seylekhanov_e_t_politicheskaya_sistema_respubliki_kazakhstan

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

—охрана правопорядка;

—защита от чрезвычайных ситуаций природного или антропогенного характера;

—в определенной степени — внешняя политика*.

Их исключительность предопределяется принудительно-сило- вымхарактеромисполнения,правонакотороеобычноделегируется эксклюзивно государству, либо необходимостью монопольного выражения позиции государства как суверенного субъекта мировой политики. Исходя из этого, при реализации государством этих функций гражданское общество в варианте сотрудничества может игратьлишьвспомогательнуюроль(например,осуществляямониторинговыеоперацииипомогаявыявить«узкиеместа»),авслучае конфликта—недопускатьпревышениявластьюсвоихполномочий в ущерб правам и интересам граждан.

Более широкое поле сотрудничества с гражданским обществом открывается при выполнении государством своих основных функций в законодательной, исполнительной и судебной сферах**. Это связаностем,чтовусловияхдемократииформированиеидеятельностьвластныхоргановнапрямуюзависятотполитическихинститутов гражданского общества (партий, политических движений), в результате чего гражданское общество (или, по меньшей мере, его политическаячасть),имеющеевозможностьосуществлятьконтроль над властью, непосредственно вовлекается в процесс управления государственными делами на правах соучастия.

Болеетого,приналичииразвитойсистемыместногосамоуправления гражданское общество уже перенимает эти функции на локальномуровне.Вместестем,ввидутесногопереплетенияфункций государстваигражданскогообществаипостояннойфлуктуацииих границ,именноздесь,всферевластныхотношений,бывает,какпра-

*Вместестемвпрактикемеждународныхотношенийпоследнихдесятилетийполучилараспространениетакназываемая«гражданскаядипломатия»,выражающаяся в установлении прямых связей общественностей разных стран (Современные международныеотношенияимироваяполитика.—М.,2005.—С.477).

**Примером могут служить Общественные палаты и советы при парламентах (РК, РФ), экспертные советы при исполнительных органах власти, участие в судах присяжных заседателей и общественных защитников.

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

вило, сосредоточено их основное конфликтное поле. При этом, как показывает мировой опыт, наибольший потенциал сотрудничества содержит социальная сфера*, а конфликтогенный — политическая

иэкономическая сферы**.

Кприоритетнымобластямдеятельностигражданскогообщества, помимо уже упоминавшейся социальной сферы, можно отнести реализацию им правозащитной и коммуникационной функций. Учитывая, что формирование и обеспечение правового режима традиционно рассматривается государством в качестве главной функциональной обязанности, возникновение в данной сфере конфликтных ситуаций между властью и гражданским обществом является довольно распространенным явлением. В демократическом обществе их урегулирование происходит при помощи суда или переговорного процесса. Менее конфликтна информационно-

*Вструктурегражданскогообществакомпонентсоциальноориентированных организаций является однозначно преобладающим. Этому во многом способ­ ствовали два обстоятельства: с одной стороны, популярность во второй поло- винеХХв.идеисоциальногогосударства,асдругой—выявлениекконцутого же века его пределов, когда стало очевидным, что в силу возросшего уровня развития гражданского общества многие функции социального государства могут выполняться более эффективно неправительственными структурами.

**Гражданское общество является одним из важнейших и мощных рычагов в системе «сдержек и противовесов» для ограничения стремления политической власти к абсолютному господству. Оно защищает граждан и их объединения от незаконного вмешательства в их деятельность государственной власти и тем самым способствует формированию и упрочению демократических органов государства, всей его политической системы. Для выполнения этой функции у негоестьнемалосредств:активноеучастиевизбирательныхкампанияхиреферендумах,акцияхпротестовилиподдержкитехилииныхтребований,большие возможности в формировании общественного мнения, в частности, с помощью независимых средств массовой информации и коммуникаций. Поэтому взаимоотношения бюрократии и правящей элиты с гражданским обществом, в том числеивтакназываемых«старыхдемократиях»,всегдаотличаютсядостаточно сложнымхарактером.Неменьшиепроблемывызываютиспорыоролигосудар­ ствавэкономике.Существованиефеномена«маятника»вбалансеэкономических и социальных приоритетов в политике государства, являющееся отражением трехсторонних противоречий между государством, бизнесом и работниками, выступаетяркимпоказателемимманентностиконфликтногопотенциаламежду государством и гражданским обществом (его экономической частью).

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

коммуникативнаясреда,еслистороныпридерживаютсяпринципов плюрализмамнений,свободыслова,свободыраспространенияинформации,свободыкритикиприсоблюденииобъективностиивзаимногоуважения.Врядестранвзаимодействиемеждугосударством игражданскимобществомвыступаетввидекаких-либосовместных проектов — Общественного телевидения, Общественных советов по СМИ, парламентских слушаний по вопросам средств массовых коммуникаций и т. д.

