seylekhanov_e_t_politicheskaya_sistema_respubliki_kazakhstan

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

демократии, что оказало определяющее влияние на политическую институционализацию этих стран*.

Другой специфической особенностью стран Центральной и ВосточнойЕвропы,отличавшейихотпостсоветскогопространства, являлось наличие опыта представительной демократии в исторически недалеком прошлом. Это способствовало их более быстрой адаптацииктребованиямновогодемократическоготрендаиоблегчило осуществление ускоренного варианта транзита.

Ещеоднимфактором,способствовавшимотносительнобыстрому переходукконсолидированнойдемократии,сталгораздоболеесильный,чемвреспубликахбывшегоСССР,антикоммунизмобщественногомнениястранЦентральнойиВосточнойЕвропыивытекающее отсюданеприятиелюбыхпоползновенийкреставрациитоталитарных или авторитарных тенденций. Более того, распространенная в ряде странЦентральнойиВосточнойЕвропыпрактикалюстрациигосслужащих привела к слому опоры старой партийной элиты, выводу их «изигры»иобусловилабезоговорочныйприоритетсил,выступавших за либеральную демократию западного образца.

Нельзянеотметитьтакженациональнуюцелостностьбольшин­ ства центрально- и восточноевропейских стран (за исключением СоциалистическойФедеративнойРеспубликиЮгославия—СФРЮ, распад которой произошел по насильственному сценарию, а также Чехословакии, которая распалась на два государства мирным пу-

* Вчастности,Б.Макаренкоотмечает:«Невызываетсомнений,чторешающую роль здесь (в деле институционального строительства. — М. С.) сыграл «европейский выбор» — консенсусный для большей части элит и общества стратегический курс развития. Во-первых, консенсус по поводу общего стратегического курса обусловливал неантагонистический характер противоречий междуключевымиполитическимисилами:ониборолисьзавластьиспорилипо конкретным программным вопросам, не ставя под сомнение основы политики. Во-вторых, ориентация на Европу повышала роль демонстрационного эффекта: политические элиты сознательно стремились вести себя «по-европейски», соблюдатьстандартыевропейскойполитикивразличныхсферахобщественной жизни.В-третьих,«европейскийвыбор»подразумевалтесноевзаимодействиес институтамииполитикамизападноевропейскихстран,чтоукрепляло«западный вектор» в политике» (Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 108).

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

тем), являющуюся, как отмечал Д. Растоу, обязательным условием демократического государственного строительства.

Витоге в результате действия комбинации этих и некоторых других причин (высокая политическая конкуренция, пропорциональная избирательная система, влияние Запада и др.) в странах Центральной и Восточной Европы сложились парламентские или парламентско-президентскиережимысразвитойсистемойсдержек

ипротивовесов, не позволяющей узурпировать всю полноту власти той или иной ее ветвью. Нормой политической практики стали свободныеисправедливыевыборы,устоялсямеханизмлегитимной передачи власти, сформировалась реальная многопартийность.

Прикризисномразвитиисобытийвоглавесоответствующихстран вставали правительства меньшинства (Румыния, Польша, Чехия, Сербия) или «большие коалиции» (Македония); полупрезидентские системыуспешнопрошлииспытание«разделеннойвластью»,когда президент и правительство принадлежат к разным политическим лагерям (Польша, Румыния, Словакия, Литва, Болгария, Хорватия).

Таким образом, и институциональное устройство, и поведение политическихэлитрассматриваемыхстраноказалисьдостаточнорациональнымиизрелыми;кризисныеситуациинесмоглизаставитьих свернутьсдемократическогопути.Вэтомможноусмотретьважнейшее свидетельство продолжающейся консолидации демократии*.

На постсоветском пространстве складывалась иная ситуация.

Вотличие от вышеуказанной категории страны республики бывшего СССР не получили «приглашения» в ЕС, что лишило их стимулаподстраиватьсвоиполитическиесистемыподзападныйобразец.Посути,всеполитическиеновацииносиливбольшейстепени формальныйхарактер,аихцелесообразностьисоответственносодержаниеопределялисьинтересамиправящейэлиты,стремившейся удержать власть на волне демократического популизма**.

*Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 108—109.

**В частности, выборы использовались для легитимации власти республиканских президентов в условиях борьбы с союзным Центром. В то же время результаты такого демократического инструмента, как народный референдум, по вопросу сохранения СССР (март 1991 г.) властями республик (в первую очередь, РФ, Беларуси и Украины) были проигнорированы.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

При этом в отличие от европейских «коллег по демократизации»впостсоветскихреспубликахправящуюэлитуобразовывала все та же старая партноменклатура, отказавшаяся от коммунистической идеологии, но сохранившая весь набор управленческих подходов с упором на административный ресурс. Демократиче_скаяэлитакакконсолидированнаясиланатотпериодвремени еще не успела сложиться, а потому оказалась не в состоянии организовать и возглавить процесс реальных демократических преобразований.

