seylekhanov_e_t_politicheskaya_sistema_respubliki_kazakhstan

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

—имеется институт досрочных выборов Президента. В Казахстане:

—премьер-министрназначаетсяиосвобождаетсяотдолжности Президентом с согласия Мажилиса;

—Правительство подотчетно и Президенту (в большей степени), и Парламенту (отчасти), но вопрос об отставке Правительства решается лично Президентом;

—вслучаедосрочногопрекращенияПрезидентомсвоихполномочийпооснованиям,предусмотреннымКонституцией,егополномочиядоокончанияположенногосрокаосуществляетследующеепо государственномурангудолжностноелицо(спикерСената,спикер Мажилиса, премьер-министр).

На постсоветском пространстве казахстанская модель президентской власти ближе всего к российской, характеризующейся следующими чертами. В соответствии сКонституцией Российской Федерации1993г.Президентизбираетсянепосредственнонаселениемподвухтуровоймажоритарнойсистеме.Онназначает(ссогласия нижней палаты Парламента) председателя Правительства, а также

—ужесамостоятельно—всехостальныхминистровиможетвлю- боймоментотправитьПравительствовотставку.Приопределенных обстоятельствах Президент вправе распустить Государственную Думу* (ст. 111 и ст. 117 Конституции РФ). Вместе с тем один человек не может быть избран Президентом более двух раз подряд, а в случае вакансии назначаются досрочные выборы**.

Как во Франции и Казахстане, Президент РФ является Главой государства, но не главой Правительства. Однако во Франции Правительство формируется парламентским большинством***, что уравновешивает право Президента на роспуск Национального Собрания. В России же Парламент лишь утверждает кандидатуру

*Думанеможетбытьраспущенавпериоддействиячрезвычайногоположения, припроведениипроцедурыимпичментапротивПрезидентаивтечениепервого года своих полномочий.

**Конституция Российской Федерации (с комментарием) (с изменениями на

21июля2007г.)//http://db.kodeks-em.ru/law?d&nd=9004937&prevDoc=3607978.

***ПоитогампарламентскихвыборовПрезидентназначаетпремьер-министра и по представлению последнего — остальных членов Правительства.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

премьер-министра, так что право Президента на роспуск Государ­ ственной Думы ничем не уравновешено. Полномочия Президента РоссиипревышаютиполномочияПрезидентаСША,ибопоследний ниприкакихусловияхнеможетраспуститьКонгресс,апоследний со своей стороны утверждает все персональные назначения в Правительстве.

Отличие состоит в том, что в России предусмотрена норма досрочных президентских выборов, которой нет в Конституции РК.

Помимо России и Казахстана, подобного типа президентские системы действуют в Беларуси, Узбекистане, Таджикистане, Азербайджане и Армении.

В ЮАР, Пакистане, Турции, Индонезии и Суринаме Президент избирается Парламентом (так же, как и на первых президентских выборах в странах Центральной и Восточной Европы, СССР и КазССР).

2.1.2. Трансформация президентской власти в Республике Казахстан

Несмотря на общность типологических характеристик президентской власти, каждая страна приходила к той или иной модели еереализациисобственнымпутем.ВотношенииКазахстанаспецифика процесса трансформации президентской власти заключалась в следующем.

Должность Президента Республики Казахстан была введена по решению Верховного Совета Казахской ССР 24 апреля 1990 г. после учреждения 14 марта того же года должности Президента

СССР. Ее введение было обусловлено, на наш взгляд, несколькими моментами:

—внутренней борьбой в ЦК КПСС между «реформаторами» и «консерваторами»;

—падением авторитета КПСС и связанной с этим дезорганизацией государственного управления со всеми вытекающими по­ следствиями для экономики и социальной жизни;

—противостоянием союзных республик и Центра;

—поиском новой формы государственного устройства в ус-

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

ловиях распада советской системы власти, основанной на монополии партии на власть, и ее ретрансляцией на республиканский уровень*.

Своюрольсыгралоиполитическоеискусствоихаризматичность Н.А.Назарбаева,сумевшегообъединитьвокругсебяреспубликанскую политэлиту во имя сохранения и легитимации ее власти.

Следуетотметить,чтонаначальномэтапепрезидентскаявласть была ограниченной, что являлось закономерным результатом ее существования(фактически—механическоговстраивания)вусло- вияхсохраняющейсясоветскойгосударственнойсистемы.Посути, созданнаяформагосударственногоустройстваявляласьпарламентской (квазипарламентской**) республикой, где Президент является номинальнымГлавойгосударства,нонеобладаетреальнойвластью. ТемнеменееучреждениепостаПрезидентасыгралоопределенную роль в последующей трансформации всей политической системы Казахстана.