Таким образом, становится очевидным, что современное государство начинает приближаться к границам своих возможностей, основанных на выполнении традиционных функций, и во все возрастающеймереуступаетихреализациюновымформамсоциальной организации, базирующимся на принципах, с одной стороны, уни- версальногочеловеческогосообщества,асдругой—гражданского общества*.

В целом для полноценного взаимодействия государства и гражданского общества требуется ряд условий. К их числу относятся:

—наличие горизонтального типа «общественного договора» между государством и гражданским обществом;

—общность мировоззренческих ценностей, определяющая общественный консенсус;

—реальное разделение властей;

—наличие независимого суда;

*Показателями данного процесса могут служить: добровольный отказ от части внешнеполитического суверенитета государства (например, в рамках Европейского Союза, военно-политических блоков, а также в результате развития так называемой«народнойдипломатии»),экономическогосуверенитетаврезультате вступления в ВТО, международные экономические организации; подчинение национальных законодательств международным — т. е. тенденции наднационального и надгосударственного взаимодействия. Проявляется тенденция, как ужеговорилось,икослаблениюпозицийгосударствавсоциальнойсфере,гдеего функциивсебольшеперенимаютсяНПОилидругимиинститутамигражданского общества.Собственно,дажевсфереуправленияфункциигосударствавсечаще разделяются с институтами гражданского общества — партиями, экспертными сообществамиит.д.Впрочем,сокращениефункцийгосударства,егоослабление передлицомгражданскогообществаневсегдаведуткпозитивнымрезультатам,о чемпредупреждаютнекоторыезападныеавторы(См.,напр.:ФукуямаФ.Сильное государство. — М., 2006. — 220 с.).

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

—верховенство права и закона, устанавливающее ответственностьличностипередгосударствомигосударствапередличностью (правовое государство);

—детально регламентированная нормативно-правовая база, исходящая из приоритета прав человека, неприкосновенности гражданских прав и свобод;

—развитая партийно-политическая система, политический плюрализм;

—независимые СМИ;

—развитая рыночная экономика, включающая возможность сосуществования различных форм собственности;

—хорошо структурированная социальная основа;

—развитое политическое и правовое самосознание населения

иего гражданская активность.

Заметим, что большинство из перечисленных условий в Казахстане либо отсутствует, либо находится в неразвитом состоянии. В этойсвязидляформированияустойчивойидинамичнойтраектории развитияреспубликипредставляетсянеобходимымдальнейшеепродолжениеиуглублениереформ,направленныхнадемократическую модернизацию всей системы общественных отношений. Данная задача, помимо прочего, включает в себя и поиск оптимальных механизмов взаимодействия государства и гражданского общества как обязательного элемента становления консолидированной демократии.

4.3.Институциональные взаимоотношения органов власти

игражданского общества в Республике Казахстан

Опираясь на мировой опыт и учет собственной специфики, Казахстан ищет свою модель институциональных взаимоотношений между гражданским обществом и государством.

Вобщемвидеонаможетбытьпредставленаследующимобразом. Опорнымипунктамивзаимодействияопределяются:институты президентской,законодательной,исполнительнойисудебнойвласти — со стороны государства; партийно-политические институты, НПО, бизнес-ассоциации, профсоюзы, СМИ, конфессиональные и

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

национально-культурные институты, органы местного самоуправления — со стороны гражданского общества.

Особое место в схеме институционального взаимодействия занимает Республиканская трехсторонняя комиссия социального партнерствавсферетрудовыхисоциально-экономическихотноше- ний, представляющая совместный «продукт» государства, бизнеса и труда. Сугубо специфичными институтами являются Ассамблея народаКазахстана,занимающаяпромежуточноеположениемежду государственными и неправительственными структурами, а также социально-предпринимательскиекорпорации,имеющиестатусин- тегрированных частно-государственных институтов по социально ориентированному экономическому развитию закрепленных за ними территорий.

Формы взаимодействия этих институтов могут быть разными

— от консультативно-совещательных до прямого влияния (как, например, в случае формирования Правительства на основе партийного большинства в Парламенте).

Институциональнымимеханизмамивзаимодействиявыступают: институт выборов, функциональная система социально-предпри- нимательских корпораций, институт государственного социального заказа — со стороны государства; институты общественной экспертизы, мониторинга, общественного контроля, социальной взаимопомощи, волонтерства, местного самоуправления — со стороны гражданского общества.

Способы реализации и инструментарий институционального взаимодействия включают в себя:

—создание диалоговых площадок;

—системы обратной связи;

—систему общественного и государственного заказа;

—систему взаимоконтроля;

—посредничество.