Негативное влияние на развитие демократизационных процессов на постсоветском пространстве оказывала, на наш взгляд, политико-идеологическая зависимость от России. Так, если в начале 1990-х гг. это влияние можно было оценить положительно, то после октябрьских событий 1993 г. в Москве линия на возвышение исполнительной власти (уже — президентской вертикали) в ущерб остальнымветвямвластисталавпостсоветскихреспубликахповсеместнымявлением.ПриэтомесливРоссииданнаятенденциябыла первоначально ответом на угрозу коммунистической реставрации, то в других постсоветских республиках она стала прямым отражением стремления правящих элит закрепить за собой полученную власть.

Своюрольсыгралоиналичиеугрознациональнойцелостности почти всем государствам СНГ, выразившихся в ряде внутренних конфликтов на национальной или религиозной почве, сепаратизме

идажемежгосударственныхвойнах.Этосерьезнымобразомтормозилодемократическийпроцессипобуждаловластиквведениютех илииныхограниченийдемократическихсвободвоимясохранения стабильности.

Равно негативное влияние оказывали последствия перманентного экономического кризиса 1990-х гг., поставившего большинство населения на грань социального выживания и в сильную зависимость от государственного патернализма. Данная ситуациябылаиспользованачиновничествомдлязахватальвиной доли госсобственности при приватизации, постановки под свой административно-налоговый контроль нарождавшегося мелкого

исреднего бизнеса и через это — установления бюрократическо-

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

олигархическойэкономики,длякоторойдемократическиепорядки глубоко враждебны, а авторитарные методы управления более близки и предпочтительны.

К числу отличий, имевших важное значение для успешности демократического строительства, можно также отнести и характер экономик сравниваемых стран. Так, если в бывших соцстранах Европы национальные экономики имели полный технологический цикл в рамках своих государственных территорий, то в СССР республики были «замкнуты» друг на друга. Поэтому развал единого союзного народнохозяйственного комплекса привел к разрыву технологических цепочек, общего финансового пространства и как следствие к гораздо более тяжелому экономическому кризису, выход из которого был связан со значительными трудностями и затратами. Вполне очевидно, что в таких условиях превалировали общественная дезинте­ грация и социальная депрессия, порождавшие у населения тягу к государственному патернализму, «сильной руке», способной «навести порядок» и обеспечить стабильность. Демократия, таким образом, отодвигалась на второй план.

Витогеввидуотмеченныхнегативныхмоментовпервоначальное движение в сторону демократического выбора, сопровождавшееся соответствующей политической институализацией, переходом к рынку, развитием элементов гражданского общества, на постсоветском пространстве уже в скором времени сменилось застоем, а затем и нарастанием авторитарных тенденций.

Следствием этих различий стал тот факт, что если в странах Центральной и Восточной Европы процессы демократизации осуществлялись в основном по варианту «пактированного» и «рефор- мистского»перехода(исключение—СФРЮ,РумынияиАлбания), то на постсоветском пространстве возобладали «навязанный», а на позднем этапе — и «революционный» (Грузия, Украина, Кыргызстан) переходы. «В …вариантах демократических переходов (посредством постепенных реформ, осуществляемых группой реформатороввэлите,прямогонавязываниядемократическихреформ силовыми методами сверху или путем революционных действий снизу и др.) шансов на стабильный переход, а затем и на консоли-

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

дацию демократии оказывается гораздо меньше», — указывает в этой связи А. Мельвиль*.

Болееблагоприятныеусловиядляразвитиядемократиивбывших соцстранах Европы определили и заметную разницу в достигнутых результатах по демократизации. Это, в частности, проявилось

вукорененности принципа разделения и взаимоконтроля ветвей власти, относительной развитости демократических институтов

—парламентаризма,выборности,партий,НПО,независимыхСМИ,

вреальной политической конкуренции, более широких правах политическогосоучастиянаселения,атакжевлучшейзащищенности прав и свобод граждан новых демократий в Европе.

Кпримеру, успехи развития в Центральной и Восточной Европе представительнойдемократиинагляднодемонстрируютиндексыинституциональногостроя,рассчитанныеамериканскимисследователем С. Фишем для посткоммунистических стран. Так, по его оценкам, значенияиндексаполномочийпарламента** (ИПП)встранахкзападу отграницСССРна1939г.варьируютвдиапазонеот0,66(вПольше) до 0,84 (в Латвии) с медианным значением порядка 0,75. Из стран к востокуотэтойграницысходнымизначениямиИППобладаютлишь Молдова и Монголия; в большинстве других стран они колеблются между0,40и0,50,авчистопрезидентскихавторитарныхреспубликах

— Беларуси и Узбекистане — не дотягивают и до 0,30***.

