о доверии. Таким образом, инвеститура не становится обязательным условием начала работы Правительства во Франции. В связи с этим возможны несколько вариантов поведения Премьер-министра в данных условиях, поскольку абзац 1 ст. 49 — это диспозитивная, а не императивная норма. Первый вариант, когда руководитель правительства (например, Р. Барр в августе 1976 г.) вообще не выступает с программой или декларацией, второй, — когда Премьер-министр, предложив декларацию об общих направлениях политики, не ставит вопрос о доверии.

Казалось бы, отсутствие инвеституры может быть слабым утешением Правительству перед угрозой вынесения резолюции порицания (К. 1958, ст. 4, абзац 2). Но действительное положение дел не так просто, как представляется на первый взгляд. Как известно, для одобрения кандидатуры Премьер-министра в парламентарных странах необходимо, как правило, абсолютное большинство голосов от списочного состава палаты.

Учитывая отсутствие доминирующей партии в политической системе современной Франции, следует отметить, что некоалиционному Правительству трудно рассчитывать на голоса абсолютного большинства депутатов Национального собрания. Предполагается, что Правительство имеет необходимое большинство в палате, но от риска не набрать его оно избавлено.

В случае вынесения резолюции порицания картина полностью меняется, позитив становится негативом, поскольку необходимость собрать абсолютное большинство голосов стоит уже перед оппозицией. Используя терминологию уголовного процесса, надо сказать, что бремя доказывания своей правоты переходит с плеч его политических оппонентов. Оставаясь в рамках процессуальной терминологии, можно сделать ещё один вывод. Во французском конституционном праве презюмируется доверие со стороны Парламента к Правительству, назначенному Президентом Республики.

При этом следует добавить, что процедура принятия резолюции порицания по Конституции 1958 г. является весьма сложной. Итак, есть достаточные основания предположить, что во Франции допускается существование правительства меньшинства. Из этого положения вытекает ещё одна характерная особенность полупрезидентской модели разделения властей — усиление роли Президента при назначении Премьер-министра.

В условиях парламентарного режима роль главы государства при выборе кандидата на пост председателя правительства сведена в большинстве случаев до минимума. Например, в IV Республике Президент Франции после консультаций с лидерами крупнейших партийных фракций предлагал кандидатуру Премьер-министра Парламенту (К. 1946, ст. 45, абзац 1). Фактически глава государства всецело связан результатами парламентских выборов и свободы выбора у него нет. Если кандидатура на пост Федерального канцлера, предложенная Президентом Германии, не будет поддержана Бундестагом, то последний сам выдвигает своего номинанта (О.З. 1949, ст. 63.3). Естественно, лидер парламентского большинства “обречён” стать руководителем правительства.

Принимая во внимание право Президента Франции по Конституции 1958 г. распустить Национальное собрание в случае вынесения резолюции порицания Совету Министров, право, которое не требует контрассигнации руководителя Правительства, можно утверждать, что роль главы государства в V Республике становится доминирующей в вопросе выбора кандидата на пост Премьера. Однако мы не можем согласиться с теми авторами, кто утверждает, что данное право Президента Французской Республики является дискреционным. Глава государства не может игнорировать волю избирателей и должен считаться с расстановкой политических сил в Национальном собрании. Так, например, Президент Ф. Миттеран фактически смирился в 1986 и 1993 г. г. с результатами парламентских выборов, на которых его политические оппоненты одержали победу, назначив соответственно Ж. Ширака в 1986 г. и Э. Баладюра в 1993 г. во главе Правительства. Аналогичную позицию занял в 1997 г. и нынешний Президент V Республики.

Что касается выбора членов правительства в других странах, то общим правилом для парламентарных режимов является невмешательство президента (монарха) в этот процесс. Кандидатуры министров и госсекретарей подбираются премьер-министром и предлагаются для утверждения (назначения) главе государства.

Иначе обстоит дело во Франции. Смешанная модель разделения властей создаёт предпосылки для ведущей роли Президента не только в процессе выбора кандидатуры Премьер-министра, но и остальных членов Правительства. В истории V Республики, когда Президент был лидером парламентарного большинства, он фактически диктовал свои условия главе Правительства, определяя список важнейших министров.

Но, пожалуй, самым принципиальным отличием французской и классической парламентарной модели разделения властей стала недопустимость в первой из них совмещения министерского портфеля и депутатского мандата (К. 1958, ст. 23). Ст. 1 Ордонанса № 58—1099 от 17 ноября 1958 г. создала окончательный водораздел между Парламентом и Правительством с точки зрения состава этих институтов власти. Идея разделения властей получила своё последовательное закрепление в указанной норме. Депутат Национального собрания в случае занятия должности в правительстве должен сложить с себя по истечении месячного срока полномочия народного представителя (ИК, ст. L.O.153)3 .

Логическим развитием принципа несовместимости министерского поста с депутатским мандатом стало назначение в 1962 г. Премьер-министром Ж. Помпиду, не являвшегося даже членом Парламента. Президент В.Ж. д’Эстен пошёл ещё дальше, предоставив в 1976 г. профессору политической экономии Р. Барру возможность сформировать правительство технократов. На наш взгляд, подобный тип правительства наиболее соответствует полупрезидентской модели разделения властей.

