Тема 2. Понятие, предмет, методы и система административного права

Вопросы к теме:

1. Понятие и предмет административного права.

2. Методы административного права.

3. Система отрасли административного права. Общая и особенная части административного права.

1. Понятие и предмет административного права.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, предмет административного права – это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности системы исполнительных органов.

Как уже отмечалось, несмотря на фактический отход, после принятия Конституции РФ от узкого понимания государственного управления как функции исключительно исполнительных органов, оно нередко традиционно понимается по-старому и рассматривается как фактическая прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Следовательно, в самом общем виде можно сказать, что административное право – это управленческое право.

Предмет административного права включает, по существу, две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т.е. с реализацией исполнительной власти (главная, или основная, группа), и иные отношения, в частности внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других органов и организаций (вспомогательная группа).

Чтобы детализировать понятие предмета административного права, надо рассмотреть, какие субъекты помимо системы исполнительных органов являются участниками административно-правовых (управленческих) отношений.

В некоторых случаях определенное участие в возникновении, изменении и прекращении административно-правовых отношениях принимают суды. Однако, сказанное ни в коем случае не следует понимать как отрицание необходимости и реальности разделения исполнительной и судебной власти.

Прежде всего, диалектика этого процесса такова, что, будучи самостоятельной, независимой ветвью государственной власти, суды, осуществляя судебный контроль, не могут не принимать соответствующего участия в реализации административно-правовых отношений. Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений исполнительных органов и их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности. И при самостоятельном контроле в процессе реализации соответствующих полномочий, и при реагировании на жалобы физических и юридических лиц суды в ряде случаев своими решениями отменяют и изменяют ранее принятые акты исполнительных органов (их должностных лиц), неизбежно принимая тем самым определенное участие в возникновении, изменении и прекращении административно-правовых отношений.

Кроме того, по большому числу дел об административных правонарушениях суды являются субъектами административной юрисдикции, причем тенденция развития института административной ответственности такова, что это участие все более и более расширяется.

Постоянно расширяется участие судов в рассмотрении и других категорий дел, связанных с административно-правовыми отношениями. Так, например, в арбитражных судах ежегодно возрастает количество дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Их доля составляет более половины всех дел, рассматриваемых арбитражными судами.

В стране идёт подготовка к формированию самостоятельного административного судопроизводства. Необходимость учреждения в России административных судов основывается на ст. 118 Конституции РФ, согласно которой судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Предполагается, что административные суды будут рассматривать, в частности, дела об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой и др. Это ещё более увеличит степень участия судов в механизме возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношениях

Возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в определённой степени связано и с деятельностью общественных объединений. Во-первых, они наделены правами и обязанностями административно-правового характера, являются субъектами административно-правовых отношений, по некоторым вопросам подконтрольны органам исполнительной власти, руководствуются в своей деятельности рядом требований административно-правовых актов. Во-вторых, как уже отмечалось, по жалобам, в том числе и общественных объединений, на действия и решения исполнительных органов и их должностных лиц судебными решениями могут отменяться и изменяться административно-правовые акты. В-третьих, определенные государственно-властные полномочия по поручению государственных органов могут реализовываться некоторыми общественными объединениями (например, народными дружинами).

И, наконец, исполнительные органы, и их должностные лица вступают в отношения с гражданами, которые являются субъектами административно-правовых отношений. Нормы административного права регулируют при этом деятельность обеих сторон этих отношений, предоставляя гражданам в ряде случаев возможность действовать по своему усмотрению, в том числе – быть инициаторами возникновения административно-правовых отношений (например, в случае подачи ими административной жалобы, заявления о выдаче лицензии и др.).

Обобщая сказанное, можно заключить, что предметом административного права является вся совокупность общественных отношений, возникающих изменяющихся и прекращающихся: в результате реализации управленческих функций органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц; при осуществлении управленческой деятельности администрации различных организаций; в процессе осуществления судами некоторых присущих им полномочий; а также при исполнении обязанностей и осуществлении прав административно-правового характера гражданами и общественными объединениями.

При этом административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Во всех этих случаях в соответствующих общественных отношениях отсутствует непременный атрибут административно-правовых отношений – тот или иной субъект системы исполнительных органов.

Административное право, как и любая отрасль права, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия на общественные отношения, т.е. на поведение их участников. Это методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они характеризуют любую отрасль права. Правовые отрасли используют в своих регулятивных целях такие единые правовые средства, как запрет, предписание, дозволение, в их различном сочетании. Эти методы рассчитаны как на правоотношения их равноправных участников, так и на те отношения, в которых юридическая воля одной стороны имеет приоритет перед юридической волей другой стороны. Однако данные обстоятельства во многом определяют специфику регулирования правоотношений, свойственных различным отраслям права.