Вместе с тем свои отличия имеются и внутри обеих сравнива­ емых групп стран.

По оценкам экспертов авторитетного Фонда Бертельсмана, наиболее заметные успехи в продвижении к консолидированной демократии среди европейских посткоммунистических стран достигнуты Словенией, Эстонией, Литвой, Латвией, Венгрией,

*Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. — М., 1998.

— № 2. — С. 12.

**Индексвычисляетсякакотношениечислаконкретныхполномочий,которыми обладаеттотилиинойпарламент,кобщемучислупарламентскихполномочий. Значение индекса равно от 0 до 1.

***Цит. по: Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 107.

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

Чехией, Словакией, Польшей, Хорватией, Болгарией, Румынией*. Менее«удачными»вэтомпланепризнаныстраныЮго-Восточной Европы—Сербия,Черногория,Албания,Македония,анаихудшие показатели — у Боснии и Герцеговины.

Анализисходныхипоследующихусловийразвитияврамкахданнойградациипозволяетпредположить,чтонауспешностьдемократиза- циивэтойгруппеоказаливлияниеуровеньсоциально-экономического развития (у первой категории стран он выше), а также политические причины(страныпервойкатегории,заисключениемХорватии,прошли этапполитическойконсолидациинаименеебезболезненно,вчастности, без войн. Сказались и благоприятные последствия вступления в ЕС). Достаточно значимым фактором выступило также сбалансированное проведениеполитическихиэкономическихреформ.

Тем не менее утверждать, что демократический транзит в европейских посткоммунистических странах завершен и его финалом стала консолидированная демократия, на наш взгляд, еще рано. По ряду параметров (уровень доверия к власти, политическая фрустрация, коррупция, свобода СМИ, превалирование частных интересов политической элиты над общественными и др.**) они все еще отстают от традиционных демократий и, следовательно, транзит в них пока продолжается.

Всвоюочередь,своеобразиерезультатовдемократизациивстранахСНГпозволяетусловноразделитьихнагруппы,различающиеся как по типам установившихся в них политических режимов, так и по степени глубины экономических преобразований.

*Списокстранконсолидированнойдемократии,составленныймеждународной правозащитной организацией «Freedom House» по результатам своего рейтингового исследования 2008 г., немного короче. В него не включены Хорватия и Румыния,отнесенныеккатегории«полуконсолидированныхдемократий»(См.: Politisches Management weltweit. 2008 // http://www.bertelsmann-transformation- index.de/,BertelsmannпризналЛатвиюдемократическойстраной//www.Inopressa. ru. 18.02.2008; а также Nations in Transit 2008 // www.freedomhouse.org).

В свою очередь, ряд российских авторов ввиду проблем с правами русскоязычногоменьшинствавприбалтийскихгосударствахсчитаетихинклюзивными,или «дефектными», демократиями (т. е. имеющими определенные недостатки).

**Walker C. and Goehring J. Nations in Transit 2008: Petro-Authoritarianism and Eurasia’s New Divides // www.freedomhouse.org.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

В отношении политических режимов выделяются следующие группы:

1.Президентскиепоформеичистоавторитарныепосутирежимы в Туркменистане, Узбекистане и Таджикистане. Индекс формы правления (ИФП), определяемый как разность между индексами полномочий президента и парламента в системах с всенародно избираемым президентом, к ним неприменим, так как вся полнота исполнительной власти принадлежит президентам, а выборы в парламент носят неконкурентный характер.

2.ТяготеющиекавторитаризмупрезидентскийрежимвБеларуси (ИФП = +7) и формально президентско-парламентские режимы

вАзербайджане, Казахстане и Кыргызстане (ИФП от + 6 до +9). В течение минувших 18 лет во всех этих странах наблюдались разнонаправленныетенденции,связанныесразвитиемполитического плюрализма,однакоксегодняшнемуднювластьвнихпрактически полностью приобрела моноцентрический характер.

3.Движущиеся в сторону ослабления президентской власти Молдова и Украина, перешедшие в начале нынешнего века от пре- зидентско-парламентской республики к парламентской в первом случае и к премьер-президентской — во втором. По уровню политического плюрализма и конкуренции эти страны превосходят все остальные государства СНГ.

4.Президентско-парламентские Россия, Армения и Грузия. Несмотрянаобщностьполитическогорежима,этистранызаметно различаются по объему полномочий президентов (ИФП варьирует от+8вРоссиидо-1вАрмении)*.Вместестемявственнопрослежи- вающиесявпоследнеевремятенденциикусилениюавторитаризма

вРоссии и Грузии впоследствии также могут привести к моноцентрическому характеру их политических режимов.