Президент Республики по Конституции 1958 г. первоначально избирался косвенным путём через коллегию нотаблей сроком на 7 лет. Состав коллегии напоминал в общих чертах избирательную коллегию, избиравшую сенаторов. В тексте Конституции сделан только первый шаг к тому, чтобы власть главы государства не стала производной от власти Парламента. На референдуме 28 октября 1962 г. принята поправка к Конституции, вводившая систему прямых, всеобщих выборов Президента Республики. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное число поданных голосов. В тексте Конституции не содержится ограничений по количеству сроков переизбрания на пост Президента Республики.

В отношении судебной власти Конституция 1958 г. предельно лаконична. Судьи системы общих судов назначаются на должности декретом Президента Республики. Акт главы государства требует обязательной контрассигнации министра юстиции. Конституция закрепляет принцип несменяемости судей (К. 1958, ст. 64). Вследствие этого судья во Франции не может быть перемещён без его согласия по службе даже если речь идёт о повышении (ст. 4 Ордонанса № 58-1270 от 22 декабря 1958 г., содержащий органический закон о статусе магистратуры). Судьи уходят в отставку по достижении установленного законом пенсионного возраста (например, судьи Кассационного суда в возрасте 66 лет). Судья может быть отстранён от должности только Высшим советом магистратуры в связи с совершением серьёзного проступка или тяжёлым заболеванием.

Следует признать, что принцип разделения властей нарушается в определённой степени при формировании судебных органов. Исторически сложилась зависимость судебной власти во Франции со времён Великой Французской революции от правительства, а в настоящее время и от Президента. Это связано со страхом “правления судей” (gouvernement des juges). Зависимость судебной власти находит своё выражение в том, что Высший совет магистратуры возглавляется Президентом Республики, функции вице-председателя Совета возложены на министра юстиции (К. 1958, ст. 65).

Наряду с системой общих судов во Франции существует самостоятельная система органов административной юстиции, которую возглавляет Государственный Совет. В соответствии со ст. 13 Конституции 1958 г. и ст. 7 Ордонанса № 45—1708 от 31 июля 1945 г. государственные советники назначаются Советом Министров декретом Президента по предложению министра юстиции при наличии скрепы Премьер-министра. Объём статьи не позволяет нам подробно остановиться на порядке формирования квази-судебных органов: Конституционного Совета, Высокой палаты правосудия и Суда Республики4 .

Функции и предметная компетенция ветвей власти

Конституция V Республики — это конституция политического и правового прагматизма, поэтому одна из основных её идей — идея рационализации власти Парламента. На наш взгляд, данная идея заключается в первую очередь в ограничении власти Парламента через жёсткое разделение предметной компетенции между законодательной и исполнительной властью.

Практика большинства парламентарных государств связана с делегированным законодательством. В странах, где действует доктрина верховенства Парламента, полномочия высшего органа законодательной власти являются абсолютно неопределёнными (например, в Великобритании или Италии). Это порождает ряд сложностей в функционировании государственного механизма. Во-первых, Парламент может принять к своему рассмотрению любые вопросы, включая те, которые уже были урегулированы актами правительства. Это приводит к коллизии норм, к некоторой нестабильности, правовой источник подчас не в состоянии детально урегулировать все стороны экономических, социальных, политических отношений. Во-вторых, акты исполнительной власти с точки зрения принятия и изменения более динамичный источник права, чем закон. В ряде случаев ситуация требует незамедлительного правового вмешательства, что, естественно, легче сделать нормативными актами правительства. Все перечисленные и многие другие причины привели к развитию института делегированного законодательства. Подобная практика издания декретов-законов была весьма распространённой во времена III Республики во Франции. Ст. 13 Конституции IV Республики признала недопустимой практику делегированного законодательства.

Корни этого вопроса уходят в теорию Ж.-Ж. Руссо и сторонников школы естественного права (droit naturel), которые видели в Конституции в целом и в законе в частности выражение всеобщей воли. Поскольку Парламент — это представитель суверенной нации, то, следовательно, только он наделён правом выражения всеобщей воли. Последний элемент логической цепочки очевиден. Власть представительного органа издавать законы (le pouvoir legislatif) возвышается над нормотворческой властью правительства (le pouvoir reglementaire), которые не вправе присваивать себе законодательные полномочия Парламента5.

Необходимо разграничивать делегирование законодательной власти, например, в виде разрешения издавать декреты-законы и делегирование законодательных полномочий, т.е. права издания правительством регламентарных актов, попадающих в сферу парламентской компетенции. Первое из этих двух делегирований мы считаем грубым нарушением принципа разделения властей в любой из известных систем правления. Делегирование полномочий является следствием перечисленных ранее причин, и хотя с точки зрения “чистоты эксперимента” нежелательно, но неизбежно и контролируемо (самим Парламентом, судебной властью, органами административной юстиции и т.д.). Поэтому, по нашему глубокому убеждению, подобное делегирование не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей.

К аналогичному выводу пришёл и Государственный Совет Франции в своём решении 1953 г., признав такую практику законной. Правда, Государственный Совет отметил, что в соответствии с республиканской традицией некоторые вопросы, такие, как фундаментальные свободы, могут регулироваться только законами Парламента. “Легислатура не может поэтому распространить компетенцию регламентарной власти на эти сферы, но она может самоограничиться установлением важнейших положений (принципов, рамок), оставляя Правительству возможность для доработки их”6.