Во-первых, будучи избираемым Верховным Советом КазССР и получая мандат Президента, Н. Назарбаев как руководитель республики перестал непосредственно зависеть от воли Политбюро ЦК КПСС и Компартии Казахстана.

Во-вторых, вследствие этого возникли предпосылки для департизации государственной власти и ее дальнейшего реформирования в сторону соответствия объективным потребностям развития республики.

В-третьих, было создано ядро для формирования обособленного институтапрезидентскойвертикаливласти,выступившейглавнойадминистративной силой в проведении реформ транзитного периода.

Дальнейшее становление института президентской власти в Казахстане было обусловлено принятием Закона КазССР от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений

*Субъективноевоздействиенаэтотвыбороказалипопыткиподражаниясамой мощной державе Запада — Соединенным Штатам Америки, которые олицетворяли собой пример глобальных политических и экономических успехов.

**Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» и изменений и дополнений к нему от 25 июня 1991 г. Согласно этому документуПрезидентбылобъявленГлавойгосударства,наделенным высшей исполнительно-распорядительной властью. Кроме того, был учрежден пост вице-президента страны, упразднен Совет МинистровиобразованКабинетМинистровКазахстана,подотчетный как Парламенту, так и Президенту. При этом право формирования Правительства (с согласия Парламента) передавалось Президенту. Произошло объединение аппаратов Главы государства и Совета Министров страны в единый Аппарат Президента и Кабинета МинистровКазахскойССР.Спринятиемэтогозаконагосударственная системаКазахстана,формальнооставаясьпарламентской,посуществу, перешла к полупрезидентской модели.

Основнымихарактеристикаминовойструктурыгосударственной власти стали:

—внепарламентская форма выборов Президента;

—уравновешивание баланса сил между Президентом и Парламентом (Верховным Советом) за счет расширения прав и полномочий Главы государства*;

—формированиеединойвертикалиисполнительнойвластипод главенством Президента;

—наделение Президента правом издания нормативных актов и законодательной инициативы.

Окончательная легитимизация института президентства произошла после проведения республиканских выборов Президента 1 декабря 1991 г.

Дальнейшаяэволюцияинститутапрезидентскойвластиопределялась следующими факторами:

—распадом СССР и получением Казахстаном независимости;

—задачамистроительствагосударственныхинститутов вусловиях независимости;

—переходом от социалистической парадигмы развития к либеральной;

*ФормальноВерховныйСоветоставалсявысшиморганомвласти,сохранивза собой право определять внутреннюю и внешнюю политику государства, хотя реально эффективное осуществление этой функции удавалось ему с трудом.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

—вхождениемКазахстанавфазузатяжногокризисногоразвития;

—задачами реформирования социально-экономических отношений;

—неявными угрозами внешнего характера;

—задачами укрепления национальной безопасности (вопросы территориальной целостности, военной безопасности, внутриполитической стабильности);

—опытом политического развития соседних государств;

—общей геополитической ситуацией;

—задачами вхождения в мировое сообщество в качестве официально признанного независимого государства.

Под влиянием их воздействия в течение 1991—1993 гг. в Казахстане объективно сформировалась потребность в сильной власти, способнойвывестистрануизкризисаизадатьейпараметрыустойчивогоразвития.Всилуопределенныхпричинвнаибольшейстепениотвечающейданнойпотребностиявляласьтолькопрезидентская ветвь власти. Ее преимущества по сравнению с законодательной ветвью заключались в следующем:

—единство политической воли, определяемой Президентом;

—жесткая иерархичность аппарата исполнительной власти;

—лучший подбор кадрового состава управленцев;

—непосредственное осуществление исполнительной властью государственного управления, которое в глазах населения олицетворяло реальную власть;

—реальноераспоряжениеадминистративными,экономическими, медийными ресурсами государства.

Существовавшая на тот период времени парламентская форма правления,отягощеннаяэлементамисоветскойархаикиирецидивами социалистическойидеологии,немоглаобеспечитьбыстрогоирешительного перехода к новым политико-экономическим отношениям.

Всвязисэтимонасталатолькопереходнойформойгосударственного управления, отражавшей особенности транзита от тоталитарного к либерально-демократическому обществу. Это достаточно ярко проявилось в положениях Конституции 1993 г., которая не смогла ни закрепить «советскую» парламентскую форму правления, ни предоставить полноту прав президентской ветви власти.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

Итак,вусловияхсоциальнойиполитико-идеологическойаморф­ ности казахстанского общества переход к либеральной модели развитияприводилкобострениювнутриполитическойборьбы,что отразилосьнаскладываниипротиворечиймеждузаконодательнойи исполнительнойвластями,грозившимидезорганизациейпроцессов государственного управления и срывом форсированного осуществления либеральных экономических реформ.