Учитывая значимость их практического воплощения, остановимся на данном вопросе подробнее.

1. Создание диалоговых площадок.

Однимизключевыхпараметровсовременнойдемократииявляетсяполитическийплюрализм,основанныйнапризнаниисвободы

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

мненийиреализуемыйчерезмногопартийнуюсистемуимеханизм политическойконкуренции.Егопринципиальноезначениесостоит

втом,чтопосредствомуказанныхмеханизмовонпризванотражать весь спектр общественных интересов, в то же время формируя реальный баланс политических предпочтений населения.

Вместе с тем политический плюрализм априори подразумевает существование в демократическом обществе разности интересов, потребностейилиидейразличныхсоциальныхгрупп,котороеможет создавать потенциально конфликтную ситуацию. Этот конфликт интересов может носить неантагонистический или антагонистический характер, но сила настоящей демократии как раз и состоит

втом, что возникающие проблемы здесь решаются переговорным путем, не дискриминирующим стороны конфликта и нацеленным на достижение взаимоприемлемого компромисса.

Главным фактором возникновения такого диалога является наличие в обществе консенсуса по базовым вопросам, касающимся экзистенциональных сторон жизни социума. В первую очередь, в их число входят демократические ценности, к которым относятся свобода,равенство,справедливость,солидарностьитолерантность. Определяя смысловое содержание всего комплекса гражданских прависвободиявляясьмировоззренческойосновойразделяющего этиценностиобщества,онистановятсятемустойчивымфундаментом, на котором, собственно, и зиждется все здание современной демократии. Поэтому вполне закономерно, что не признающие данных ценностей различного рода радикалы и экстремисты в демократическомобщественеприживаютсяиоказываютсявыброшенными за борт политической жизни.

Существеннуюрольввозможностиорганизациидиалогаиграют присущие демократическому обществу политическая культура и правосознание. Это предполагает уважительное отношение к чужому мнению, равенство сторон диалога, открытость дискуссии. Приветствуется использование лояльных приемов диалога: максимальнойдоказательностисвоейпозиции;объективностииполноты аргументационной базы; креативности высказываемых идей и их привлекательности для участников диалога; адекватности своих предложенийобсуждаемымпроблемам;поискаслабыхаргументовв

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

политическойпозициипротивника.Вместестемвдемократическом обществесуществуютиопределенныеограничения—какмораль- ные, так и правовые — правила поведения участников диалога. В частности,свободакритикинедолжнаподменятьсякритиканством или прямыми оскорблениями, порочащими честь и достоинство оппонента; не допускается клевета, шантаж, угрозы и другие противоправные ухищрения.

Непременнымусловиемдляорганизациидиалогавыступаетсистема демократических прав и свобод, закрепляющая возможности каждогонетолькопубличновыражатьсвоесобственноемнение,но

иборотьсязанеголегальнымисредствами,втомчислеорганизуясь для этого в партии, движения или НПО.

Важное значение для осуществления общественного диалога имеюттакжесвободныеичестныевыборы,признаваемыевкачестве механизмаопределенияполитическойволинаселения.Происходящиевпериодвыборныхкампанийдебатыпомогаютнайтиподходы

иустановки, способствующие выработке курса общественного развития,поддерживаемогобольшинствомэлектората.Крометого, во время избирательных кампаний, как правило, активизируется межпартийный диалог — особенно, если речь идет о создании предвыборных коалиционных блоков и альянсов.

Неменееважноезначениедлярепрезентативностиобщественнополитических взглядов и обеспечения диалогового пространства в демократическомобществеимеетналичиепереговорныхплощадок. В их качестве могут выступать различные общественно-полити- ческие клубы, тематические семинары и конференции, в которых принимают участие представители различных партий, общественныхдвижений,НПО,экспертногосообществаипростыеграждане. Довольно часто в политической практике встречается организация форумов,специальныхсовещанийилисовместныхкомиссий,инициированных властью для привлечения к обсуждению наиболее актуальных проблем широкого спектра политических сил страны. Выработанныенанихрешениявформеобщественныхсоглашений ложатся в основу государственной политики.

Безусловный приоритет среди диалоговых площадок имеет Парламент.Являясьвысшимпредставительныморганомстраны,он

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

выступаетместом,гдескрещиваютсяагрегированныевдепутатских позициях интересы избирателей. Именно здесь партии имеют возможность инициировать предложения, которые после обсуждений могут быть облечены в законопроектную форму и станут обязательными для исполнения всеми гражданами страны. Не случайно степеньответственностизапринятыевПарламентерешенияочень высокаитребуетвсестороннегокритическогорассмотрения.Вэтой связивдемократическихстранахоппозицияимеетдостаточноширокие права, а сами парламенты, как правило, являются многопартийными.Вместестемвнекоторыхслучаях,когдаестьпотребность

вболее широком представительстве и участии общественных сил

вобсуждении актуальных проблем, чем это позволяет формат дей­ ствующегопарламента,могутприменятьсяего«квази»-аналогиили сопутствующиеструктуры.Например,вКазахстанеиРоссиитакими инструментамиполитическойпрактикивыступаютОбщественные парламенты,атакжеразличныеобщественныеиэкспертныесоветы при «обычных» парламентах.