Идея разделения властей нашла в Конституции V Республики уникальное решение в разграничении предметных полномочий между Парламентом и Правительством. Ст. 34 Конституции содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования Парламента в законодательной сфере (le domaine de la loi). В круг компетенции представительного органа вошли важнейшие вопросы экономического, политического, социального характера. Всё, что не было перечислено в ст. 34, составило область нормативного регулирования правительства (domaine reglementaire). В соответствии со ст. 34 Парламент может принимать как обычные законы, так и “рамочные”, фиксирующие основные принципы, например, в сфере образования, организации национальной обороны и т.д. В этом случае Правительство детализирует и развивает их положения своими декретами.

Какова же юридическая сила актов Правительства, регулирующих области за пределами перечня ст. 34? На наш взгляд, речь может идти о двух группах нормативных актов Совета Министров (reglements): 1) акты, носящие подзаконный характер, попадающие в сферу компетенции Парламента (reglements d’application); 2) акты, фактически приравненные по своей юридической силе к законам, если область их регулирования не совпадает с компетенцией законодательной власти (reglements autonomes).

В последнем случае Правительство принимает подобные акты по собственной инициативе независимо от Парламента. Однако в рассмотренном Государственным Советом деле Syndicat General des Ingenieurs Conseils в 1959 г. было указано, что автономные нормативные акты исполнительной власти приравнены к административным актам с вытекающими из этого последствиями.

Наряду с законодательными правами, включая вотирование бюджета и ратификацию текстов международных договоров, Парламент обладает и другими полномочиями, свойственными высшему законодательному и представительному органу (контрольные функции, заслушивание посланий главы государства, рассмотрение вопроса о недоверии правительству и т.д.).

Правительство Франции — Совет Министров, “определяет и ведёт политику Нации” (К. 1958, ст. 20, абзац 1). Текст Конституции предельно сжато говорит о компетенции Правительства. Совет Министров, как было показано выше, наделён регламентарной властью. Учитывая элементы парламентарного режима, Правительство активно участвует в законодательном процессе.

В качестве наиболее яркого примера рационализированного парламентаризма следует привести абзац 3, ст. 49. Правительство может поставить Парламент в такие условия, когда он принимает закон без голосования. Это достигается следующим образом. Совет Министров связывает вопрос о доверии Правительству с голосованием по конкретному законопроекту. Закон считается автоматически принятым без обсуждения и голосования, если в течение последующих 24 часов оппозиция не сумеет внести и через 48 часов принять резолюцию порицания. Уникальность приведённой процедуры заключается в том, что вопрос о доверии Правительству плавно переходит в вопрос о принятии резолюции порицания. Вся суть проблемы сводится к тому, что не Совет Министров должен набрать абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты в случае голосования о доверии, а оппозиция. В ситуации жёсткого выбора между оппозицией и правительственным лагерем “большинство парламентариев, — обоснованно отметил А.Д. Керимов, — предпочтёт стать на сторону правительства”7.

Полупрезидентскую модель разделения властей можно сравнить с камерным оркестром. Каждая из ветвей власти подобна музыканту, исполняющему свою самостоятельную партию. Звучание оркестра полифонично, несколько различных мелодий одновременно гармонично сочетаются. Контрапункт достигается за счёт совершенной работы дирижёра, который к тому же исполняет партию первой скрипки. Как Вы понимаете, Президент V Республики и является таким дирижёром. На его партитуре надпись — Конституция.

В самом тексте Конституции функции Президента определены как арбитражные. Для их выполнения глава государства наделён обширными полномочиями. Сравнение Президента с первой скрипкой и одновременно с дирижёром кажется нам весьма удачным, поскольку кроме собственно арбитражных функций он выполняет и другие полномочия. Эти полномочия образуют вместе каркас президентской ветви власти в государстве. Таким образом, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью в указанной модели существует ещё и президентская. Её составляющие компоненты в традиционном понимании принципа разделения властей производны в определённой степени от классических ветвей. Однако следует особо подчеркнуть, что президентская власть по Конституции V Республики во Франции не является лоскутным набором отдельных полномочий, присущих исполнительным, законодательным и судебным органам в президентских и парламентарных странах. Данная ветвь власти динамична, продумана и эффективна, чтобы обеспечить нормальное функционирование государственных институтов Республики, а также преемственность самого государства (К. 1958, ст. 5, абзац 1).

Как глава государства Президент наделён традиционными полномочиями (право помилования, церемониальные и протокольные функции, право ведения и ратификации некоторых международных договоров, право назначения ряда высших должностных лиц, включая судей, право отлагательного постатейного вето, право роспуска Национального собрания и т.д.). Кроме них Президент обладает регламентарной властью (К. 1958, ст. 13, абзац 1), точнее осуществляет её в ряде случаев совместно с Советом Министров, на заседаниях которого он председательствует (К. 1958, ст. 9).

Стержнем регламентарной власти Президента является право издания ордонансов. “Ордонансы — это административные акты, принятые Советом Министров и подписанные Президентом, которые попадают в сферу парламентской компетенции”8. Из текста Конституции и конституционной практики представляется возможным сделать вывод о четырёх типах ордонансов.