Опыт аналогичного противостояния ветвей власти в России, закончившийся октябрьскими событиями 1993 г. в Москве (расстрел танками здания Парламента), показал всю опасность такого положения для государства. В то же время борьба между законодательной и исполнительной властью отчетливо показала, что без развитых институтов гражданского общества парламентаризм как формавыраженияполитическойволинаселенияявноуступаетсиле и возможностям исполнительной власти.

Второймоментбылсвязансприродойвзаимоотношенийвластии собственности.Массоваяприватизацияначала1990-хгг.обусловила резкийростзаинтересованностигосбюрократииинарождавшегося классапредпринимателейвучастиивразделегосударственнойсоб­ ственностиипоследующихгарантияхзащитыотеепередела.Вэтой связи их корпоративные предпочтения отдавались сильной и консолидированной власти, способной обеспечить их экономические интересы.Такимивозможностямиобладалатолькоисполнительная (т.е.президентская)власть,чтоиобусловилосплочениевокругнее политико-экономических элит и бюрократического аппарата.

Еще одна причина усиления президентской вертикали власти

—сильныепатерналистскиенастроениявобществе,сохранившиеся с социалистических времен. В условиях нараставшего социальноэкономическогокризисатакиенастроенияприотсутствииразвитых формгражданскогообществапродуцировалитягук«сильнойруке», привычному образу жизни, в котором наличествовала государ­ ственная опека и всемогущий партийный лидер. Таким образом, патерналистскийнастройобщества,вравнойстепениприсущийкак основной массе населения, так и в не меньшей (если не большей) степени бюрократическому аппарату, способствовал воспроизводству прежних форм управления, хотя и принимавших внешне

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

демократические черты. Вполне очевидно, что свою роль в этом процессе сыграло также отсутствие опыта государственности в условиях независимости и либеральной парадигмы развития.

Все это обусловило однозначность выбора в пользу сильной президентской власти*.

Юридическое оформление президентской формы правления произошловходепринятияКонституции1995г.,аполитическойреальностьюонасталапослесамороспускаВерховногоСоветавконце 1993  г.иделегированияимпередэтимзаконодательныхправПрезиденту.СэтогомоментаПрезидентсосредоточилвсвоихрукахпрактическивсюполнотувластивстране.Президентполучилвозможность диктовать свою волю Парламенту**, а через систему личного назначения судейского корпуса — и судебной власти. Конституционный Суд,имевшийпоКонституции1993г.правоконтролироватьвысшую исполнительную власть, был преобразован в соответствии с Основным Законом 1995 г. в Конституционный Совет, обладавший только консультативно-совещательными правами. Поправки в Основной Закон, внесенные в 1998 г., предусмотрели дальнейшее расширение прерогатив Президента (увеличение срока до 7 лет).

Созданная в тот период принципиальная модель президентской власти действует до настоящего времени. Следует отметить, что она продемонстрироваладостаточновысокуюстепеньэффективностииво многомспособствовалавыводустраныизтяжелогокризиса1990-х.

Вместе с тем социально-экономические и политические сдвиги, произошедшие в начале 2000-х гг., обусловили выдвижение на повестку дня новых требований к политической системе страны, стрежнем которой выступает институт президентской власти.

*Подтверждением адекватности сильной президентской власти ожиданиям населения стали положительные итоги референдума 30 августа 1995 г. (за — 89 % голосовавших), означавшие принятие новой Конституции.

**К примеру, Конституция 1995 г. наделила Президента правом определять приоритетность рассмотрения законопроектов, а также вносить в Парламент предложениеобобъявлениирассмотренияпроектазаконасрочным,означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент вправеиздатьуказ,имеющийсилузакона,которыйдействуетдопринятияПарламентом нового закона в установленном Конституцией РК порядке (ст. 61).

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

Основное содержание этих требований заключалось в большей либерализации экономических и политических отношений, что детерминировалось интересами отечественного капитала (в том числе средних и мелких предпринимателей). Становилось очевидным,чтожесткаяцентрализацияирегламентациявсехотношений, свойственная для суперпрезидентской республики, на новом этапе развития страны тормозит предпринимательскую инициативу и вступает в противоречие с объективными потребностями развития производительныхсил.Признакамивозникшегопротиворечиястали раскол во властной элите, «бегство» капитала за границу, расширение оппозиционного движения, растущая политизация населения, рост социальной напряженности.

