2. Содержание административно-правового отношения. Основания возникновения, изменения, прекращения административно-правовых отношений.

В качестве содержания административно-правовых отношений выступают права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения. Это – сфера государственного управления, границы которого определяются объемом и направленностью всей многогранной деятельности по реализации задач и функций субъектов исполнительной власти в ее не только конституционном, а самом широком понимании (т.е. как совокупности всех органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительные и распорядительные полномочия).

Административно-правовые отношения охватывают все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. В этой связи в границах сферы государственного управления помимо административно-правовых отношений нередко возникают правоотношения и иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые).

Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Это качество выражает их прямую связь с практической реализацией функций исполнительной власти, которые по своему назначению направлены, прежде всего, на организацию процесса правоисполнения. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к осуществлению функций, обеспечивающих организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его социальной природы и назначения.

Административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах. Это, во-первых, самоорганизация, т.е. организация собственной работы исполнительного аппарата, которая осуществляется в рамках административно-правовых отношений между различными звеньями системы исполнительных органов. А, во-вторых, – организация, реализуемая в административно-правовых отношениях с участием иных коллективов и людей, так или иначе соприкасающихся со сферой государственного управления.

Единственным условием, при соблюдении которого каждый субъект, который тем или иным образом функционирует в сфере государственного управления, может быть инициатором возникновения либо прекращения административно-правовых отношений, является наличие у него правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение этой нормой определенных обязанностей. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из их сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п. Однако возникать они могут, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, вопреки желанию или согласию второй стороны.

Это предопределяет непременное участие в административно-правовых отношениях властвующего субъекта (исполнительного органа, должностного лица), причем соответствующие административно-правовые нормы прямо предписывают ему совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Этот субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для граждан, наоборот, вступление в конкретное административно-правовое отношение является, как правило, возможностью, обусловливается инициативой с их стороны. У исполнительного органа (должностного лица) при этом возникают определенные юридические обязанности.

Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Для разрешения этих споров установлен, как правило, административный, т.е. внесудебный, порядок, суть которого заключается в том, что полномочный исполнительный орган (должностное лицо) рассматривает спор и принимает по нему одностороннее юридически властное решение. При этом граждане и нижестоящие звенья системы исполнительных органов используют для разрешения спорных ситуаций институт административного обжалования. Законодательство в целях усиления гарантий законности рассмотрения административных споров нередко предусматривает также возможность их судебного разрешения.

Если для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой, то для административно-правовых отношений установлен иной порядок. Нарушение одной из сторон такого правоотношения требований административно-правовой нормы не влечет ответственности одной стороны перед другой. Нарушение требований административно-правовой нормы квалифицируется как действие, направленное против публично-правового интереса, соответственно ответственность наступает перед государством. Полномочный исполнительный орган (должностное лицо) самостоятельно и в одностороннем порядке воздействует на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо), применяя установленные меры административной или дисциплинарной ответственности.

Необходимыми предпосылками возникновения административных отношений являются: административно-правовая норма; административная правосубъектность его участников; юридический факт.

Административное правоотношение может возникнуть при наличии административной правовой нормы; лишь правовая норма придает управленческому отношению правовой характер. Именно административно-правовая норма закрепляет меру возможного и должного поведения его сторон, их права и обязанности, а также обуславливает характер связи между ними. Из административно-правовой нормы вытекает также ответственность сторон за невыполнение ими своих обязанностей. Без правовой нормы административное правоотношение возникнуть не может.

Однако наличие административно-правовой нормы необходимо, но еще недостаточно для возникновения административного правоотношения. Для этого стороны должны обладать административной правосубъектностью, которая позволяет им самостоятельно приобретать права и нести обязанности, предусмотренные правовой нормой, отвечать за правовые последствия своих действий (бездействия). Административную правосубъектность образуют административная правоспособность¹⁵ и административная дееспособность¹⁶.

Административная правосубъектность, ее содержание определяют границы, в рамках которых тот или иной субъект может вступать в административные правоотношения. Субъект, не обладающий административной правосубъектностью, не может быть участником административного правоотношения.

Для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это – юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными (что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм), но могут быть и неправомерными, не соответствующими требованиям административно-правовых норм, нарушающими их. Характерным примером правомерных действий субъекта исполнительной власти является издание им в пределах своей компетенции правового акта, имеющего индивидуальный характер, т.е. относящегося (адресованного) к конкретному лицу. Прямое юридическое последствие его издания — возникновение, изменение или прекращение конкретного административно-правового отношения.

Наиболее характерными для сферы государственного управления неправомерными действиями являются дисциплинарные проступки или административные правонарушения. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие должностными лицами предприятия необходимых мер по обеспечению пожарной безопасности).

События – это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).