1. В соответствии со ст. 38 Конституции Правительство может для осуществления своей программы просить Парламент предоставить ему право (на ограниченный период времени) регулирования сферы, традиционно принадлежащей законодательной власти (le domaine de la loi — ст. 34), путём издания ордонансов. Издание подобных ордонансов становится возможным на основе специального закона, получившего название во французском конституционном праве — la loi d’habilitetion. Таким образом, этот вид ордонансов характеризуется тем, что они издаются: а) по предложению Правительства; б) только для осуществления правительственной программы; в) ограниченный период времени (обычно месяц или год); г) на основе специального закона Парламента; д) при условии последующей ратификации Парламента.

На период действия соответствующего полномочия Парламент теряет право издавать законы в сфере, делегированной Правительству. Любая попытка вмешательства Парламента в эту область блокируется исполнительной властью на основе ст. 41 Конституции.

2. В соответствии со ст. 47, если палаты не смогли принять решение по проекту бюджета в течение 70 дней с момента его внесения в Национальное собрание, он вводится в действие ордонансом.

3. В случае введения в стране, в отдельной её части прямого президентского правления в соответствии со ст. 16 Конституции Президент сохраняет за собой право регулировать сферу, принадлежащую Парламенту, ордонансами.

4. Президент может получить право издания ордонансов на основании решения референдума.

Доминирующую роль играет Президент в области внешних сношений и обороны. Со времён де Голля исторически сложилось положение, при котором министры иностранных дел и обороны играют партии второго плана в политическом оркестре Франции. Все важнейшие внешнеполитические и военные вопросы решает лично Президент подчас без согласования с Правительством. Прерогативы Президента в военной области опираются на его конституционный статус главы вооружённых сил и председателя национального комитета обороны (К. 1958, ст. 15). После того как Франция создала ядерное оружие (“force de frappe”), никто не оспаривал право Президента взять его использование под свой контроль.

Ст. 11 закрепляет одно из важнейших прав Президента — право назначения референдума. Идея развития форм прямой демократии — одна из основных в Конституции 1958 г. О ней говорил де Голль в своей знаменитой речи в Байё 16 июня 1946 г. В научной литературе справедливо отмечался тот факт, что референдумы в истории V Республики скорее походили на плебисциты. Позволим себе остановиться подробно на анализе обстоятельств наиболее спорного референдума во время правления де Голля.

Конституция Франции 1958 г. предусматривала непрямые выборы главы государства. В конце сентября 1962 г. Президент Ш. де Голль, выступая по национальному телевидению, предложил народу Франции решить на референдуме вопрос о прямых выборах главы государства. Предложение де Голля вызвало бурю протестов политиков, журналистов, учёных, считавших, что Президент нарушил ст. 89 Конституции 1958 г., предусматривающую особый прядок пересмотра конституции. Государственный Совет и Конституционный Совет настаивали в своих консультативных решениях на использовании процедуры ст. 89.

Де Голль 6 октября 1962 г. вынужден был объявить о роспуске Национального собрания в ответ на резолюцию порицания правительству Ж. Помпиду. На референдуме, состоявшемся 28 октября 1962 г., 62% голоса против 38% предложение генерала де Голля было принято. Председатель Сената Г. Моннервилль до промульгации закона обратился в Конституционный Совет с требованием признать назначение референдума и принятое решение неконституционным.

6 октября 1962 г. Конституционный Совет голосами шесть против четырех заявил, что юрисдикция этого органа не распространяется на законы, принятые на референдуме и являющиеся тем самым прямым выражением национального суверенитета.

8 ноября 1962 г. референдарный закон о прямых выборах главы государства был промульгирован. По мнению председателя Сената, подобным решением Конституционный Совет совершил акт самоубийства. Г. Моннервилль также отметил, что фактически исполнительная власть и Президент V Республики становятся бесконтрольными при изменении Конституции по ст. 11.

На наш взгляд, при анализе данного дела возникают как минимум три конституционные проблемы. 1. может ли Конституционный Совет принимать до промульгации к своему рассмотрению референдарный закон? 2. являлось ли решение о назначении референдума для пересмотра Конституции конституционным? 3. считается ли референдарный закон конституционным, если нарушена процедура назначения референдума?

Как Вы понимаете, чтобы избежать решения дела по существу, Конституционный Совет сконцентрировал своё внимание только на юрисдикционной стороне. В соответствии со ст. 61 Конституции только органические и обычные парламентские законы могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Совете. Референдарные и конституционные законы в тексте ст. 61 не упоминаются. Два контраргумента в этой связи. Во-первых, текст Ордонанса № 58-1067 от 9 ноября 1958 г., содержащий органический закон о Конституционном Совете, упоминает законы и органические законы в качестве объектов конституционного контроля. Термин “закон” не детализирован в указанном Ордонансе и может при желании быть распространён на референдарные и конституционные акты. Во-вторых, ст. 60 Конституции предусматривает, что Конституционный Совет следит за правильностью проведения референдума. Даже без применения расширительного толкования можно предположить, что правильность проведения референдума включает в себя и правильность его назначения. Таким образом, мы полагаем, что Конституционный Совет был вправе принять к своему рассмотрению референдарный закон на предмет его конституционности.