Ввидутого,чтопоследствияэтогопротиворечиясталивсечаще проявляться в различного рода «разломах» общественно-полити- ческойжизни,угрожаяполитическойстабильностивстране,руководствоКазахстанапринялорешениеосуществитьполитическую модернизацию, которая была призвана устранить эту негативную тенденцию. Ее основные положения были «обкатаны» в ходе работы ряда комиссий республиканского масштаба (Постоянное демократическое совещание, Национальная комиссия по вопросам демократизации и гражданского общества, Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ) с участием общественно-политических партий и движений, представителей гражданского общества, известных политических деятелей и экспертов, а также государственных структур. Итоговым результатом их работы по формированию стратегии демократических реформ стали предложения Президента Н. Назарбаева о внесении соответствующих изменений в Основной Закон, изложенные им 16 мая 2007 г. на совместном заседании палат Парламента РК.

С точки зрения будущего места президентской власти в системе властных отношений значение конституционных новаций состояло в том, что они обозначили вектор движения в сторону перехода от президентской к президентско-парламентской форме правления, т. е. соответствовали общему тренду политической либерализации.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

2.1.3. Современное состояние института президентства в Республике Казахстан

В системе политической организации власти Республики Казахстанпрезидентскаявертикальзанимаетсегоднядоминирующее положение, определяемое нормами действующей Конституции.

Основнымичертамиказахстанскоймоделипрезидентскойвласти являются:

1) в организационной области:

—однозвенная структура (Президент и его Администрация);

—выборность Президента и назначаемость сотрудников его Администрации;

—наличие специальных представителей Президента в органах государственнойвласти(ПарламентеиПравительстве),Омбудсмена поправамчеловекаприПрезидентеРК,республиканскихАгентств

иКомиссий при Президенте РК;

—верховное главнокомандование;

2) в конституционно-правовой области:

—верховный характер президентской власти;

—Президент—гарантконституционныхправисвободграждан;

—арбитражная функция Президента в случае возникновения коллизий между ветвями власти;

—смешанная компетенция (наряду с законодательными, исполнительными и судебными органами) в отправлении функций власти;

—формирующие функции Президента в отношении исполнительной и судебной власти, контрольно-надзорных и силовых органов, Национального Банка (право назначения и освобождения от должности высших административных лиц или выдвижения их кандидатур), а также косвенно — в отношении законодательной власти (право назначения части сенаторов, выдвижения кандидатуры председателя Сената, роспуска Парламента, маслихатов и назначения внеочередных выборов);

—принятие окончательного решения по наиболее важным вопросам внутригосударственной жизни и внешней политики (за исключением объявления войны и мира);

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

—отсутствие противовеса посту Президента в общей системе политической организации власти (возможность импичмента за государственную измену в расчет не принимается);

3) в функциональной области:

—смешанный территориально-административный характер управления;

—надзорные функции;

—высокая степень правомочности.

Данные черты дополняются спецификой, которую придали президентской власти конституционные нововведения, принятые в 2007 г. и касающиеся определенного перераспределения власти в ее высших эшелонах. В этом отношении набор поправок в Основной Закон включил в себя необходимость согласовывания Главой государстваприутверждениикандидатурыпремьер-министраспар- тийными фракциями Парламента, право роспуска Парламента или одной из его палат после консультаций со спикерами, расширение прав Президента по назначению депутатов Сената, разрешение на совмещениегосударственнойипартийнойдолжностей,правоназначенияруководителейсиловыхведомствиМинистрествавнутренних дел, право законодательной инициативы, усиление возможности отстоять свою редакцию в отношении конституционных законов, право формировать Ассамблею народа Казахстана (АНК)*. Кроме того, для первого Президента Казахстана в порядке исключения предусмотрена возможность неограниченного количества раз переизбрания. Таким образом, политической реалией стало некоторое усиление института президентства даже по сравнению с его предыдущей модификацией**, относимой рядом исследователей к

*С точки зрения формирования властных полномочий важность АНК определяется тем, что она теперь имеет право делегировать 9 своих кандидатов в Мажилис и 8 депутатов — в Сенат.

**В этом плане надо исходить из того факта, что Казахстан еще не полностью преодолел зону рискованного развития: сохраняет актуальность проблема диверсификацииэкономики,отрешениякоторойзависитустойчивостьхозяй­ ственной системы в условиях глобальной конкуренции; в условиях политиче­ ского транзита возрастают угрозы социально-политической дестабилизации; ввидунезрелостигражданскогообществаиегоинститутовнеликвидированы полностью риски свертывания процессов либерализации и демократизации;

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

типу«суперпрезидентскихреспублик»*.Приэтомсильнойстороной казахстанской модели политической организации, основанной на доминантепрезидентскойвласти,являетсявысокаяуправляемость,

аслабой — недостаток устойчивости системы сдержек и противовесов в ее архитектуре.