Установившиеся в СНГ формы правления достаточно четко коррелируютсрезультатамиполитическихреформ.В«шкаледемо­ кратизации»вышедругихстранпостсоветскогопространстварасполагаются Украина и Грузия («гибридные режимы»), затем следуют Молдова,Армения,Кыргызстан,Россия(«полуконсолидированные

* Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 110—111.

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

авторитарные режимы»), а низшие баллы получили Азербайджан, Таджикистан, Казахстан, Беларусь, Узбекистан, Туркменистан («консолидированные авторитарные режимы»)*.

Градация по экономическим характеристикам, прежде всего по уровнюразвитиярыночныхотношений,позволяетразделитьстраны СНГ на следующие группы:

1.Относительно либерализованные экономики сложились в Армении, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, России, Молдове и Украине.

2.ПромежуточноеположениезанимаютАзербайджаниТаджикистан, где процессы приватизации госсобственности и либерализации экономики еще не набрали силу.

3.Преобладание государственного регулирования экономики наблюдается в Беларуси, Туркменистане, Узбекистане.

Таким образом, показываемые на текущий момент результаты демократизациивпосткоммунистическихстранахпозволяютсогласиться со следующим выводом А. Мельвиля: «На ранних стадиях демократическихтранзитов,по-видимому,большеезначениеимеют эндогенныефакторыдемократииидемократизации—выборполи- тическими акторами своих действий и системы взаимоотношений, оперативных подходов и институциональной стратегии. Однако такой выбор во многом обусловлен политико-культурными тради- циями,историческимисоциально-экономическимконтекстом,внеш­ ними и иными структурными обстоятельствами. Эти глубинные структурные — прежде всего, экономические и социокультурные

—предпосылки и условия демократии начинают играть все более существенную роль на последующих стадиях транзита и особенно в консолидации демократии. Другое дело, что в силу указанных структурных обстоятельств далеко не все страны, начинающие транзит в предположении, что в его исходе будет установлена именно демократия, имеют хорошие шансы пройти этот путь до логического завершения»**.

*Nations in Transit 2008 // www.freedomhouse.org.

**Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. — М., 1998.

—№ 2. — С. 34.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Темнеменее,какпредставляется,несмотряна«откаты»демократизационных«волн»,процессдальнейшегораспространениядемо­ кратическихрежимовиихконсолидациивсежебудетпродолжаться. Данная уверенность основывается на том, что в современных условиях демократия все в большей степени становится не просто следствием, но и условием общественного прогресса, обеспечивая егоглавныйпобудительныймотив—увеличениепространствалич- ной свободы и ответственности, а следовательно, и возможностей самореализации и творчества индивида.

1.3.Казахстанскаястратегияполитическихреформ:развитие

иосновные итоги

Вряду причин, способствующих успеху демократического транзита, одно из важных мест занимает наличие у политической элиты, осуществляющей этот процесс, четкого представления о цели и методах ее достижения, что предполагает необходимость выработки соответствующей стратегии.

СтратегияполитическихреформРеспубликиКазахстан,будучи неотъемлемымкомпонентомтакназываемого«казахстанскогопути развития», формировалась на протяжении ряда лет, видоизменяясь

взависимости от текущих и перспективных задач политического и экономическогоразвитиястраны,своегоимировогоопытаполитическойтрансформации,адаптированногокотечественнымреалиям и глобальным трендам.

Основными стадиальными вехами ее формирования, на наш взгляд, можно считать 1991—1993, 1995—1998, а также 2004—2007  гг.Именновэтипромежуткивременипроцессреформированияполитическогопространствареспубликиполучалнаиболеесерьезныеимпульсы,оказавшиекритическиважноевлияниенахарактер исодержаниесамойказахстанскойстратегииполитическихреформ.

Вэтомотношенииперваястадиявыработкистратегии,пришедшаяся на годы становления независимости и государственности Казахстана, характеризовалась определением цели, основных принципов и методов реализации политической трансформации в Казахстане. С учетом глобального демократического тренда и гос-

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

подствовавшегообщественногомнениявыборбылсделанвпользу построения в республике демократического, светского, правового

исоциального государства, основанного на общепризнанных либеральных ценностях и принципах (гражданские права и свободы, политический плюрализм, конституционное разделение властей, верховенство права и т. д.).

Основными направлениями политического реформирования в данный период стали деидеологизация государственного аппарата управления, формирование института президентства, парламентаризма, конституционной юстиции, многопартийной системы, либерализация политической жизни (свобода слова, свобода мнений, правонаобщественныеобъединения,свободамитинговисобраний

ипр.), под которые была подведена законодательная база. Впрочем, нараставшая социально-политическая напряжен-

ность, ставшая следствием экономических трудностей начального развития Республики Казахстан, уже в скором времени привела к обострению внутриполитической борьбы между реформистски настроенной президентской вертикалью власти и популистским парламентом (Верховным Советом), которая завершилась в 1995 г. сменой парадигмы политического устройства РК в лице перехода отпарламентско-президентскойкпрезидентскойформеправления. Необходимо отметить, что указанное изменение хотя и несколько притормозило внутриполитические процессы в республике, но объективноспособствовалоскорейшемурешениюряданеотложных задачукреплениягосударственностиипреобразованияэкономики. Одним из главных вынесенных из опыта политического развития 1991—1993 гг. выводов, ставших краеугольным камнем казахстанской стратегии политических реформ, явилось признание политической стабильности в качестве важнейшего условия для успеха всего трансформационного процесса.