Для решения второй конституционной проблемы обратимся к рассмотрению норм статей 11 и 89 Конституции 1958 г. с точки зрения их соотношения. Ст. 11 — это общая норма, закрепляющая право Президента назначить референдум. Ст. 89 — специальная норма, касающаяся назначения референдума как способа ратификации поправки к тексту Конституции. Мы убеждены также, что сфера регулирования референдарного закона в рамках организации публичных властей может совпадать и с предметами регулирования конституционных и обычных парламентских законов. Поэтому из соотношения общей и специальной нормы следует вывод о преимуществе ст. 89.

Референдум возможен только при соблюдении предварительной процедуры принятия палатами Парламента идентичной редакции соответствующего конституционного закона.

Но самой сложной, бесспорно, является третья конституционная проблема. Может ли Конституционный Совет, установив факт нарушения Конституции при назначении референдума, объявить его результаты ничтожными, не имеющими юридической силы?

По нашему мнению, да. Абзац 2, ст. 50 Ордонанса № 58-1067 предусматривает положение о том, что “констатировав нарушения порядка проведения референдума, Конституционный Совет может в зависимости от степени нарушений либо утвердить результаты голосования, либо полностью или частично аннулировать их”10.

Президент Республики не только попрал процедуру пересмотра Конституции, но и нарушил ряд других её положений.

Во-первых, ст. 3. Конституции предусматривает осуществление национального суверенитета в двух формах: через представителей или посредством референдума. Вряд ли правомерно противопоставление этих форм друг другу. Пересмотр Конституции в любом случае происходит при обязательном участии Парламента.

Во-вторых, нарушен принцип равенства граждан перед законом независимо от их политических взглядов (К. 1958, ст. 2, абзац 1).

По замыслу творцов Конституции V Республики фундаментальные изменения в государственном устройстве, затрагивающие положения Конституции, возможны только при участии и выражении своего мнения политическим меньшинством. Использование референдума без выражения позиции Парламента практически уничтожает такую возможность.

В-третьих, Президент превысил свои арбитражные полномочия и перестал быть гарантом Конституции (К. 1958, ст. 5). На основании перечисленных фактов мы считаем, что в указанном деле Конституционный Совет Франции занял ошибочную позицию.

Право вынесения законопроектов на референдум — важнейшее средство сдерживания представительного органа и правительства, выражающего взгляды парламентского большинства. Вместе с тем следует признать обоюдоострый характер этого оружия в руках главы государства (как, впрочем, и досрочные парламентские выборы). Плебисцитарный характер делает референдум голосованием по доверию Президенту.

Наиболее важная прерогатива, принадлежащая Президенту Франции, предусмотрена ст. 16 Конституции. Данная норма наделяет главу государства правом введения прямого президентского правления в случае возникновения непосредственной и серьёзной угрозы для Республики, целостности её территории, независимости Нации или выполнения Францией международных обязательств при условии прекращения нормального функционирования конституционных государственных властей. При наступлении указанных обстоятельств Конституция возлагает на Президента право и обязанность принять все необходимые меры.

Фактически Президент получает карт-бланш для восстановления нормальной деятельности государственных властей. По мнению ряда авторов, Президент превращается в квази-диктатора11, поскольку полномочия Парламента и Правительства временно приостанавливаются в областях, которые регулирует непосредственно глава государства своими актами.

Полномочия судебной ветви власти в целом традиционны.

Система сдержек и противовесов

В полупрезидентской модели разделения властей этот вопрос требует рассмотрения на двух уровнях.

Во-первых, данная система, так же как в президентском и парламентарном вариантах разделения властей, может анализироваться с точки зрения взаимного контроля государственных институтов. Следует признать, что в условиях поддержки большинством Национального собрания Президента страны вопрос о сдерживании Парламентом главы государства и Правительства теряет свой смысл. Исполнительная ветвь власти может быть спокойна по поводу результатов голосования по всем принципиальным законопроектам в Национальном собрании. В отсутствии жёсткой партийной дисциплины может возникнуть ситуация, когда депутат от правящей партии не поддержит Правительство по одному из вопросов, но она маловероятна. В свою очередь, поскольку Премьер-министр является ставленником и сторонником Президента, последний может быть уверен в лояльности руководителя Совета Министров.

По замыслу творцов Конституции 1958 г., Президенту Республики отводилась роль арбитра, гаранта стабильного функционирования всех государственных институтов. С этой целью Президент был наделён полномочиями сдерживания Правительства и Парламента. Но кто контролирует деятельность рефери? Вопрос становится особенно острым в условиях победы на президентских и парламентских выборах представителей одной партии (движения).

Второй ракурс, под которым может рассматриваться система сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей, заключается в исследовании механизмов защиты прав политического меньшинства и возможностей сдерживания правящего президентского и парламентского большинства, а фактически власти Президента.

Верхняя палата Парламента не подлежит роспуску, и её состав может не совпадать с расстановкой политических сил в Национальном собрании. Реальных механизмов воздействия на законодательный процесс при жёсткой позиции Правительства у Сената практически нет. Принимая во внимание принципы формирования, Государственному Совету затруднительно противодействовать Президенту и Правительству в случае их незаконных действий. Вместе с тем мы считаем административный контроль за актами и действиями главы государства и Совета Министров очень важным элементом сдерживания указанных органов. Государственный Совет несколько раз в истории V Республики признавал решения Президента и Правительства несоответствующими закону12 .

Решающая роль в поддержании баланса между оппозицией и правящим большинством, мы считаем, принадлежит в настоящее время во Франции Конституционному Совету. В развитии института конституционного контроля во Франции можно выделить три этапа: 1958—1971, 1971—1981, с 1981 г. — до наших дней.