Следует отметить, что само существование термина «суперпрезидентскаяреспублика»ужеуказываетнато,чтопосвоимтипологиче­ ским характеристикам модель президентской власти в Казахстане не являетсяуникальнымявлениемвмировомполитическомпространстве,

аимеетсхожиеаналогиивдругихгосударствах.Книмисследователи относятбольшинствостранЛатинскойАмерики(Мексика,Венесуэла,

не свободна от проблем социальная сфера; сохраняются факторы неблагоприятноговнешнеговоздействия(региональнаянестабильность,угрозавнешнего вмешательства во внутренние дела государства и т. д.). В таких условиях совершенно очевидна необходимость сохранения сильной президентской власти в целях контроля за текущей ситуацией в стране и обеспечения общих задач развития государства. Немаловажное значение при этом имеет также то обстоятельство, что президентская ветвь власти играет роль единого центра управления и реализации процесса политических преобразований. С другой стороны,вполнеочевидно,чтопредпринятыемерыпоусилениюпрезидентской власти носят, скорее, тактический, нежели стратегический характер и по мере устранения имеющихся угроз и рисков будут постепенно демонтироваться. * В науке конституционного права и политологии этот термин обычно используется для обозначения особой разновидности республиканской формы правления, характеризующейся юридическим и фактическим сосредоточением всех рычагов государственной власти в руках президента, который в этом случае обычно является главой не только государства, но и правительства, а также лидером правящей партии. Нередко конституции закрепляют за таким президентомнеограниченноеправороспускапарламента,правовведениячрезвычайного положения и военного положения, право издавать декреты с силой закона, единолично назначать и смещать глав местных администраций, судей

ит. д. Практически отсутствуют конституционные механизмы смещения президентасосвоегопоста.Нетихарактернойдля«классической»президентской республикисистемы«сдержекипротивовесов»влице«сильного»парламента

инезависимогосуда(Большойюридическийсловарь//Подред.А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина,В.Е.Крутских.—М.,1997.—С.694;Финансово-промышлен- ныегруппыКазахстаназакулисамисуперпрезидентскойреспублики//Международныйевразийскийинститутэкономическихиполитическихисследований.

— http://www.iicas.org/2005/2_12_05_ks.htm и др.).

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

Перу,Боливия,Аргентинаидр.),рядстранЦентральнойиВосточной Европы(Румыния,Болгария,Хорватия,Сербия,Польша,Македония, Албания),СНГ(заисключениемМолдовы,УкраиныиКыргызстана), АфрикииАзии(Зимбабве,Ливия,Сирия,Индонезияидр).

Наличиедостаточнобольшогоколичествагосударств,вкоторых сложилась «суперпрезидентская» разновидность правления, дает основаниепредположить,чтоформированиетакоймоделибылоне случайным, а зависело от ряда общих обстоятельств их развития.

Вчастности,очевидно,чтоэтистранывходятвгруппугосударств сосреднимилислабымуровнемэкономическогоразвития.Социальная структура общества характеризуется относительной неразвитостью, выражающейся в малой представленности средних слоев. Заметен также факт отсутствия у этих стран исторического опыта демократических традиций государственности и зрелого гражданского общества. Большинство из них подвергалось (или до сих пор подвергается) серьезным неблагоприятным факторам внешнего или внутреннего воздействия. В плане цивилизационного развития данныегосударстваможноотнестикмодели«догоняющего»развития(за исключениемИндонезии,взявшейнарядусрядомдругих«азиатских тигров» за основу японский опыт «прорывного» развития).

Набор схожих исходных позиций заведомо предполагает схожестьосновныхзадач,стоявшихпередэтимистранами.Кихчислу можно отнести:

—обретение реального суверенитета и независимости;

—упрочение государственности;

—обеспечение национальной безопасности;

—создание эффективной национальной экономики;

—обеспечение социально-политической стабильности;

—социальное и культурное развитие населения;

—интеграциявмировоесообществолибополучениемеждународного признания в качестве его полноправного члена.

Решение этих задач с учетом вышеназванных обстоятельств могло быть осуществлено только при наличии концентрированной государственной воли, опирающейся на сильную исполнительную власть.Вусловияхсоциально-политическойиэкономическойнеоп- ределенности,характеризовавшейвнутреннееположениегосударств

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

рассматриваемой группы, выбор президентской формы правления стал, таким образом, адекватным ответом на данную объективную реальность.Дальнейшаяжеконцентрациявластныхрычаговвруках президента,характеризующаяпереходк«суперпрезидентскойреспублике», вызывалась, как правило, фактором наступления кризисных ситуаций в области внутренней или внешней политики, требующих немедленныхирешительныхдействийдляихпреодолениясиспользованием всей полноты государственных ресурсов власти.

