3. Классификация планирования деятельности в уис

По различным направлениям деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний разрабатывается большое количество планов. В связи с этим рассмотрим классификацию актов планирования, что позволит более подробно исследовать особенности каждого из видов.

Прежде всего, по отношению к уголовно–исполнительной системе можно выделить общие акты планирования – те, которые определяют исходные направления планирования в УИС наряду с планированием иных отраслей, и специальные – те, которые посвящены планированию деятельности непосредственно в самой уголовно–исполнительной системе.

Документы планирования общего характера, имеют, как правило, межведомственный, межотраслевой характер, принимаются на федеральном уровне, отражают вопросы деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний наряду с другими плановыми мероприятиями, включают крупные по объему и требующие длительных сроков реализации планы. К примеру, к ним относятся: послания Президента Российской Федерации¹; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года²; Стратегия национальной безопасности на период до 2020 года³.

Специальные планы позволяют более точно отразить специфику деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, обусловленную ее целями и задачами, а также структурным, кадровым, материально–техническим и иным обеспечением.

В настоящее время систему специального государственного планирования деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний составляют, в частности, Концепция развития уголовно–исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года⁴; Федеральная целевая программа «Развитие уголовно–исполнительной системы (2007 – 2016 годы)»⁵.

В систему специальных актов планирования входят ведомственные планы ФСИН России. Ведомственные решения отличает внутриотраслевой характер, направленность на достижение конкретных задач в определенной сфере. Разработка указанных планов осуществляется в соответствии с актами планирования федеральных органов государственной власти, касающимися организации деятельности уголовно–исполнительной системы; основными направлениями и показателями деятельности ФСИН России и территориальных органов ФСИН России, решениями и планами работы вышестоящих органов управления.

Классификация планов в УИС имеет свои особенности, обусловленные спецификой устройства уголовно-исполнительной системы. В зависимости от организационного построения УИС система планов включает: планы, разрабатываемые на уровне центрального аппарата ФСИН России; планы, разрабатываемые на уровне управлений ФСИН России по субъектам РФ; планы, разрабатываемые на уровне учреждений.

Другим критерием классификации планов выступает срок (период) его действия или иначе – горизонт планирования. Горизонт планирования – это тот временной отрезок, на который рассчитано выполнение планового задания¹. В зависимости от указанного критерия в теории выделяют долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные планы.

На современном этапе реформирования имеют место все указанные виды планирования деятельности УИС. В качестве современной тенденции следует отметить повышение значения планирования, определяющего развитие органов, исполняющих уголовные наказания, на более длительный временной промежуток. Преимущество такого планирования, по справедливому замечанию С. Сильвестрова, состоит в том, что охватываемый им период предоставляет возможность отразить более многообразные варианты решения имеющихся проблем, чем при среднесрочном, тем самым позволяет обеспечить более стабильное развитие тех или иных социально-экономических процессов в перспективе. Кроме того, некоторые проблемы могут быть серьезно проработаны лишь в течение продолжительного периода времени².

Долгосрочные планы, как правило, предусматривают определение перспективных целей организации, а также принятие решений, направленных на лучшее распределение ресурсов на основе долгосрочных прогнозов развития. Долгосрочное планирование, к примеру, получило свое выражение в форме Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, Федеральной целевой программы «Развитие уголовно–исполнительной системы (2007 – 2016 годы).

Среднесрочное планирование конкретизирует ориентиры, определенные долгосрочным планом. В сравнении с долгосрочными среднесрочные планы более детальны, содержат большее число мероприятий, подробнее регламентируют распределение ресурсов. Среди примеров среднесрочных планов деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний укажем на Концепцию развития кадрового обеспечения ФСИН России на период до 2011 года³, Концепцию совершенствования взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний со средствами массовой информации на 2008 – 2011 годы⁴.

При краткосрочном планировании определяются конкретные мероприятия по использованию ресурсов организации, четко закрепляются лица, ответственные за их исполнение. Большинство планов, разрабатываемых в уголовно-исполнительной системе, относятся к краткосрочным.

В теории и практике правоохранительных органов, исполняющих уголовные наказания, разрабатываются и применяются стратегические и тактические (в том числе оперативные) планы. Эти виды планов отличаются друг от друга по целому по ряду критериев.