Впереломные моменты жизни государства для решения наиболее важных вопросов также может использоваться такая форма общественного диалога, как всенародное обсуждение. К примеру, напостсоветскомпространствеонанеоднократноприменяласьпри разработке и принятии Конституций.

Важное значение в организации общественного диалога имеют СМИ,транслирующиевзглядыиидеипотойилиинойпроблематике и предоставляющие населению возможность получить разностороннюю информацию по интересующим его вопросам. Следует отметить,чтовыполнениеуказанныхфункцийвозможнотолькопри условии существования независимых и свободных СМИ, соответ­ ствующих критериям объективности и полноты предоставляемой ими информации.

Говоряодиалогекакомеханизмесогласованияинтересоввдемократическомобществе,следуетсказатьнесколькословиобегоакторах. Обычно таковыми здесь выступают партии, являющиеся главными субъектами политической жизни и носителями консолидированных интересовтехилииныхсоциальныхгрупп.Втожевремявнормальномгражданскомобществедиалогнемыслимибездругихучастников

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

социально-политической жизни — общественных движений, НПО, профсоюзов, лоббистских групп и т. д. Будучи организованный ради выполненияопределенныхцелейдиалогзакономернымобразомподразумеваетиобязательноеучастиевнемвластныхструктур,безкоторых принятые решения не могут быть реализованы. При этом продуктивностьдиалогавдемократическихстранахвомногомопределяетсятем, чтоегоучастникидобровольнопринимаютнасебяответственностьза выполнениевыработанныхрешений.

Для чего нужен общественный диалог? Его ценность заключается в том, что он является механизмом выявления противоречий, определениясуществующихпутейиспособовихрешения,причем ненасильственными методами. Критика «словом» лучше, чем критика «делом», т. е. политическими митингами, манифестациями, и тем паче революционными или террористическими акциями.

Еще одно преимущество общественного диалога — это укрепление обратной связи между властью и обществом.

Крометого,входеобщественногодиалогаформируетсямножествогоризонтальныхобъединений,складывающихсявокругразных людей,идейисоциальныхструктур.Приэтомобществонераспадаетсянаклубы,союзыиобъединения,а,наоборот,консолидируется наосноведиалогамеждувсемиэтимиколлективнымисубъектами. Тольковтакомдиалогеформируетсясовершенноневедомаяавторитарной власти психологическая ценность — ощущение человеком самого себя как гражданина своего общества. Гражданская идентичностьможетсложитьсятольконабазегрупповойидентичности, ощущениясвоегоучастиявдеятельностиопределенныхсоциальных групп и причастности к общению между ними. Не претендуя на власть,этигруппымогутоказыватьдовольносерьезноевлияниена общественную и производственную жизнь. Классическим примером являются профсоюзы западного типа, но на сегодняшний день существует множество отечественных примеров.

Вдиалогеобществооцениваетдействияносителейвластииправомочносменитьихврамкахзаконныхпроцедур.Сохраняязасобойправо влияния, общество приобретает право выбора. Если влияние, будь топредложенияиликритикавпрессе,демонстрацияилилоббистская деятельность, неформально и не должно иметь никаких процедур, то

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

выборможетосуществлятьсятольковрамкахвысокоформализованных правовыхнорм.Демократия—этовластьпроцедурыизакона.

Необходимостьполитическогодиалогаможнопродемонстрировать на примере Украины. Свертывание политического диалога в стенах украинскогопарламентанапротяжениипоследнихдвухлетвызывает перманентный парламентский кризис, дестабилизирующий политическую обстановку и самым негативным образом отражающийся на экономическойисоциальнойжизнинаселенияэтойстраны.

Надоотметить,чтосейчасвКазахстанепрактическивсеполитическиесилыпонимаютнеобходимостьорганизацииобщественного диалога, который бы позволил сплотить все общество в решении стоящих перед страной задач. В этой связи, учитывая имеющийся опыт в организации такого рода диалога (Совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества — ПДС, Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества — НКВДиГО, Госкомиссия подемократизации,Общественнаяпалатапри Мажилисе,Политический клуб при Институте парламентаризма НДП «Нұр Отан» и т. д.), думается, что эта задача вполне разрешима.