Следующий этап формирования казахстанской стратегии политических реформ, относящийся к 1995—1998 гг., сопряжен с линией на значительное усиление роли президентской власти в стране.Продолжавшеесяпочтидоконца1990-хгг.падениеобъемов ВВП в Казахстане вкупе с тяжелыми социальными последствиями приватизационной«шоковойтерапии»иотсутствиеможидавшейся

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

широкойпомощиЗапададляпреодоленияэкономическогокризиса привелоккрахунадежднабыстрыйпрорывврядывысокоразвитых стран первого мира.

Витогенеобходимостьпреимущественнойопорынасобственные силысделалаболеепривлекательноймодельэкономическогоразвития «азиатскихтигров»,составлявших«второйэшелон»мировогохозяй­ ства (среднеразвитые страны), а заодно и их политическую модель. Основным политическим дискурсом казахстанской элиты стала в этот период «управляемая демократия», в основе которой лежала идея повышения устойчивости политической системы через укреплениевыступающеговкачествееестержневогорегулятораинститута президентства, а также постепенного развития институциональных элементовдемократии(законодательнойбазы,механизмамногопартийности, профессионального парламента, независимой судебной власти, избирательной системы, НПО, свободных СМИ и др.).

К числу важнейших принципов казахстанской стратегии политических реформ, сформулированных в этот период, относится также примат экономических преобразований по отношению к политическим («сначала — экономика, потом — политика»), обосновывающийся необходимостью первоочередного формирования социально-экономическогобазисадляпоследующейполитической трансформации.

Существенныеновациибыливнесенывказахстанскуюполитическуюпарадигмуразвитиявгодыбурныхэлекторальныхкампаний 2004—2007гг.ВвидусерьезныхэкономическихуспеховКазахстана

истабилизации социального положения населения жесткий стиль управления стал в определенной степени мешать проявлению деловой и гражданской активности, что выдвинуло на повестку дня вопрос о дальнейшей политической либерализации.

Свою роль сыграли также изменения внутриполитической ситуации,связаннойспоявлениемотносительносильнойоппозиции, нараставшимивнутриэлитнымипротиворечиями,усилениемобщественной тяги к демократизации.

Втаких условиях руководство страны в целях упреждающей стабилизации обстановки взяло курс на ускорение политической модернизации.

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

Определенное влияние на этот процесс оказал и внешний фактор

влице международных обязательств Казахстана по демократизации своей политической системы. При этом серьезной трансформации

—особенноврезультатеконституционныхреформ2007г.—подверг­ лись взаимоотношения между ветвями власти, партийный механизм, избирательнаясистема,атакжесхемавзаимодействиявластисНПО.

ОсновныминаправлениямиреформсталиусилениеролиПарламента (главным образом, во взаимоотношениях с исполнительной властью), введение пропорциональной избирательной системы и укреплениевэтойсвязипартийногофактора,упрощениепартийной системы (объединение провластных партий в Народно-Демокра- тическую партию «Нұр Отан»), поддержка отечественных НПО через систему госсоцзаказа и расширение общественного участия

впроцессе государственного управления (Советы общественных экспертов, Общественная палата при Мажилисе). Вместе с тем для сохранения контроля над государственно-политическими процессамибылиодновременнорасширенывластныеполномочияПрезидента. Основным вкладом этого этапа в стратегию политического реформированияРеспубликиКазахстанможносчитатьследование принципу открытости и согласования предполагаемой программы реформсовсемиакторамиполитическогопространства,заключение своеобразного «пакта» между элитой и контрэлитой о соблюдении взаимных интересов взамен гарантий реформ.

В2008 г. Президентом были выдвинуты новые предложения по развитию и совершенствованию демократической модели в Казах­ стане,устраняющиенекоторыенедостаткиархитектурыполитиче­ ских отношений, сложившейся в стране в последнее время.

Онивключаютвсебячетыреосновныхмомента—этосоздание правового механизма, позволяющего сформировать парламент с участием не менее двух партий; обеспечение более благоприятных условий для государственной регистрации политических партий; совершенствование процедурных моментов электорального процесса;снятиеизлишнихбюрократическихбарьеров,регулирующих деятельность средств массовой информации*.