Считается, что основной вопрос стратегического планирования – чего хочет добиться организация? Тактическое планирование сосредоточено на том, как организация должна достигнуть такого состояния. То есть разница между стратегическим и тактическим планированием – это разница между целями и средствами. Поэтому, прежде всего, сравним указанные виды планирования по масштабности постановки цели и в зависимости от детализации закрепления в плане используемых сил и средств.

В ходе стратегического планирования осуществляется разработка ключевых направлений деятельности организации по существенному преобразованию тех или иных сторон ее функционирования. Сущность данного вида планирования заключается в построении модели будущего развития объекта, применительно к которому осуществляется планирование. Б. Райзберг отмечает концептуальный характер такого планирования, проявляющийся в том, что стратегические планы отражают и выражают генеральный замысел, магистральную линию построения намечаемого будущего; целостность стратегического планирования, заключающуюся в отражении в плане всех значимых, сущностных сторон, свойственных планово решаемой проблеме и планируемым действиям в их взаимосвязи и взаимном влиянии; а также судьбоносное значение, значительное влияние осуществления плана на экономику и социальную сферу, на судьбы многих людей, населения, народа, государств¹.

Поставленные при стратегическом планировании цели в связи с их масштабностью и долгосрочностью не могут быть достигнуты через экстраполяцию тенденций, протянутых в будущее. Стратегическое планирование предполагает выстраивание вектора анализа и принятия управленческих решений из будущего в настоящее. Речь идет о построении системы планов и решений исходя из целей, которые желательно достичь в конце периода действия стратегического плана, и поэтапного приближения к исходному, базовому периоду – то есть построение взаимосвязанных решений, которые обеспечили бы достижение избранных целей. Такое построение системы планов получило название «планирование по результатам»².

При тактическом же планировании ставятся менее глобальные цели, направленные на решение конкретных задач функционирования организации. Вектор планового воздействия направлен из прошлого в будущее. Стратегические задачи проецируются в меньшем масштабе, что делает их более понятными исполнителям. Однако, несмотря на то, что тактика отличается от стратегии меньшей масштабностью, мероприятиям тактического плана в любом случае должны предшествовать цель и задачи, поскольку данные элементы позволяют понять общий смысл деятельности. Однако, цель тактического плана должна отличаться от цели стратегии своей конкретностью.

При стратегическом планировании силы и средства, используемые для достижения поставленных целей, определены в более обобщенном виде, тактическое планирование предполагает их четкое распределение. «Стратегия – это всего лишь потенциал, который без тактической поддержки не имеет материального выражения»¹.

Мероприятия тактического плана так же, как и в стратегии, увязаны со сроками и исполнителями, но при этом речь идет, например, не о годах, а о датах их исполнения, не о структурных подразделениях, а о конкретных должностных лицах, ответственных за их выполнение.

Считается, что стратегическое планирование осуществляется на высшем уровне, в то время как тактическое планирование является предметом забот среднего и низшего управленческого звена². Вместе с тем, применительно к УИС, оба рассматриваемых вида планирования должны осуществляться на всех уровнях организации деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Каждому уровню соответствует своя специфика, обуславливаемая масштабностью решаемых задач, средствами и методами их реализации, кадровым и штатным потенциалом.

Если стратегическое планирование основано на учете прогнозируемых обстоятельств развития обстановки, то тактическое планирование, зачастую, может быть обусловлено и неожиданными негативными изменениями, происходящими во внутренней и внешней среде. Значение тактического планирования состоит в том, что оно позволяет более гибко реагировать на условия окружающей среды, варьировать способ решения стратегических задач³. Таким образом, упорядочение процесса тактического планирования обеспечивает фундамент реализации стратегических планов. Назначение стратегического планирования – сделать тактические управленческие решения обоснованными не только с точки зрения сложившейся конъюнктуры, но и с позиции завтрашнего дня⁴.

Очевидно, что процессы стратегического и тактического планирования находятся в диалектическом единстве, неразрывно связаны и определяют друг друга. В связи с этим на современном этапе развития уголовно-исполнительной системы оба указанных вида являются актуальными для организации деятельности и подлежат дальнейшему совершенствованию.

В зависимости от обязательности исполнения предусмотренных в плане мероприятий выделяют директивные (или императивные) и индикативные планы¹.