С наступлением же относительно стабильных и благоприятных условий развития потребность в сильной президентской власти снижается. Это обусловлено тем, что рыночные отношения и соответственно их политические производные требуют меньшего государственного вмешательства и регулирования, что и порождает требования либерализации экономического и политического режимов. В мировой практике это обычно приводит к смягчению жесткогоавторитаризмасуперпрезидентскойвластипутемконсервациисверхполномочийпрезидентадонаступления«особыхобстоятельств»либокпереходукболеелиберальноймоделиуправления (полупрезидентской, парламентской) путем соответствующего изменения государственного устройства.

Такимобразом,несмотрянасерьезныерискииугрозы,которые несет для динамической устойчивости политической системы наличиесуперпрезидентскойвласти,саминститутпрезидентствапри условии его адекватной трансформации остается востребованным политическим институтом власти.

2.2. Органы представительной власти: опыт развития и современное состояние

2.2.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния представительной власти в Республике Казахстан

Общим направлением процесса развития представительной ветвивластивКазахстанеявлялсяпереходотформальнопарламентской республики советского типа к президентской. В соответствии

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

с этим процессом менялся объем прерогатив и прав Парламента и местных репрезентативных органов, содержание и характер их работы,атакжеструктурапредставительнойвластиисистемавыбора депутатов.Исходяизэтихкритериев,можноусловновыделитьтри этапа трансформации репрезентативной власти в Казахстане.

Напервомэтапе(1991—1995гг.)Верховныйиместныесоветы, следуяполитическойтрадиции,сохранившейсяссоветскихвремен, номинально являлись — каждый на своем уровне — высшими органами власти в стране. Вместе с тем основной тенденцией этого этапасталипостепенноеснижениеролирепрезентативныхорганов вобщейсистемевластныхотношенийвстране,деградацияВерховногоСоветаРКкаквысшегополномочногоорганазаконодательной власти, способного обеспечить эффективный переход к новым политико-экономическим отношениям.

Главными причинами недееспособности репрезентативных органов стали социальный популизм, разнобой интересов и низкий профессионализмдепутатов,обусловленныеобщейнизкойполитической культурой и социальной аморфностью электората, а также утеря реальных рычагов влияния и контроля над исполнительной властью.Особенностьюэтогоэтапаявляетсяформированиепарламентской оппозиции, приведшее к кризису во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти.

Итоговымрезультатомпервогоэтапасталаликвидацияпрежней структурыоргановпредставительнойвластивходепарламентской реформы, проведенной в соответствии с Конституцией РК 1995 г.

На втором этапе (1995—1999 гг.), характеризовавшемся официальным переходом к президентской форме правления (ст.  2 Основного закона РК), основным содержанием трансформации представительных органов власти стало создание двухпалатного Парламента и местных репрезентативных органов в лице маслихатов.Посравнениюспервымэтапомпроизошлосокращениечисленностидепутатскогокорпусаиодновременновластныхполномочий репрезентативных органов.

Наиболеесерьезнойпотерейдлявлиятельностипредставительной власти стало разделение права законодательной инициативы с ПрезидентомиПравительством,отнесениеконтролязаисполнением

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

законовккомпетенцииисполнительнойвласти,атакжевключение определения основных вопросов внутренней и внешней политики государства в исключительную прерогативу Президента.

Особенностью этого этапа является повышение эффективности законотворческогопроцессавсилупреодоленияблагодарядоминанте всистемегосударственнойвластиинститутапрезидентства,противоречий между представительной и исполнительной ветвями власти.

Другой отличительной чертой этого этапа стал переход в результате принятия конституционных изменений в октябре 1998 г. к смешанной мажоритарно-пропорциональной схеме формирования Парламента (67 депутатов от одномандатных округов и 10 — по партийным спискам).

Итогомвторогоэтапасталоформированиесовременнойсистемы парламентаризма, отвечающего принципам выборности, представительности, сменяемости депутатского корпуса, а также компакт­ ности и управляемости самого Парламента и местных органов представительной власти.