* ВыступлениеПрезидентаН.А.Назарбаеванаоткрытии17-йежегоднойсессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. 29 июня 2008 г. // www.akorda.kz

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Следует ожидать, что политическими последствиями этих предложенийстанутоживлениеполитическойжизниврезультате усиления партийной конкуренции, повышение качества работы Парламента, расширение многопартийности, повышение объективности результатов голосования, укрепление свободы слова и увеличение доступа к разноплановым источникам информации. Не исключено, что конституционный запрет на монопартийность Парламентаилиберализацияполитическогопространстваприведуткналаживаниюдиалогавластисоппозицией,чтобудеттолько способствоватьукреплениюобщественно-политическойстабиль- ности в стране. Взятые в комплексе эти моменты способствуют приближению Казахстана к международным демократическим стандартам, а следовательно, и созданию динамически устойчивого и эффективного государства в форме консолидированной демократии.

Таким образом, казахстанская стратегия политических реформ, признаваемаямногимиэкспертамикакоднаизнаиболееуспешных на постсоветском пространстве, зиждется на следующих правилах

ипринципах:

—реформыдолжныосуществлятьсяпомеревызреванияполитических,экономическихисоциальныхусловий,психологическойготовности к ним населения. Это диктует эволюционность реформ;

—предварительная подготовка социально-экономической базы для проведения политических реформ, что означает первоочередность экономических реформ по отношению к политическим;

—процессполитическогореформированиявусловияхнеразвитойполитическойкультурыначинаетсясформированияинституциональныхосновдемократии,помогающихнаселениювпоследующем адаптироваться к демократии;

—гибкость содержания, хода и темпов реформ, зависящая от объективных внутренних и внешних факторов;

—учетбалансасил,возможностей,рисков,прогнозпоследствий длякаждогоэтапареформиновацийвегорамках,учетнациональной специфики;

—политическая и социально-экономическая стабильность

— непременное условие для процесса реформ;

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

—успехпроцессареформвусловияхполиэтничногогосударства во многом зависит от обеспечения межнационального и межконфессионального согласия;

—в транзитный период важно наличие сильной политической воли правящей элиты для осуществления реформ, а также достаточных ресурсов для проведения своего курса в жизнь;

—политические реформы должны быть легитимизированы в сознании населения и пользоваться его поддержкой* (так называ­ емый вертикальный общественный договор);

—процесс реформ должен быть контролируемым властью во избежание дестабилизации («цветных революций»);

—ненасильственный характер проводимых реформ, конструктивное обсуждение плана реформ с оппонентами;

—удержание властью политической инициативы в проведении реформ;

—наличие благоприятной внешней обстановки**.

При этом соблюдался следующий алгоритм реализации стратегии:

1.Выбор модели, теоретическая адаптация ее к имеющимся условиям и местной специфике, апробация полученной модели на практике, анализ полученного опыта.

2.Коррекция модели с учетом имеющихся результатов.

3.Принятие практических мер по совершенствованию и реализации обновленной модели.

Общаяпарадигмаразвития:оттоталитаризмачерезпереходные формы политического режима к консолидированной демократии.

*Как совершенно точно отметил в своем выступлении на заключительном заседании Госкомиссии по демократизации Н. А. Назарбаев, «люди готовы поддержать именно те реформы, которые будут способствовать устойчивому развитию страны, повышению жизненного уровня населения, сохранению стабильности в обществе при сильной власти и которые не повлекут за собой большихсоциальныхиполитическихиздержек»:ВыступлениеГлавыгосудар­ ствана3-мзаседанииГоскомиссиипоразработкеиконкретизациипрограммы демократических реформ // www.akorda.kz.

**Какпоказываетопытвосточноевропейскихстран,немалуюрольвихбыстром переходекдемократиисыгралапомощьЗапада,атакжепоставленнаяпередними перспектива вхождения в ЕС, что подстегнуло процесс их демократизации.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Вместе с тем анализ имеющихся результатов транзита свидетельствует, что в стратегии политических реформ Казахстана имеются определенные пробелы и недостатки, не позволившие покарешитьвсехпоставленныхцелей.Кихчислуможноотнести следующие:

—не полностью реализован принцип конституционализма;

—поканедостигнутареальнаянезависимостьсудебнойвласти,

внедостаточной степени реализован принцип правового государ­ ства, обеспечивающего верховенство закона, защиту прав и свобод граждан;

—неотработанаправоваяосноваравенстваличностиигосудар­ ства, что нередко приводит к подавлению прав личности государ­ ством (бюрократией);

—ограниченогражданскоесоучастиевгосударственномуправлении, не создано реально действующее местное самоуправление;

—слабость реальной политической конкуренции;

—слабость гражданского общества и его институтов;

—недостаточно развиты независимые СМИ, что означает ограничение доступа к альтернативным мнениям и источникам информации;

—несозданмеханизмсистемнойинтеграцииоппозиции,слабо развита культура политического диалога;