С точки зрения сохранения баланса между Парламентом и Правительством, на первом этапе своей эволюции с 1958 по 1971 г. Конституционный Совет выступал элементом сдерживания законодательной власти. В чистом виде конституционный контроль отсутствовал, по сути он был заменён “политическим контролем”, направленным на устранение эксцессов парламентаризма. Среди семи дел, рассмотренных в этот период, самое известное — “Г. Моннервилль против Ш. де Голля” в 1962 г. Антипарламентская направленность в решениях Конституционного Совета была очевидна. Деятельность Конституционного Совета предопределялась во многом его составом и парализовалась харизмой генерала де Голля.

Рубежом в истории Конституционного Совета стало решение 16 июля 1971 г. по делу “О свободе образования ассоциаций” — французский эквивалент американского Marburu v. Madison. Значение данного решения заключалось в следующем: 1) впервые отдельные положения правительственного законопроекта были признаны неконституционными; 2) Конституционный Совет заявил о своей независимости от исполнительной власти; 3) объём текста Конституции был увеличен практически в 2 раза за счёт включения в неё текстов Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулы Конституции 1946 г.

Но главное значение, на наш взгляд, содержится в факте судебной интерпретации конституционных источников. Конституционный Совет перестал быть только “третьей палатой французского Парламента” или, используя термин Кельзена, “негативным законодателем”, он показал себя судебным учреждением, способным осуществлять судебный конституционный контроль. В течение последующего десятилетия Конституционный Совет признал полностью или частично несоответствующими Конституции 16 законопроектов, особое внимание уделив при этом защите прав человека.

Второй этап (1971—1981) эволюции конституционного контроля во Франции ознаменовался ещё одним событием. До реформы 1974 г. правом обращения в Конституционный Совет обладали Президент, Премьер-министр, председатели обеих палат Парламента. В подавляющем числе случаев это право использовали с 1959 по 1974 г. только Премьер-министры. В 1974 г. по предложению Президента В. Ж. д’Эстена был расширен круг лиц, имеющих право обращения в Конституционный Совет. Правом обращения были наделены 60 депутатов или 60 сенаторов.

Во время следующего этапа (1981—1995) эволюции конституционного контроля во Франции, когда главой государства стал социалист Ф. Миттеран, деятельность Совета несла на себе печать острой политической конфронтации правых и левых. На этом этапе выкристаллизировалась новая роль Конституционного Совета в государственном механизме V Республики. Данный институт оказался центральным элементом системы сдержек и противовесов, гарантирующим, во-первых, защиту прав политической оппозиции, а, во-вторых, контролирующим правящее президентское и парламентское большинство. Причина указанной эволюции кроется в слабости системы сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей. Система попыталась внутри себя обнаружить институт, способный сбалансировать исключительно опасную концентрацию власти в руках Президента и исполнительной власти.

С достаточной долей уверенности можно считать, что на институциональном уровне серьёзных элементов контроля и противовесов власти Президента не существует в условиях, когда президентское большинство совпадает с парламентским. В этой связи особое значение приобретают неинституциональные механизмы ограничения президентской власти. К числу подобных механизмов возможно отнести регулярные свободные парламентские и президентские выборы. Результаты референдумов, носящих плебисцитарный характер, наконец, особый порядок пересмотра Конституции. Указанная проблема является предметом самостоятельного исследования и выходит за рамки данной статьи.

В любом случае мы убеждены, что система сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей требует совершенствования. Одним из таких проектов реформы стал 70-страничный доклад Консультативного комитета по пересмотру Конституции, учреждённого в декабре 1992 г. Президентом Ф. Миттераном. Комитет возглавил Ж. Ведель, бывший член Конституционного Совета, экс-декан юридического факультета Университета Сорбонны. Крупнейший авторитет в области административного права. В состав комитета вошли ещё 14 членов: судьи, политики, профессора права, бывшие министры. В течение 10 недель Консультативный комитет подготовил проект необходимых преобразований.

Согласно проекту Конституционный Совет должен получать право решать вопрос о необходимости продолжения действия прямого президентского правления согласно ст. 16 Конституции. Правом обращения в Конституционный Совет наделялись граждане в случае нарушения индивидуальных свобод. После сформирования новое правительство обязано было получить инвеституру в течение 15 дней в Национальном собрании. Референдум должен назначаться по требованию 1/5 членов Парламента и 1/10 числа избирателей. Все законы, касающиеся фундаментальных прав человека, выносятся на референдум для окончательного одобрения.

Предложенная реформа осталась только на бумаге, за исключением одного пункта — создание нового суда для рассмотрения уголовных дел по обвинению членов правительства.

КАЗАЧАНСКАЯ Е.А.

Адвокатура во Франции в послереволюционный период¹²³

В последующие за средневековьем столетия судьба адвокатского сословия складывалась непросто¹²⁴. Изменения, происходившие в общественном и государственном строе в период революции, встреченные с воодушевлением и одобрением народными массами, негативным образом отразились на французской адвокатуре. Судьба адвокатского сословия была тесно связана с судьбой Парламента; оно выросло и развивалось вместе с ним. Когда наступила революция, оба эти учреждения были уничтожены почти в один день.