На третьем этапе (1999—2007 гг.) функционирование репрезентативных органов осуществлялось в рамках определенной Конституцией РК 1995 г. (с изменениями и дополнениями 1998 г.) системыгосударственнойвласти.Вместестемпомеренакопления системных издержек существующей организации власти, а также развития социально-экономических и политических процессов в Казахстанезаметнойтенденциейэтапастановитсярастущеетребованиепереформатированиярамокдеятельностипредставительных органов власти в сторону усиления их функций и полномочий, а также изменения схемы формирования репрезентативной власти. Особенностью этого этапа стали парламентские выборы по мажо- ритарно-пропорциональному принципу (в 1999 и 2004 гг.) и формирование в представительных органах партийных фракций, что отразило растущую роль партий в политической жизни страны.

В целом итогом третьего этапа стала подготовка новой парламентскойреформы,результатомкоторойдолжностатьперераспределение баланса властных отношений по формуле «сильный Президент — сильный Парламент» и формирование соответствующей ей новой системы сдержек и противовесов.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

С принятием конституционных изменений в 2007 г. начался четвертый этап развития органов представительной власти.

Основнымсодержаниемихтрансформациисталоусилениероли представительной власти в системе государственного управления (главнымобразом,засчетповышениявлияниянаисполнительную ветвь власти), переход к пропорциональному принципу выборов в Мажилис,укреплениеролипартийныхфракцийиихлидероввнижней палате Парламента, расширение представительской функции Парламента(засчетувеличениячисладепутатов,выделенияквоты национального представительства АНК), усиление стабилизационных функций Сената (право на осуществление законодательной деятельности в случае роспуска нижней палаты Парламента).

Спецификой текущего этапа стали досрочный самороспуск Мажилиса после принятия изменений в Конституцию страны и последующее проведение парламентских выборов по партийным спискам.Втожевремяполитическимнонсенсомсталообразование по результатам голосования однопартийного Мажилиса, что явилось побудительным мотивом для принятия властями Казахстана решения о дальнейшем реформировании политической системы, обеспечивающим многопартийный характер Паламента.

В настоящее время система органов представительной власти Республики Казахстан характеризуется следующими чертами:

1) в организационной области:

—четырехзвеннаяструктура(район—городобластногозначе- ния — область/город республиканского значения — республиканский Парламент);

—различные схемы формирования репрезентативных органов (маслихаты — по мажоритарному принципу; Мажилис — по пропорциональному принципу, дополненному депутатской квотой в 9местотАссамблеинародаКазахстана;Сенат—помажоритарному принципунаосновекосвенногоизбирательногоправа,дополненному прямым назначением Президентом части сенаторов);

—отсутствиевертикальнойсоподчиненностиоргановпредставительной власти;

—бикамерализм Парламента;

—наличие системы парламентских комитетов;

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

—наличие депутатской фракционности;

2) в конституционно-правовой области:

—смешаннаякомпетенция(нарядусПрезидентом)вреализации принципа суверенитета народа на власть;

—исполнение законодательных полномочий;

—смешанная компетенция (наряду с Правительством и Президентом) в области законодательной инициативы;

—ограниченноеправоконтрольныхфункцийзадеятельностью других ветвей власти;

—формальное право влияния на государственную кадровую политику;

—отсутствие права на определение внутренней и внешней политики(делегированоПрезиденту)заисключениемрешениявопросов войны и мира, государственных займов и оказания Казахстану экономической и иной помощи;

3) в функциональной области:

—преемственность деятельности;

—растущий профессионализм;

—единство политического курса;

—усиление «партийного» характера принимаемых решений. Краткий анализ указанных черт позволяет сделать вывод, что в

сложившейсяструктуререпрезентативнойвластиестькакпозитивные, так и проблемные моменты.

К позитивным моментам можно отнести:

—конституционное соответствие мировым нормам представительной демократии;

—дееспособность (благодаря общности политического курса депутатского корпуса) репрезентативных органов;

—управляемость взаимоотношений как самих представительных органов, так и между ветвями власти.

Проблемными вопросами выступают:

—неполноесоответствиесуществующейсхемывзаимодействия ветвей власти принципам их сбалансированности и эффективного взаимоконтроля;

—низкаяправосубъектностьпредставительныхоргановвсистеме государственнойвласти,мешающаяукреплениюихдееспособности,

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

повышению общественного контроля над властью и более полному отражению интересов населения в государственных структурах;

—необходимость дальнейшего разграничения полномочий и функций представительной и исполнительной властей;

—несоответствие схемы формирования представительных органов целям повышения гражданского участия в вопросах государственного управления;

—неразвитость местного самоуправления, которое составляло бы фундамент представительной власти;

—слабостьвзаимодействияпредставительныхиисполнительных органов на местном (в особенности) и региональном уровнях;

—недостатки кадровой селекции депутатского корпуса ввиду несовершенства выборных процедур.

