3. Особенности исполнительной власти. Исполнительная и распорядительная деятельность.

Органы исполнительной власти помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов осуществляют огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, претворением в жизнь требований законодательных и иных актов.

Проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов называется исполнением и определяет основное направление деятельности этих органов, что и лежит в основе их названия.

Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений субъекты управления должны обладать необходимыми юридически властными полномочиями, иметь механизм их реализации, средства достижения данной цели. Использование необходимых юридически властных полномочий называется распорядительством, что также присуще работе органов исполнительной власти.

Поэтому можно сказать, что органы исполнительной власти осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность (или деятельность исполнительно-распорядительного характера).

Управление, а государственное управление в особенности, требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления должны ежедневно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих подавляющий объем во всей государственно-управленческой деятельности, под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, – вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что органы, нижестоящие в системе государственного управления, подчинены по целому ряду вопросов вышестоящим органам, выполнение распоряжений которых нижестоящими структурами обязательно. Подобная организация системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным, ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.

В этой связи, несмотря на фактический отход, после принятия Конституции Российской Федерации от узкого понимания государственного управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике государственного управления оно, как правило, традиционно понимается по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться фактически синонимом государственного управления.

В таком устоявшемся терминологическом подходе, традиционном отождествлении исполнительной и распорядительной деятельности с государственным управлением нет ничего страшного. Во-первых, это привычно. Во-вторых, работа исполнительных органов, действительно, прежде всего, направлена на осуществление государственного управления. И, наконец, в-третьих, государственно-управленческая деятельность, безусловно, осуществляется главным образом за счет функционированием системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой органов исполнительной власти и их должностных лиц не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность.

Исполнительная власть обладает рядом присущих ей характерных черт. Так, например, исполнительная власть, как и любая ветвь власти, обладает относительной самостоятельностью, однако, тесно взаимодействуя при этом как с законодательной, так и с судебной ветвями власти. Но она в процессе государственно-управленческой деятельности всегда реализуется во внесудебном порядке, что и позволяет нередко характеризовать ее в качестве административной власти.

Исполнительная власть, исполняя требования закона, имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она реализуется в деятельности особых субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, и представлена в государственно-властном механизме специальными структурами – органами исполнительной власти. При этом в непосредственном ведении и распоряжении реализующих исполнительную власть субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти: армия, органы безопасности, милиция, финансы, основные средства коммуникации и др.

Исполнительную власть не следует отождествлять с исполнительной и распорядительной деятельностью. Деятельность является практической формой реализации исполнительной власти, в то время как сама исполнительная власть отражает функциональное и компетенциональное существо исполнительной деятельности. Если исполнительная власть – это категория политико-правовая, то исполнительная деятельность – категория организационно-правовая.

Однако, говоря об исполнительной власти, надо учитывать еще одно обстоятельство. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в ее субъектах. Органы местного самоуправления, исходя из положений Конституции РФ, органами государственной, в том числе исполнительной, власти не являются, хотя их административные структуры и соответствующие должностные лица, безусловно, выполняют существенный объем функций исполнительного и распорядительного характера, обладают значительными административно-властными полномочиями. Так, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ⁹, к органам местного самоуправления относится, в частности, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Исполнительные и распорядительные полномочия, помимо соответствующих государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, осуществляет также администрация предприятий, учреждений, других организаций (в том числе и негосударственных) в процессе управления ими, при проведении внутриорганизационных мероприятий. Функции администрации может выполнять единоличный руководитель (самостоятельно или через возглавляемый им управленческий аппарат) либо одновременно единоличный руководитель и коллективный исполнительный орган.

Более того, в современных условиях, когда происходит определенное ослабление непосредственного государственного управления в ряде сфер жизни, повышается роль местного самоуправления, в значительной степени получают хозяйственную самостоятельность государственные предприятия, целые регионы, идут процессы приватизации и становления института частной собственности, значение исполнительной и распорядительной деятельности субъектов, которые формально не являются элементами исполнительной власти, резко возрастает.

В этой связи, рассматривая субъекты исполнительной и распорядительной деятельности и соответствующие правовые институты, целесообразно говорить не просто об исполнительной власти, как составной части государственной власти, а о целой системе исполнительных органов. В такую систему, наряду с самими органами исполнительной власти в их конституционном понимании, следует включить также органы, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции на местном уровне (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), и администрации различных организаций.