В декрете конституционного собрания, изданном 2 сентября 1790 г., было сказано: «люди закона (hommts de loi), прежде называвшиеся адвокатами, не должны составлять ни сословия, ни корпорации и не будут иметь никакого особенного костюма при отправлении своих обязанностей»¹²⁵. Авторы декрета руководствовались благами намерениями: они считали, что праву защиты необходимо было дать больше простора и свободы. По мнению Бергаса¹²⁶ «тяжущиеся стороны сами будут иметь право защищать свое дело и вести его как следует. Адвокаты останутся свободными по-прежнему, но перестанут составлять корпорацию или сословие; каждый гражданин, окончивший курс наук и выдержавший экзамен, требуемый для отправления адвокатской профессии, будет отвечать за свое поведение только перед одним законом»¹²⁷. Это положение, нашедшее отражение в указанном декрете, фактически изолировало адвокатов, отняло у них их важное общественное положение.

Неожиданным и совершенно необъяснимым является здесь полное равнодушие адвокатов к судьбе своего сословия: ни один из многих, заседавших в упомянутом комитете, будучи членом Национального собрания, не заявил протеста против своего же уничтожения. Более того, при обсуждении этого вопроса они были единодушны в своем решении о ликвидации адвокатского сословия. По словам Белкина, это были те адвокаты, которые более, чем кто бы то ни было был предан корпоративному духу, которые больше всего ценили звание адвоката и честь сословия. Сами они мотивировали свою позицию тем, что новая судебная организация предполагает обходиться без верховных судов, куда адвокаты предполагали перенести свое имя, атрибуты и прерогативы. И в этих новых условиях сохранять прежнее значение адвокатов как сословия, не имеет смысла¹²⁸. Они всерьез опасались, что барро¹²⁹ будут наполнены огромным количеством людей, которые не имеют понятия об адвокатских принципах, что таким образом будет осквернена сама профессия, унижено ее благородство. Поэтому, по их мнению, единственным средством избавиться от возможной опасной славы в будущем было немедленное уничтожение самого слова «адвокат» и адвокатского сословия вместе со всеми его преимуществами. Принимая мысли и чувства, высказанные парижскими адвокатами, члены комитета единогласно постановили уничтожить адвокатское сословие. «Такого, - писал Фурнель¹³⁰, - настоящее происхождение декрета 2 сентября 1790 г., который изумил публику и дал повод к самым разнообразным толкам».

С уничтожением адвокатских корпораций, лица, пледировавшие в гражданских и уголовных делах, получили название судебных защитников и людей закона. Они исполняли свои обязанности как простые поверенные своих клиентов, без всякой связи между собой и без права взаимного контроля. Однако многие из прежних адвокатов, действуя по личному усмотрению, пытались сохранять прежние нравы и обычаи¹³¹.

Последовавший за революционными демократическими преобразованиями период террора, также был не лучшим временем для адвокатов. Теперь на их речи в защиту подсудимых судьи смотрели как на формальность, считая их вредной болтовней. Дело осложнялось тем, что к этому времени юридические факультеты были упразднены. А после учреждения апелляционных судов талантливые юристы заняли в них места судей. И без того загнанное в угол барро, вновь понесло потери.

Сложившаяся ситуация была вредна для общества, и в период империи в 1804 г. были восстановлены юридические факультеты. Этим же законом было восстановлено имя адвоката и теперь при каждом суде предписывалось составлять таблицу адвокатов¹³².

14 декабря 1810 г. на свет появился декрет Государственного совета об отправлении адвокатской профессии и о дисциплине барро. Но анализ его содержания позволяет утверждать, что до возврата к прежнему самоуправлению было еще далеко. Находившийся в тот период у власти Наполеон, видевший идеал государственного устройства в сильной исполнительной власти, ненавидел адвокатов в их стремлении к независимости и любви к свободе. Он считал их бунтовщиками, кующими преступления и измены, и говорил о том, что он готов отрезать язык тому адвокату, который повернет его против правительства¹³³. Поэтому в соответствии с тем же декретом 1810 г. деятельность адвокатов была поставлена под жесткий контроль. Так, не только министру юстиции, но и судам было предоставлено право по своему усмотрению вычеркивать адвокатов из таблиц, лишив их таким образом возможности заниматься практикой. Так же произвольно министру юстиции было дозволено подвергнуть адвоката дисциплинарному наказанию. Какой-либо судебной процедуры в этом случае не предполагалось. Клятва адвоката получила политический оттенок, поскольку адвокат теперь должен был повиноваться «учреждениям империи и быть верным императору». Общие собрания сословия допускались, но только в том случае, если необходимо было выбрать кандидата, при условии получения предварительного разрешения у генерального прокурора. Собираться для обсуждения каких-либо других вопросов адвокатам было запрещено под угрозой уголовного наказания.

После падения империи Наполеона, адвокаты завили протест против существующего декрета 1810 г., но не сразу, а только 22 ноября 1822 г. появился новый ордонанс. Однако он не либерализировал положение адвокатского сословия, главный надзор за которым теперь осуществлял генеральный прокурор¹³⁴. В основном он коснулся регламентации права пледировать. Теперь для этого было необходимо выполнить многочисленное количество условий, отсутствие которых это право ограничивало¹³⁵. В 1828 г. адвокаты обратились к правительству с жалобой на многочисленные стеснения и препятствия, которые им приходится преодолевать при осуществлении своих прав. И в 1830 г. появился ордонанс, который удовлетворял двум самым важным требованиям барро: сословию было возвращено право избирать батонье и членов дисциплинарного совета; адвокаты получили право пледировать во всех судах королевства. Кроме того, было обещано пересмотреть все существующие законы и постановления, относящиеся к адвокатской профессии, однако этот пересмотр осуществлен не был.