Помимо политических диалоговых площадок одним из основных инструментов институционального взаимодействия между неправительственнымсекторомигосударствомвчастиорганизации диалога по линии «власть-общество» выступает проведение общереспубликанских Гражданских форумов. Они являются наиболее масштабной диалоговой площадкой между НПО и государством для обсуждения имеющихся проблем и путей их решения на прин­ ципах равноправного партнерства и сотрудничества*. Вместе с тем цельюэтихфорумов,нанашвзгляд,должнастатьтакжевыработка стратегическихплановиперспективныхпрограммсотрудничества третьего сектора и государства, оформляемых соответствующим соглашением сторон и имеющих статус официальных документов.

* Наэто,вчастности,указываетопытпрошедшихв2003,2005и2007гг.ГражданскихфорумовРК,входекоторыхбылаполитическилегитимизированароль неправительственного сектора в демократизации страны, а также положено начало оформлению системного механизма взаимодействия гражданского общества, государственных структур и бизнеса.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Кроме того, в целях повышения эффективности работы в этом направлении можно было бы рассмотреть возможность распространения опыта проведения Гражданских форумов на региональном уровне с периодичностью один раз в год.

Другим инструментом механизма взаимодействия государства

игражданского сектора являются «круглые столы», конференции, семинарыитренингисучастиемпредставителейвластии«третьего сектора».Онивыступаютсредствомтекущейкоммуникациимежду структурами гражданского общества и власти по более узким проблемам развития. Особо важное значение такого рода взаимодей­ ствие приобретает с точки зрения его реализации на региональном

иместном уровнях, так как позволяет динамично и эффективно решать конкретные проблемы, непосредственно затрагивающие интересынаселения.Вэтомсмыслеможносказать,чтоименноздесь закладываются основы общенационального гражданского общества.Вданнойсвязигосударством(влицеМинистерствакультуры, информации и общественного согласия) совместно с НПО только в 2003—2005 гг. было проведено более 50 мероприятий республиканского и регионального уровня, на которых были рассмотрены вопросы сотрудничества государственных и неправительственных структур по вопросам борьбы с коррупцией, охраны окружающей среды, прав человека, социального партнерства в контексте построения гражданского общества. Еще большее количество конференций и «круглых столов» было инициировано организациями гражданского сектора.

2.Система обратной связи.

Продуктивным механизмом сотрудничества, направленным на повышение эффективности и качества деятельности государ­ ственных органов и предоставляемых ими обществу услуг, является система обратной связи гражданского общества и власти. В определенной мере прототипами такого механизма выступают сформированные на базе инициатив некоторых партий Комитеты общественного доверия акимам (КОДА) и Общественные приемные. Важную роль в этом процессе играют и СМИ, выступающие «коллективным проводником» общественного диалога. Со своей стороны механизм «обратной связи» с населением предусмотрен

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

игосударством. В этом качестве выступают встречи депутатов с избирателями, практика ежегодных отчетов акимов всех уровней перед населением, система «электронного правительства». Однако общий недостаток указанных государственных каналов связи состоитвизбирательностипринимаемых«сигналов»,чтодезавуирует принцип их обратности.

Вряде стран в практику взаимоотношений государства и гражданскогообществаполинииканала«обратнойсвязи»входитпроведениеобщественныхслушанийпосоциальнозначимымпроблемам. Они помогают формировать в обществе ясное представление о ситуации по актуальным вопросам и таким образом способствуют общественному консенсусу при реализации соответствующей государственной политики. Вполне очевидно, что подобный опыт должен шире применяться и в Казахстане.

Действенным инструментом механизма сотрудничества гражданского сектора и власти должна стать деятельность общественных советов, консультативно-совещательных органов, комиссий, рабочих групппозаконотворческойработе,участиювформированиигосудар­ ственных,отраслевых(секторальных)ирегиональныхпрограммразвития*.Используемыеприэтоминститутыобщественнойэкспертизы

имониторингаимеютзначительныйинтеллектуальныйпотенциал. Одним из инструментов такого взаимодействия гражданского

общества с государством выступает институт общественной экспертизы, получивший в последнее время распространение во многих демократических странах мира. Его социально-политическое предназначение заключается в укреплении обратной связи власти

* Несмотрянато,чтотакогороданеформальныеорганыужевошливпрактику деятельностигосслужбы,темнеменееихэффективностьостаетсяпоканизкой. Так,организованныепри министерствахэкспертныесоветыпо вопросамподдержкималогоисреднегопредпринимательствавсилурядаорганизационных вопросов (а порой и прямого саботажа со стороны чиновников) до сих пор не заработали в полную силу, что приводит к необходимости постоянного вмешательства со стороны первых руководителей республики для нормализации ситуации.ВсилутехжеобстоятельствсозданнаяпопредложениюПрезидента ПалатаобщественныхэкспертовприПарламентеРКтакжеоказаласьмалоэффективной, что привело к необходимости ее реорганизации в Общественную палату при Мажилисе Парламента РК.