—слабовыраженаартикуляция,агрегацияипредставительство интересов общества;

—имеется тенденция к слому системы «социальных лифтов», ведущая к клановости, номенклатурному подходу при формировании «властной обоймы»;

—плохоразвитадемократическаякультура,втомчислепопричинецеленаправленногоисистемноговнедрениядемократической идеологии в массы со стороны государства; демократия представляется как набор институтов, а не образ жизни;

—недостаточная борьба со «спайкой» части государственной бюрократии с олигархическим капиталом, чьи узкокорыстные интересы препятствуют демократизации;

—не был создан широкий слой собственников, являющихся носителями демократической идеологии;

Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии

—неттвердыхгарантийзащитычастнойсобственности(экономической основы демократии);

—образовалась тенденция к складыванию модели манипулятивной (делегативной) демократии.

Итак, за прошедшие 17 лет независимости Казахстану удалось добиться ряда ощутимых результатов в своем развитии.

К достижениям республики принято относить формирование рыночных отношений с соответствующей нормативно-правовой базой, вывод Казахстана на траекторию устойчивого экономиче­ ского развития, подъем социального уровня жизни, становление многопартийной системы и плюралистического общества, сохранение общественной стабильности, укрепление независимости и суверенитета государства.

Вместестем,признаваяданныедостиженияфундаментальными для развития страны, следует отметить, что за прошедшие годы не удалось реализовать и несколько других общесистемных задач, от решениякоторыхзависитполноценностьсовременногогосударства

иобщества. В этом смысле их актуализация в аспекте стратегиче­ скогопланированиянапредстоящуюперспективупредставляетсяне просто«подтягиваниемхвостов»,ноглавнымобразомвыстраиваниемцелостнойиэффективнойсистемыгосударственногоуправления, устойчивогополитическогоиэкономическогофундамента,обеспечивающего стабильную динамику общественного развития.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Глава 2 Политическая организация Республики

Казахстан: опыт трансформации и современное состояние

Президентские выборы 2005 г. подвели черту под целой эпохой суверенного развития страны и одновременно стали прологом его нового этапа, основной спецификой которого выступает глубокая политическая модернизация казахстанского общества вкупе со структурной перестройкой экономики.

Переход к новой парадигме развития можно считать вполне закономерным,еслиучесть,чтобазисныеполитическиеиэкономические задачи в Казахстане в целом были решены на предыдущем этапе. Вчастности,ктекущемумоментубылоосуществленоформирование рыночныхотношенийссоответствующейнормативно-правовойбазой; Казахстанвышелнатраекториюустойчивогоэкономическогоразвития; последовательно происходит подъем уровня жизни. Казахстанскими реалиями стали также многопартийная система и плюралистическое общество;достигнутаиуспешносохраняетсяобщественнаястабильность;произошлоукреплениенезависимостиисуверенитетагосудар­ ства. Вместе с тем прохождение точки бифуркации, гарантирующее невозврат к коммунистическому прошлому, не означало автоматического решения всех проблем, стоявших перед страной в период транзита.Вэтойсвязиоднойизнаиболеенасущныхзадачразвитияреспубликисегоднявыступаетпроблемаполитическоймодернизации.

В рамках данной задачи ключевое значение приобретает определение параметров трансформации действующей системы власти с целью обеспечения ее адекватности объективным потребностям развитиястраны.Это,помнениюфранцузскогоученогоГ.Лордейре, является одной из наиболее сложных задач, которые встают перед государственными деятелями во время демократических преобразований, поскольку «дальнейшее развитие страны во многом будет определяться качеством созданных институтов власти»*.

* Цит. по: Паречина С. Г. Институт президентства: история и современность.

— Минск: ИСПИ, 2003. — С. 4.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

В данной связи анализ причин и хода трансформации ветвей власти и избирательной системы, их современного конституцион- но-правовогоположения,достоинствинедостатковсуществующей политической организации Республики Казахстан приобретает не только теоретическое, но и важное практическое значение для дальнейшего развития и совершенствования механизма государ­ ственного управления.

2.1. Институт президентства в Республике Казахстан

2.1.1. Типы президентства и специфика Казахстана

В политологии обычно выделяют три классических типа современной республики: президентская (США), полупрезидентская (Франция) и парламентская (ФРГ, Италия и др.).

АнализсовокупностипараметровпрезидентскоймоделиРеспубликиКазахстанпозволяетутверждать,чтопосвоимосновнымчертам она может быть отнесена к французскому типу президентства, однако с более выраженными полномочиями Главы государства.