В 1848 г. была уничтожена политическая присяга, но в 1852 г. тяжелая рука Наполеона III коснулась адвокатов. Соответствующим декретом было ограничено «право выбора» адвокатов: батонье теперь избирался только членами дисциплинарного совета и только между ними. Появляется и новое дисциплинарное наказание – запрещение быть членом совета в течение 10 лет¹³⁶.

Таким образом, опираясь на соответствующие декреты и ордонансы, регулирующие деятельность адвокатского сословия в указанный период можно определить, что же представляла собой адвокатская корпорация во второй половине XIX в.

Адвокатом мог быть только окончивший курс в одном из французских университетов со степенью лиценциата прав (кандидата прав), пользующийся гражданскими и политическими правами¹³⁷. Лиценциат, желающий поступить в адвокатуру, представляет свой диплом в барро того суда, к которому он хочет быть приписан. Совет сословия оставляет за собой право принять кандидата или отказать ему в этом. В случае принятия кандидата советом один из «старых адвокатов» представляет его в суде, после чего им произносится клятва. После принесения присяги кандидат получает титул адвоката, но в таблицу не вносится и называется адвокат-стажер т.к. в течение последующих трех лет¹³⁸ он находится на испытании¹³⁹, обязуясь при этом посещать заседания суда и конференции своей корпорации. В указанный период адвокат-стажер практически ничем не отличается от адвокатов, вписанных в таблицу. По истечении указанного срока он обращается к дисциплинарному совету с просьбой о внесении его в таблицу.

Далее. Французские законы признавали адвокатскую профессию несовместимой с определенного рода занятиями, различая при этом несовместимость безусловную и относительную. К безусловной относилось: звание адвоката коммерческого суда, агента по торговым делам, судебного пристава и др. Примечательным здесь является то, что даже при оставлении этих занятия они никогда не могли в будущем обрести статус адвоката. Ко второй группе относились директоры промышленных обществ, чиновники административных ведомств, префекты, нотариусы, военные. Они также не могли быть адвокатами, но до тех пор, пока занимают вышеуказанные посты.

Характерным для Франции второй половины XIX в. является то, что адвокатская корпорация не предполагает так называемого наличия мест¹⁴⁰. Доступ в адвокатуру открыт всякому: предполагается, что на этой дороге останутся самые лучшие и самые талантливые, другие же будут искать себя в дальнейшем на ином поприще.

Каждое барро во Франции имеет свои собрания или конференции, на которых обсуждаются спорные вопросы права и проводятся смоделированные (вымышленные) судебные процессы с соблюдением всех форм судопроизводства.

Каждое барро имеет свою библиотеку. У французских адвокатов существует обычай, в соответствии с которым он оставляет по завещанию в пользу сословия книги и денежные пожертвования.

Во французских барро выработались свои понятия о чести, которые обязательны для всех его членов. Так, адвокату не дозволяется ни в каком случае требовать судебным порядком вознаграждения за труды или гонорара; предварительно условливаться об оплате адвокат может только за письменную консультацию, но не за словесную защиту; запрещается заключать сделки со своим клиентом в отношении имущества, фигурировавшего в процессе.

Существуют так называемые бюро даровых консультаций. От работы в таких бюро адвокат не имеет права отказываться, а, взяв на себя защиту, не имеет права брать никакого вознаграждения, даже если оно будет добровольно предложено.

Если рассматривать организацию французской адвокатуры, то она представляется следующей. Каждое барро избирает дисциплинарный совет (Conseil de discipline), который называется Советом сословия адвокатов (conseil de l’ordre). Во главе барро находится старшина (batonnier), избираемый членами дисциплинарного совета. Члены совета избираются на один год большинством голосов всеми адвокатами, внесенными в таблицу.

Дисциплинарными наказаниями, налагаемыми советом, могут быть следующие: замечание, выговор, лишение права быть избранным в члены совета в течение определенного времени, но не больше 10 лет; временное запрещение заниматься адвокатской деятельностью, но не более, чем на 1 год; исключение из таблицы¹⁴¹.

Дисциплинарная власть над адвокатами принадлежит во Франции не только совету сословия, но и в некоторых случаях суду. Когда в заседаниях суда открывается какой-нибудь факт, бросающий тень на адвоката, суд обязан предоставить материалы в распоряжение дисциплинарного совета, который должен всесторонне исследовать дело.

Оценивая путь, который прошла в своем развитии французская адвокатура, можно сделать следующие выводы. Она выработала пять основных принципов организации. Первый заключается в отделении правозаступничества от представительства; второй – в тесной связи адвокатуры с магистратурой; третий – в свободе профессии; четвертый – в ее относительной безвозмездности; пятый – в сословной организации. При этом если первые три существуют еще с древнейших времен, то два последних появились только в новое время. Эти пять принципов придали французской адвокатуре характер, который позволил ей перенести все известные невзгоды и неурядицы и поставил ее на недосягаемую высоту¹⁴².