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

снародом, расширении влияния общества на принятие решений, непосредственно касающихся его прав и интересов, организации действенного гражданского контроля над властью.

НаЗападе,гдепроцедурыобщественногоучастияимеютотносительноглубокиекорни(например,вформеразличныхпопечительских советовприучебныхучреждениях),ихпользаужедавноосознанаи возведенаврангсоответствующейгосударственнойполитики.Идея предоставления гражданам доступа к участию в принятии решений государственнымиорганамииместнымсамоуправлениемнетолько оформлена законодательно, но и подкреплена организационными мерами исполнительного характера, в том числе и путем создания специальных агентств при различных государственных органах.

Агентства, как правило, имеют солидный бюджет, постоянный штат,ихдеятельностьрегулируетсяспециальнымзаконом,который определяетихсамостоятельностьпоотношениюкисполнительной власти. Так, Датская Комиссия по Технологиям имеет ежегодный бюджетоколо1,5млневро,почтидвадесяткачеловекпостоянного штата и занимается «независимой оценкой технологий и послед­ ствий их применения для общества и граждан».

Вканадской провинции Квебек создано агентство BAPE, специализирующееся на проведении общественных слушаний в рамках оценки экологических последствий проектов. BAPE докладывает результаты слушаний (экспертиз) министру экологии, но не подчиняется ему. Агентство имеет профессиональный штат около 40 человек,ежегодныйбюджетнесколькодесятковмиллионовдолларов и профессиональный кодекс поведения служащих, который предусматриваетобеспечениенезависимостииобъективностирезультатов экспертизинедопущениелоббированиячьих-либоинтересов.Втой жеКанадевпровинцииОнтариостоимостьпрограммыобщественных слушаний по одному только лесоустроительному плану составляет около $2 млн, а длится такая программа свыше двух лет.

Кроме того, довольно часто функции организации общественных экспертиз передаются также — обычно по контракту — ка- кой-нибудь неправительственной организации или университету

ссоответствующим финансированием из бюджетных средств и добровольных взносов.

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

Свояспецификасуществуетвстранахпостсоветскогопространства.ВотличиеотЗапада,гдевдеятельностиинститутаобщественной экспертизыпревалируютсоциально-экономическиемотивы,вСНГ его функциональное поле зачастую захватывает и политическую практику. Так, в России с 2005 г. действуют Общественные палаты (от регионального до федерального уровня), в чьи задачи входит проведение экспертизы проектов федеральных законов и проектов законовсубъектовРоссийскойФедерации,общественныйконтроль за деятельностью правительства России, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также контроль за соблюдением свободы слова в СМИ и выработка рекомендаций по этим и другим вопросам.

Совершенноочевидно,чтоподобнаяситуациясталаследствием особенностейполитическогоразвитиянапостсоветскомпространстве,характеризующегосятранзитнымсостоянием,апотомуещене сложившейся во всей полноте устойчивой практикой демократическихотношений.Сэтойточкизренияиспользованиеинститутов общественной экспертизы в политическом пространстве представляется вполне логичным и обоснованным методом решения ряда проблем,обеспечивающимобщественныйконсенсусиукоренение демократических традиций во взаимоотношениях государства и гражданского общества.

Следует отметить, что аналогичный российской Общественной палате институт создан и при Мажилисе Парламента РК.

Как известно, первый шаг в этом направлении в Казахстане был сделан в сентябре 2005 г., когда Президент Н. А. Назарбаев, выступая на II Гражданском форуме, предложил учредить при Мажилисе Парламента РК Палату общественных экспертов с целью подключения к процессам социально-политической модернизации неправительственного сектора. Предложение Главы государства было поддержано Бюро Мажилиса, и весной 2006 г. Палата общественных экспертов начала свою деятельность. За полтора года ею был выполнен существенный объем работы, касавшийся законотворческой экспертизы, но, к сожалению, по ряду причин ее деятельность не была высокоэффективной. Сказались проблемы

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

организационно-финансового плана, несбалансированность штатного состава, правовая неотрегулированность взаимоотношений с государственными органами. Эти же недостатки отразились и на деятельности другого общественного института — экспертных советов при исполнительных органах власти, призванных вести мониторинг и оказывать консультативную помощь министерствам и акиматам в их практической работе.

Новый импульс развитию института общественной экспертизы

вКазахстане придали конституционные реформы 2007 г. Главное значение здесь имели положения, касавшиеся перераспределения властныхполномочийвсторонуусиленияролиПарламентаиполитических партий, что серьезным образом повлияло и на изменение статуса состоящих при них общественных органов. В результате

вноябре 2007 г. при Мажилисе был учрежден новый орган общественной экспертизы — Общественная палата.