К дискуссионным вопросам можно отнести проблемы ответ­ ственности депутатов и бикамерализма Парламента*.

Следуетотметить,чтоуказанныепроблемывозниклинеиз-законсти- туционныхошибок,аврезультатеизмененияобъективнойобщественно- политическойисоциально-экономическойситуациивпоследниегоды.

Вэтой связи на фоне выхода республики на качественно новый этап своегоразвитиястановитсяочевидным,чтореформированиепредстави- тельнойвласти(ишире—политическаямодернизациявцелом)отражает ужетекущиепотребностиполитическогоразвитиястраны.

2.2.2. Реформа органов представительной власти (Парламент и маслихаты)

Реформа органов представительной власти, проведенная в результате конституционных изменений 2007 г., была детерминиро-

* Проблема связанности депутата императивным мандатом до сих пор не получила однозначного решения и в конституционном праве других государств. К примеру, в ФРГ применяется смешанный подход: депутаты бундестага (нижней палаты парламента) располагают косвенным мандатом, а депутаты будесрата (верхней палаты) — императивным. Свои преимущества и недостатки имеются также у однопалатной и двухпалатной систем парламента, но в мировой практике обе они признаны соответствующими демократическим нормам.Соответственно,разныемненияобоптимальнойструктуреПарламента имеются также и у отечественных политических сил.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

вана теми же факторами, которыми была вызвана необходимость общей модернизации существующей политической системы РК.

Ких числу относились:

—системнаядиспропорциямеждууровнембазисныхэкономических и политических отношений в Казахстане;

—усложнение социальной структуры общества;

—становлениеиразвитиеплюральнойпартийно-политической системы;

—расширение состава политико-экономической элиты, укрепление ее влиятельности;

—конфликт интересов внутриэлитных групп;

—рост политического сознания населения, стратификация его интересов;

—развитие элементов гражданского общества;

—факторы внешнего давления.

Дополнительным лимитирующим обстоятельством, обостря­ ющимнеобходимостьпроведенияполитическихреформ,выступала проблема создания механизма транзита власти, требующегося для снижения рисков внутренней дестабилизации.

В этой связи главной целью намеченной модернизации политической системы выступало повышение динамической устойчиво­ сти этой системы и определение «правил игры» в среднесрочной перспективе.

Поэтому основная задача, которая решалась в ходе принятия конституционнойреформы,состоялаввыстраиванииполитической системы,отвечающейкритериямлегитимности,устойчивости,адаптивности, дееспособности, для чего предусматривалось создание совершенно новой системы сдержек и противовесов, способных либо самостоятельно, либо в совокупности с новыми функциями Президентаобеспечиватьсохранениесоциально-политическойста- бильностивобществе,консенсусэлит,гарантиимирногопроцесса политической трансформации и преемственности власти, локализацию возможной угрозы передела собственности или сведение к минимуму ее негативных последствий.

С этой точки зрения реформа органов представительной власти представляла собой один из путей дисперсии власти с целью пере-

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

вода политической конкуренции в русло публичного пространства и таким образом постановки ее результатов под общественный контроль, придающий им легитимность.

Сдругойстороны,реформированиесистемырепрезентативных органоввластиимелоисамоценность,заключающуюсявобъективном продвижении Казахстана к демократическим стандартам.

Напомним, что проведение данной реформы основывалось на рекомендациях, выработанных Государственной комиссией по демократизации.

Основныенаправленияреформированияпредставительнойвласти,предлагавшиесяГосударственнойкомиссиейподемократизации, заключались в следующем:

На уровне Парламента:

—переходкпропорционально-мажоритарнойсистемевыборов

вМажилис (50 % : 50 %);

—снижение барьера для прохождения в Парламент по пропорциональной системе с 7 % до 5 %;

—увеличение числа депутатов обеих палат;

—выделениеквотынациональногопредставительствавпалатах Парламента;

—передачарядаполномочийотПрезидентаПарламентувформированииКонституционногоСовета,Центральнойизбирательнойкомиссии (ЦИК), Счетного комитета, контроля за их деятельностью;

—формированиеПравительствапарламентскимбольшинством;

—передача принятия республиканского бюджета и контроля за его исполнением в компетенцию Парламента;

—включениеруководителейпартийныхфракцийвсоставБюро Мажилиса;

—предоставление партийным фракциям законодательной инициативы;

—введение института парламентского расследования.

На уровне маслихатов:

—расширение полномочий маслихата по формированию местного бюджета и контролю за его исполнением;

—введениепропорционально-мажоритарнойсистемывыборов

вмаслихаты (50 % : 50 %);