При планировании в сфере исполнения уголовных наказаний, как и при планировании других направлений работы государственных органов, преимущественное распространение получило директивное планирование. Директивное планирование представляет собой процесс принятия решений, имеющих обязательный характер для исполнителей². Обязательность плановых предписаний, обеспечиваемая жестким контролем за их выполнением, способствует концентрации всех имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей и, тем самым, позволяет решать важнейшие задачи в сфере исполнения уголовных наказаний.

Однако, в связи с усложнением общественных отношений все чаще возникают различного рода непредвиденные обстоятельства, препятствующие выполнению запланированных мероприятий в установленные сроки. Кроме того, поскольку оценка деятельности сотрудников при директивном планировании осуществляется в зависимости от выполнения установленного задания, это может способствовать снижению мотивации к принятию «напряженных» планов. Если выполнение плана является главным критерием для получения поощрений, то все оказываются заинтересованными в занижении своих возможностей, получении низких плановых заданий и завышении потребностей в ресурсном обеспечении выполнения плана³. Лица, участвующие в разработке планов, вместо проявления творчества и инициативы при планировании работы стремятся включить в планы минимальное количество мероприятий, подлежащих исполнению. В связи с этим возникает необходимость использования такого вида планирования, как индикативное.

Данный вид предполагает отход от жесткого директивного планирования и заключается в определении целей, приоритетов государственной политики, важнейших задач развития на предстоящий период, а также основных путей и способов их решения. Если директивные планы отличаются чрезмерной детализацией, то предписания индикативных планов носят направляющий, рекомендательный характер.

Кроме того, особенностью индикативного планирования является регулирование общественных отношений при помощи индикаторов в виде показателей. В случае существенного отклонения от заданных параметров в процессе функционирования органа (учреждения) УИС имеется возможность более оперативного реагирования на факторы внутренней и внешней среды, вызвавшие эти изменения.

Индикативное планирование предполагает обязательное участие в процессе планирования всех заинтересованных субъектов (не только представляющих интересы государства, но и выражающих мнение общественности), тем самым позволяет учитывать мнение широкого круга лиц, повысить мотивацию субъектов на достижение определенных ими же целей, а также создает условия для скоординированной работы по решению поставленных задач.

В последнее время опыт индикативного планирования применяется не только при регулировании общественных отношений в сфере экономики, но и в социальной сфере, в том числе при определении стратегии деятельности в сфере исполнения наказаний. Обязательным разделом любой разрабатываемой программы является установление целевых индикаторов и показателей, а также ожидаемых конечных результатов ее реализации и показателей социально–экономической эффективности¹. Так, в качестве важнейших целевых показателей, установленных федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 – 2016 годы)», выступают количество следственных изоляторов и исправительных учреждений, в которых условия содержания подследственных соответствуют законодательству Российской Федерации и международным стандартам (в процентах от общего количества). В приложении к названной Программе приведена формула, по которой осуществляется расчет индикатора соответствия условий содержания подследственных или осужденных в конкретном следственном изоляторе либо исправительном учреждении законодательству Российской Федерации или международным стандартам, а также раскрывается сущность таких понятий как «условия содержания осужденных, соответствующие законодательству Российской Федерации» и «условия содержания осужденных, соответствующие международным стандартам».

Вместе с тем, следует учитывать, что в силу воздействия непредсказуемых в отдаленной перспективе факторов либо отсутствия у государства возможностей применять меры, строго обязывающие участников планируемых событий к определенным действиям, не гарантируется строгое следование намеченному индикативному плану. Это не столько ущербность, сколько естественная ограниченность государственного стратегического индикативного планирования, которая в известной мере компенсируется самой возможностью строить плановую стратегию государства и общества на длительную перспективу².

Наличие положительных и отрицательных моментов и в директивном, и в индикативном планировании позволяет сделать вывод о том, что планирование деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний должно носить разный характер в зависимости от целей, задач, условий и области его применения.

Кроме рассмотренных в настоящем параграфе параметров можно выделить и иные основания классификации планов в сфере исполнения уголовных наказаний: по объектам, по формам выражения, по правовым основаниям и другие. В исследовании были сделаны акценты лишь на наиболее перспективных направлениях развития отдельных видов актов планирования, имеющих, с точки зрения автора, практическое значение в работе органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на современном этапе развития государства.

В целом, осуществленный анализ деления актов планирования на группы свидетельствует, что система планов в сфере исполнения уголовных наказаний является достаточно сложной, поскольку любое решение содержит одновременно несколько классификационных признаков, позволяющих отнести его к нескольким видам.