Ее коренное отличие от своей предшественницы состояло в том, что теперь состав палаты формировался не только из числа представителей НПО, но и политических партий, что существенно повышаетрепрезентативную,аглавное,политическуюрольОбщественной палаты*.

ВновойОбщественнойпалатерасширилсятакжеспектррассматриваемых вопросов. В частности, добавилась секция по вопросам демократизации и развития гражданского общества. Это является наглядным свидетельством того внимания, которое государство и общество уделяют процессу строительства реальной демократии в нашей стране.

* Отметим, что на сегодняшний день в Общественную палату входят, помимо руководящих представителей НДП «Нұр Отан», также председатели партий «Әділет», «Руханият», Партии патриотов Казахстана, Коммунистической народной партии Казахстана. Кроме того, двери нового общественного органа открыты и для других партий, в том числе и оппозиционных. Как было заявлено заместителем Председателя Мажилиса Парламента РК С. А. Дьяченко, «в случае поступления заявлений от представителей других политических партий,невключенныхвутвержденныйсоставнашейОбщественнойпалаты, Бюро Мажилиса готово в рабочем порядке вернуться к рассмотрению этого вопроса» (Фундамент гражданских инициатив // Казахстанская правда. — 27 ноября 2007 г.).

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

Касаясь поля деятельности Общественной палаты, следует отметить, что основное внимание уделяется общественной экспертизе законов, затрагивающих социальное самочувствие населения, выработкесоответствующихрекомендацийипредложений,атакже прогнозированию возможных последствий принятия и реализации законоввконтекстеусилениясоциальнойнаправленностиреформ. В этой связи функции Общественной палаты заключаются в оказании консультативной помощи в разработке проектов законов, вносимых депутатами Мажилиса Парламента в порядке законодательной инициативы; изучении и обобщении опыта парламентов зарубежных государств в сфере законотворческой деятельности; проведении и участии в «круглых столах», семинарах, слушаниях, конференциях и иных мероприятиях по проблемам законотворче­ ской деятельности.

ВрамкахвыполнениясвоихфункцийОбщественнаяпалататесно взаимодействуеткаксПарламентом,такиспредставителямигражданского сектора. Она располагает правом получения информации по соответствующим законопроектам от структурных подразделений Аппарата Мажилиса, направляет своих представителей для участия в заседаниях рабочих групп Мажилиса.

Весьма важной с точки зрения привлечения интеллектуальных сил и учета мнения «с мест» представляется такая форма работы Общественнойпалаты,какпроведениевыездных«круглыхстолов».

Кпримеру, в выездных заседаниях Общественной палаты на темы, касавшиеся разработки закона о развитии частного предпринимательства в Казахстане (февраль 2008 г., Алматы) и рассмотрения хода выполнения Концепции о развитии гражданского общества в Республике Казахстан на 2006—2011 гг. (ноябрь 2008 г., Алматы), приняли участие представители отечественных ученых кругов и бизнес-сообщества, внесшие заметный вклад в обсуждение вопросов повестки дня.

3. Системы общественного и государственного заказа.

Впланеобщественногозаказаперспективнымвыглядитиспользование государством института волонтерства, к которому могли бы быть привлечены структуры гражданского общества. Создание казахстанскогоКорпусамилосердияидругихподобныхорганизаций

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

способносущественноразгрузитьсоциальныеслужбыгосударства иодновременнообеспечитьадреснуюпомощьнуждающимсягражданам. К числу общественных заказов можно причислить также институт благотворительности и меценатства. Его слабое развитие в Казахстане во многом определяется неразвитостью социального статусамеценатстваисдерживающимипричинамиэкономического характера (налоговой политикой).

Исключительноважноезначениедляукреплениявзаимодействия государстваигражданскогообществаимеетинститутгосударственногосоциальногозаказа.Вусловияхнедостаткасамофинансирования третьего сектора он позволяет укрепить возможности его полноценного функционирования путем выделения соответствующих средствнавыполнениепрограмм,представляющихдлягосударства определенный интерес. Вместе с тем система госсоцзаказа может вызватьопределеннуюдеформациюструктурыдеятельностигражданскогообщества,таккакраспределениетемигрантовнаходитсяв рукахуисполнительнойвласти.Вэтойсвязибылобыцелесообразно усилить возможности более объективного распределения выделяемых гражданскому сектору финансовых потоков, в том числе с привлечением представителей самого гражданского общества.

4. Система взаимоконтроля.

