Глава 2. Уголовно-исполнительное законодательство России

§ 1. Понятие уголовно-исполнительного законодательства России и его основные признаки

Термин «законодательство» в теории права употребляется как в широком, так и в узком смысле слова.

В широком смысле слова законодательство включает в себя весь комплекс различных по юридической силе нормативных актов, регулирующих правоотношения в конкретной сфере общественной жизни.

В узком смысле под отраслью законодательства понимается совокупность законов, которые регламентируют общественные отношения, относящиеся к предмету его регулирования.

Соответственно, как справедливо подчёркивал профессор Н.А. Стручков, под уголовно-исполнительным законодательством следует понимать систему законов, регулирующих весь комплекс отношений, возникающих по поводу и в процессе исполнения и отбывания наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия³¹.

К основным признакам, характеризующим уголовно-исполнительное законодательство, относятся:

1) уголовно-исполнительное законодательство включает в себя совокупность федеральных законов, регулирующих исполнение и отбывание уголовных наказаний. Уголовно-исполнительное законодательство отнесено к ведению федеральных органов государственной власти (ст. 71 Конституции РФ). Никаким органам власти иного государственного уровня не дано право принятия законов в этой области. Уголовно-исполнительный закон, как и любой другой федеральный акт, не должен противоречить Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 УИК РФ «Структура и содержание уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации» уголовно-исполнительное законодательство РФ состоит из УИК РФ и других федеральных законов;

2) уголовно-исполнительные законы обладают высшей юридической силой. Высшая юридическая сила закона, кроме прочего, означает: а) его принятие, внесение изменений и дополнений отнесено к компетенции и ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции); б) закон имеет прямое действие на всей без исключений территории Российской федерации;

3) уголовно-исполнительное законодательство способно порождать последствия юридического характера.

Важное значение (в настоящее время особенно) имеют вопросы соотношения отечественного права с рекомендациями международного порядка. Изначально законодатель своеобразно определял взаимоотношения уголовно-исполнительного законодательства России с международно-правовыми актами. Так, в ст. 3 УИК РФ ранее закреплялось, что уголовно-исполнительное законодательство РФ учитывает международные договоры РФ, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями.

Действующее же законодательство (ч. 1 ст. 3 УИК) закрепляет положение, в соответствии с которым: «Уголовно-исполнительное законодательство РФ и практика его применения основываются на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ, являющихся составной частью правовой системы РФ, в том числе на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными». (Федеральный закон от 03.04.2008г. № 40-ФЗ)³². Если международным договором РФ (ч. 2 ст. 3 УИК) установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством РФ, то применяются правила международного договора. Указанные положения Уголовно-исполнительного законодательства находятся в полном соответствии с требованиями части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Этим же нормативным актом оговаривается (ч. 4 ст. 3 УИК РФ), что рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве РФ при наличии необходимых экономических и социальных возможностей;

4) уголовно-исполнительные законы обладают нормативностью. Они содержат нормы права, которые рассматриваются как обязательные правила поведения людей, рассчитанные на неопределенное количество ситуаций и на неперсонифицированный круг субъектов.

Законодательные акты во многом предопределяют системы и содержание подзаконных документов (приказы, постановления, распоряжения, инструкции, правила). После принятия УИК РФ Государственная Дума поручила Правительству РФ принять необходимые правовые акты по реализации положений Кодекса. Такой порядок предусмотрен ст. 4 УИК РФ, которая закрепляет, что «федеральные органы исполнительной власти вправе принимать основанные на федеральном законе нормативно-правовые акты по вопросам исполнения наказаний». Указанные акты в соответствии с полномочиями, делегированными этим органам, конкретизируют положения закона, детализируют его предписания, определяют организационные мероприятия.

В тех случаях, когда ведомственные акты затрагивают права и законные интересы граждан, органы управления должны иметь соответствующие полномочия, которые строго определены законом и не противоречат Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 8 января 1997г. № 2-ФЗ «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса РФ» предусматривает обновление всей системы подзаконных актов, связанных с исполнением наказаний. Он содержит требование о пересмотре и отмене министерствами и ведомствами РФ нормативных правовых и иных актов, противоречащих УИК РФ.

Радикальных способом волеизъявления в части назревшей необходимости реформирования государственной системы исполнения наказаний следует признать принятие Концепции Развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года³³. Концепцией предусмотрено создание тюремной системы в России и совершенствование, в этой связи, законодательства в области исполнения наказаний. Вместе с тем Концепция не содержит специального раздела, касающегося реформирования законодательства в части организации и нового содержания функционирования обновлённой уголовно-исполнительной системы. Здесь предусматриваются лишь меры по повышению значимости системы наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, расширения их перечня за счет введения новых видов наказаний. Предусмотрено и дополнение оснований применения существующих альтернативных наказаний – исправительных и обязательных работ. Предлагаемые нововведения касаются в основном уголовно-правового института наказаний и находятся за пределами уголовно-исполнительных общественных отношений.

Представляется, что концептуальный подход к назревшим вопросам коренного реформирования действующей государственной системы исполнения уголовных наказаний должен быть выражен формой комплексной государственной программы. Программой необходимо охватить законодательную реконструкцию (обновление) не только, и не столько основных положений уголовно-исполнительного законодательства, но в большей степени, и в первую очередь, всей уголовно-правовой и уголовно-процессуальной системы в части перечня наказаний и порядка их назначения и применения. При таком подходе все взаимосвязанные между собой отрасли права (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное) будут составлять единый, логически выстроенный правовой комплекс, способный обеспечить эффективное противодействие преступности. В противном случае (современный подход) принятая и действующая Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы останется лишь документом декларативного характера, декларацией о намерениях.