СходствосФранциейвыражаетсявтом,чтовКазахстанетакже, как и в V Республике, Глава государства стоит над всеми ветвями власти, выполняя арбитражную функцию и функцию организации их взаимодействия. Правительство подотчетно и Парламенту, и Президенту; в обеих странах Президент наделен обширными полномочиями во всех сферах государственной жизни; он имеет право распускать нижнюю палату Парламента* и назначать новые выборы (в течение года с момента парламентских выборов** и в период осуществления Президентом чрезвычайных полномочий роспуск законодательного органа невозможен [ст. 13 Конституции Франции, ст. 63 Конституции РК]). Но в отличие от Франции, где Президентимеетправопереизбиратьсянасвойпостнеограниченное

*Согласно новым поправкам, внесенным в Основной Закон Республики Казахстан в мае 2007 г., Президент Казахстана получил право распускать также и верхнюю палату Парламента после соответствующих консультаций с ее спикером.

**По Конституции РК — в течение одного года после предыдущего роспуска.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

количествораз,вКазахстанеКонституциейустановленакратность перевыборов (не более двух раз подряд)*.

Сходство с США заключается главным образом в обширности полномочий и определенной независимости Президента в своих действияхотПарламента.ВотличиеотСША,гдеотсутствуетпост премьер-министра,аглаваБелогодомавозглавляетПравительство, вКазахстанесуществуютобапоста,ноПрезидентненесетпрямой ответственности за деятельность Правительства. Президент США избираетсянаселением(формально—черезсистемувыборщиков) пооднотуровойсистемеотносительногобольшинства.Онявляется главойнетолькогосударства,ноиПравительства;назначаетчленов Правительства при условии утверждения их в Конгрессе; не имеет права распускать высший законодательный орган, который, в свою очередь, не вправе выразить недоверие Правительству**; не может бытьизбранболеедвухсроковподряд.Механизмдосрочныхвыборов отсутствует, четко оговорен порядок замещения вакансий.

Определенноесходствонаблюдаетсяуказахстанскоймоделипрезидентстваслатиноамериканскимтипом.Формальнолатиноамериканская модель,подобносевероамериканской,основананаразделениивластей, однакосистема«сдержекипротивовесов»здесьразвитаслабее,азаконодательнаяисудебнаяветвивластипообъемуправзаметноуступают исполнительной.Хотявпоследниедесятилетияэтотдисбалансполномочийпостепенносглаживается,рядисследователейопределяютлатиноамериканские режимы как «чистый президенсиализм», «легальную диктатуру», «суперпрезидентский режим» и т. д.*** К данному типу относятсявсестраныЛатинскойАмерики,кромеСуринамаиПеру.

Президенты возглавляют правительства, но иногда имеют под­ отчетного себе номинального руководителя кабинета (в Аргентине

— министр-координатор); назначают членов правительства без согласияпарламентаинаделеныобширнымиполномочиямивслучае

*ЗаисключениемПервогоПрезидентаРК,наделенногоправомбаллотироваться на этот пост без ограничений.

**КонституцияРКпредусматриваетвотумнедоверияПравительствусостороны Парламента (ст. 53).

***Орлов А. Г. Президентские республики в Латинской Америке. — М., 1995.

— С. 8.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

чрезвычайных ситуаций; как и в США, лишены права распускать высшийзаконодательныйорган,который,всвоюочередь,невправе выразить недоверие правительству. В большинстве стран региона запрещенопереизбраниеглавыгосударстванаследующийсрокив качестве президента, и в качестве вице-президента, причем иногда этот запрет распространяется и на родственников действующего президента*. Вполне очевидно, что данный запрет вызван стремлением не допустить искушения узурпации власти на долгий срок латиноамериканскими «суперпрезидентами».

Модификация президентской власти, сформировавшейся в Казахстане, имеет ряд общих черт также с политическими системами Центральной и Восточной Европы (Польши, Словакии, Румынии, Сербии, Черногории, Болгарии)**. К числу объединяющих (полностью или частично) признаков относятся:

—Президент избирается населением по двухтуровой системе абсолютного большинства;

—существует самостоятельный пост Главы правительства;

—Президент осуществляет часть полномочий исполнительной власти, назначает или предлагает к утверждению руководителей Национального банка и прокуратуры, судейский корпус;

—ПрезидентимеетправодосрочногороспускаПарламента,но его условия строго оговорены;

—ограничена кратность замещения поста Главы государства одним и тем же лицом.

В то же время между Казахстаном и указанными странами существуют и принципиальные отличия.

В странах Центральной и Восточной Европы:

—кандидатура премьер-министра утверждается Парламентом по представлению Президента;

—Правительство подотчетно Парламенту, Президент не может посвоейволеегосместить,нобезсогласияПрезидентаневозможны правительственные назначения;

*В Аргентине и Бразилии повторное избрание президента разрешено.

**Кынев А. В. Институт президентства в странах Центральной и Восточной Европыкакиндикаторпроцессаполитическойтрансформации//Полис.—М., 2002. — № 2. — С. 126—137.