Вбалансевзаимодействиягосударстваигражданскогообщества, направленногонакоординациюобщественныхинтересов,заметную рольиграетсистемавзаимногоконтроля.Соднойстороны,государ­ ство призвано недопускатьпоявлениядеструктивных тенденций в развитиигражданскогосектора,чтобыобеспечиватьобщественную стабильность, а с другой — государственный контроль должен способствовать выявлению слабых мест в развитии гражданского общества для обеспечения его развития. В свою очередь, во избежание государственного произвола и для более полноценного удовлетворенияправиинтересовнаселениягражданскийконтроль за властью также необходим. В этой связи взаимоконтроль осуществляется государством посредством правовых установлений, судебной системы, правоохранительных органов, а гражданским обществом — при помощи института выборов, партийно-полити- ческойсистемы,СМИ,общественногомненияивслучаенеобходи-

Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита

мостипосредствомгражданскихакций.Крометого,вказахстанской практикеэлементамимеханизмагражданскогоконтролявыступают сформированные на базе инициатив некоторых партий Комитеты общественного доверия акимам и Общественные приемные. Всвязисвозрастаниемролипредставительныхоргановизначения в этой системе партийного представительства транспарентность и подотчетность получат также средства бюджета.

5. Посредничество.

Вкачествеинструментаповыполнениюпосредническихфунк­ ций между государством и гражданским обществом в Казахстане выступают такие институты, как Республиканская трехсторонняя комиссия социального партнерства в сфере трудовых и соци- ально-экономических отношений, АНК. Определенный интерес представляет опыт США, где посредническая деятельность в решении общественных конфликтов давно стала одной из важнейших функций государственной власти. С первой половины XX столетия в роли регуляторов социальных конфликтов здесь выступали государственные ведомства — Национальное управлениепотрудовымотношениямиФедеральнаяслужбапосредничества и примирения (ФСПП). За 50 лет работы на счету ФСПП более 511 тысяч разрешенных конфликтов.

Всистемевзаимоотношенийгосударстваигражданскогообщества специфичное положение занимает местное самоуправление. Ввиду того, что оно, с одной стороны, выполняет определенные властные функции, делегированные ему государством, а с другой

— обладает известной степенью независимости от центральной власти и выступает органом управления, получившим прямой мандат граждан, местное самоуправление синтезирует в себе и государственное, и гражданское начала. Эта неоднозначность, скорее всего, и стала причиной столь длительной задержки с введением местного самоуправления в Казахстане, так как его встраиваниевсуществующуювертикальвластиоказалосьвесьма затруднительным.

Инновационным инструментом взаимодействия государства и гражданского общества являются социально-предприниматель- ские корпорации (казахстанское ноу-хау). Их основное предна-

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

значение — институциональное повышение социальной ответственности бизнеса, которому государство отдает в управление свою собственность, а в ответ требует решения в сотрудничестве с органами власти социально-экономических проблем. Ввиду незначительного времени существования социально-предприни- мательских корпораций дать точный анализ перспектив сотрудничества и характера взаимоотношений власти и гражданского общества (его экономической части) касательно этого инструмента пока не представляется возможным. Будут ли они отвечать интересам всего бизнес-сообщества или станут «хозяйственным придатком» исполнительной власти, покажет время.

В целом, подводя итоги, следует отметить, что Казахстан идет в русле общемировых тенденций развития гражданского общества, внося свой вклад в обогащение международного демократического опыта.

Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана

Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана

5.1. Общая характеристика повестки дня на 2009—2011 гг.

Политическая повестка дня на предстоящие три года во многом зависит от динамики мировых и внутренних процессов, характеризующихся нарастающей взаимозависимостью и усложнением их связей, а также усилением неопределенности результатов их развития.

Вгеополитическом плане наблюдается определенное снижение

вмировых процессах лидерского потенциала США и появление новых центров силы, что может означать конец модели монополярного мира, основанного на глобальном господстве Северной Америки(PaxAmеricana),ипереходкмногополярности,асдругой стороны, и сами новые центры силы (ЕС, Россия, Китай, Индия, Япония) пока еще не являются по-настоящему стабильными и самодостаточными, чтобы рассматривать их в качестве константы круга мировых лидеров.

Уязвимость — организационно-политическая для ЕС; технологическая,инфраструктурная,управленческая,демографическаядля РФ; технологическая, политическая, демографическая для Китая; технологическая, демографическая для Индии; военная для Японии — не дает им пока возможности находиться на одном уровне с США.

Вместестемпопыткипреодолетьгеополитическоенеравенство за счет формирования блоковой политики (впрочем, как и бесцеремонный гегемонизм США) создают опасность возрождения новой глобальной конфронтации и ухудшают шансы на мирное сосуществование.

Вгеоэкономическом плане наблюдается резкое увеличение значимости энергетического фактора, что приводит к усилению конкурентной борьбы за источники энергетических ресурсов и