6. Понятие и виды обращений граждан.

Одним из основных конституционных прав граждан Российской Федерации является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации), в Конституционный Суд РФ (статья 125 Конституции РФ).

Право граждан на подачу различного вида обращений закреплено в ряде федеральных законодательных актов и законов субъектов Федерации, например, в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»³⁸, Законе РФ от 27.04.1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»³⁹, Федеральном законе от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»⁴⁰, Федеральном законе от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»⁴¹, Федеральном законе от 19.02.1993 г. № 4528-1 «О беженцах»⁴², Законе РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»⁴³, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Налоговом кодексе РФ, Таможенном кодексе РФ и других актах.

Под обращениями граждан в этих законах понимаются: предложения, заявления, жалобы, ходатайства, коллективные обращения и петиции граждан.

Предложение – это устное или письменное обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав и свобод, направленное на улучшение организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, общественных объединений в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизни.

Заявление – это устное или письменное обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, не связанное с их нарушением.

Жалоба – это устное или письменное обращение гражданина по поводу восстановления его прав и свобод, нарушенных действиями (бездействием) или решениями органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей организаций, общественных объединений.

Ходатайство – это письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих.

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться и предложение, и заявление, и жалоба, и ходатайство в различном сочетании.

Коллективное обращение – это обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, имеющее общественный характер и принятое на митинге, собрании и подписанное их организаторами или участниками.

Петиция – это коллективное обращение граждан в письменном виде в органы государственной власти о необходимости проведения общественных реформ или изменения законодательства.

К сожалению, законодатель в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» формально называет лишь три вида обращений граждан: предложение, заявление, жалоба. Между тем, в Федеральном законе «О беженцах», Законе РФ «О вынужденных переселенцах» говорится о необходимости подать ходатайство для получения соответствующего правового статуса. Ходатайство как вид обращений граждан называется и в других актах, в некоторых из них говорится также о возможности подачи коллективных обращений и петиций граждан. Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» этим судом рассматриваются, в том числе и коллективные жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан. О возможности направлять в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам коллективные обращения граждан говорится и в самом Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ст. 2).

В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» даны определения обращения, предложения, заявления и жалобы применительно к положениям данного закона. Однако сформулированные законодателем дефиниции отличаются от определений, изложенных выше, и представляются не достаточно удачными.

Так, под обращением гражданина в этом законе понимается направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Уже отмечалась узость этого определения, не включающего в понятие обращения ходатайств, коллективных обращений, петиций. Кроме того, представляется недопустимым исключение из устных обращений граждан обращения к должностным лицам, тем более что в ст. 13 данного закона фактически предусмотрены такие обращения.

Предложение определяется в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Однако в этом определении крайне важно подчеркнуть, что предложение гражданина не связано с нарушением его прав и свобод, четко отделив тем самым предложение от жалобы гражданина.

Согласно данному федеральному закону заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Во-первых, данное определение неполно, хотя и пространно. Разве заявление гражданина касается только реализации его конституционных прав и свобод? Существует масса актов различной юридической силы, в которых сформулированы права граждан в тех или иных сферах их жизни и деятельности. Разве гражданин не может обратиться по поводу реализации этих прав?

Во-вторых, видимо, не следует говорить, что заявлением является просьба гражданина о содействии в реализации его прав и свобод. В своем заявлении гражданин обращается с прямой просьбой о реализации принадлежащих ему прав. Что в этом контексте означает слово «содействие» не понятно.

В-третьих, и здесь крайне важно подчеркнуть, что заявление гражданина не связано с нарушением его прав и свобод, четко отделив тем самым заявление от жалобы гражданина.

Жалоба определяется в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Представляется, что слово «просьба», когда речь идет о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод гражданина, неуместно, ибо в просьбе можно отказать, не аргументируя решения об этом. Безусловно, в соответствующем письменном документе гражданин, как правило, пишет: «Прошу», «Обращаюсь с просьбой» и т.д. Однако на самом деле в жалобе фактически выражается основанное на законе требование гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод. Конечно, слово «требование» при определении понятия жалобы режет слух. Именно поэтому в данном нами выше определении жалобы дипломатично говорится о ней, как об обращении гражданина по поводу восстановления его прав и свобод, без упоминания слов «просьба» или «требование».

Устные обращения граждан рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. Для приема устных обращений граждан руководители и другие должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений обязаны проводить личный прием граждан. На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме.

Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства (можно работы или учебы). Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

Предложения, заявления, ходатайства, коллективные обращения должны подаваться гражданами в те государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения или тем должностным лицам (а петиции – в те органы государственной власти), к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.

Жалобы подаются в те органы и организации, тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются, а также в суд.

Право граждан на подачу жалобы подразделяется на: общее право на подачу жалобы, которым обладают все граждане как таковые, и специальное право на подачу жалобы, предоставленное лицам как участникам уголовного и гражданского процесса, производства по делам об административных правонарушениях, исполнительного производства и некоторых иных правоотношений.

Специальное право на подачу жалобы регламентируется законодательством, которое наделяет граждан специальной правосубъектностью в дополнение к общей правосубъектности. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, является не просто гражданином, а либо лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшим. Порядок реализации гражданами специального права на жалобу регламентируется специальными нормами, в данном случае – содержащимися в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Общее право на подачу жалобы, т.е. право подачи жалобы на все иные действия и решения в отношении граждан со стороны органов, организаций и должностных лиц, регламентируется общим законодательством об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. При этом общее право на подачу жалобы подразделяется на право на подачу административной жалобы (право на административное обжалование) и право на подачу судебной жалобы (право на судебное обжалование).

Общее право на подачу административной жалобы реализуется гражданами в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»⁴⁴, Налоговым кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ, некоторыми другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Общее право на подачу судебной жалобы реализуется гражданами в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Гражданским процессуальным кодексом РФ. Говоря о праве граждан на подачу судебной жалобы нельзя не сказать о возможности обратиться в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07. 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁴⁵ в этот суд. Он рассматривает индивидуальные, и как уже отмечалось выше, коллективные жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод.

Еще одним объектом подачи гражданами судебных обращений является арбитражный суд. Он рассматривает действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и свободы граждан как субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ граждане вправе обратиться в арбитражный суд, например, с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта либо незаконным решением или действием (бездействием) указанных органов, должностных лиц.

Говоря об обращениях граждан, нельзя не сказать об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02. 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁴⁶ он призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом Уполномоченным по правам человека используется большой арсенал соответствующих средств, в том числе институт обжалования гражданами действий и решений органов и должностных лиц, нарушающих их права и свободы.

Поскольку Уполномоченный по правам человека не входит ни в систему исполнительной, ни в систему судебной власти соответствующие жалобы нельзя рассматривать ни в качестве административных, ни в качестве судебных обращений. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра соответствующей компетенции других субъектов, в том числе – и по рассмотрению административных и судебных жалоб граждан.

Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.