Глава 7. Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания

§ 1. Понятие, формы и средства социального контроля

За деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания

Социальный контроль, с позиции общего понимания, может быть представлен как механизм саморегуляции общества и социальных групп, обеспечивающих их целенаправленное воздействие на поведение людей с целью укрепления порядка и стабильности¹³².

С точки зрения толкования русского языка контроль – проверка, постоянное наблюдение в целях проверки или надзора¹³³

Исполнение уголовных наказаний имеет государственное значение, является одной из его основных функций. Контроль объективно распространяется на все структуры, учреждения и органы в силу того, что государство в целях обеспечения своего функционирования нуждается в системе действенного контроля. Необходимость правовой организации контроля предопределила создание и функционирование разветвлённой системы органов социального контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, как важной структуры, обеспечивающей присутствие и эффективное исполнение уголовных наказаний.

Особенности государственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, связанные с лишением свободы определяются относительно закрытым характером их функционирования.

Исправительные учреждения закрытого типа с определённой долей условности можно рассматривать как «государство в государстве»¹³⁴. К обстоятельствам, характеризующим относительную самостоятельность исправительных учреждений, следует относить:

1) обособленность территорий, продиктованная необходимостью организации и осуществления режимных требований (принцип анклава¹³⁵);

2) установленный усечённый (ограниченный), подконтрольный порядок сношения с внешним миром;

3) относительная самостоятельность правовой базы в части организации и функционирования в конституционном поле;

4) особый правовой статус и характеристики «населения»;

5) своеобразный, установленный законом, порядок формирования преступного «населения»;

6) закрытый внутренний «климат» исправительного учреждения, регулируемый законами преступного мира;

7) наличие объективно существующей, находящейся в постоянной динамике, системы разделения осуждённых на касты (преступная иерархия);

8) постоянная и объективно существующая внутренняя конкуренция официального (правового) и скрытого (преступного, субкультурного) механизмов регулирования специфических уголовно-исполнительных отношений и т.д.

Осуществление особого и действенного контроля должно осуществляться с учётом указанных обстоятельств и учитывать их как на стадии подготовки (планирования), так и на протяжении всего исправительного процесса.

Действующий Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации не даёт законодательного определения понятия контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. В этой связи в научной литературе очевидную актуальность представляют попытки учёных определить понятие, формы и принципы организации, методы и способы контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы.

В обобщённом виде социальный контроль представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия деятельности персонала требованиям нормативных актов с целью выявления и пресечения имеющихся нарушений и их предупреждения в будущем¹³⁶.

Под контролем (С.М. Зубарев) следует понимать целенаправленную, организующую системную деятельность уполномоченных органов международного сообщества, государственных институтов гражданского общества по установлению соответствия исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств¹³⁷.

Под социальным контролем О.В. Филимонов понимает определённую систему наблюдений и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с последующим сообщением об обнаруженных недостатках, нарушениях, отклонениях компетентному органу для принятия необходимых мер¹³⁸.

А.Ф. Сизый рассматривает контроль за деятельностью по исполнению уголовных наказаний как систему правомочных действий уполномоченных органов государства и общества по наблюдению и проверке на соответствие деятельности персонала системы исполнения уголовных наказаний, требованиям уголовно-исполнительного законодательства в целях выявления и устранения имеющихся нарушений и предупреждения их в будущем¹³⁹.

Приведённые авторские позиции вполне логично акцентируют внимание на том, что контроль, это всегда деятельность или действия (активное вмешательство), причём всегда активная. Даже в том случае, когда контроль ограничивается каким-либо одним действием (проверка жалобы), то совершенно очевидно, что это конкретизированная (предметная) форма контроля, находящаяся в единой системе всех совокупных правомочных действий, которыми наделяется орган или даже целая структура.

Акцентуация на том, что контроль это не только деятельность либо действия, но и наблюдение существенно расширяет его границы и, вместе с тем, дополняет правовую сущность, и, тем самым в значительной мере повышение его эффективность.

К общепринятым формам контроля относятся проверка и наблюдение. Наблюдение (оперативное документирование, иные действия в рамках закона об оперативно-розыскной деятельности) может рассматриваться как одна из форм контроля осуществляемая, как правило, на стадии подготовки и начальной стадии его организации. Сюда же следует относить и правовую экспертизу, предложения и рекомендации. Такая форма в должной мере актуализируется фактом членства России в Совете Европы и признанием, в связи с этим, Устава и предложений в части совершенствования действующей системы исполнения уголовных наказаний.

В процессе организации и проведения контроля уголовно-исполнительная система прямо и предметно взаимодействует с его субъектами по поводу и в объёме задач, стоящих перед ними.

Субъектами при осуществлении контрольной деятельности выступают с одной стороны:

1) система учреждений и органов, исполняющих наказания в целом;

2) отдельные структурные звенья системы;

3) непосредственно сами осуждённые.

С другой стороны:

1) Международные формирования, их отдельные структурные подразделения, наделённые правом контроля;

2) государственные структуры;

3) общественные формирования.

Объектом контроля является как сама система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, так и её деятельность.

Рассмотрение контроля с позиции взаимодействия субъектов представляется, что под ним следует понимать основанную на Конституции Российской Федерации, международных рекомендациях, урегулированную нормами права форму взаимодействия уголовно-исполнительной системы с международным сообществом, уполномоченными государственными органами и общественностью по вопросам установления соответствия предъявляемых требований к её структуре, назначению и результатов деятельности.

В основе организации контроля лежат:

1) требования международных правовых документов в области организации и исполнения уголовных наказаний;

2) положения Конституции Российской Федерации;

3) комплекс нормативных правовых актов, определяющих правовой статус отдельных государственных структур;

4) подзаконные и ведомственные правовые документы, регулирующие порядок осуществления контрольных функций.

В зависимости от субъектов контроль принято разграничить на:

1) международный;

2) государственный;

3) общественный.

Законодательному закреплению перечня субъектов, наделённых правом посещения учреждений и органов, исполняющих наказания и контроля за исполнением уголовных наказаний посвящена ст. 24 УИК РФ. Процедурным вопросам и объёму полномочий субъектов посвящена целая группа норм главы третье УИК. В указанной главе закреплены следующие виды контроля:

1) контроль органов государственной власти (ст. 19);

2) судебный контроль (ст. 20);

3) ведомственный контроля (ст. 21);

4) участия общественности в осуществлении контроля (ст. 23);

5) прокурорского надзора (ст. 22).

Вопросы совершенствования контроля нашли своё отражение в действующей Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, которая определяет основные направления уголовно-исполнительной политики России до 2020 года (приложение 6). В разделе II. «Общие положения, цель и задачи Концепции» указывается, что Концепция предусматривает направления, формы и методы совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы, ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающую её функционирование.

В ряду иных целей Концепции доминирую цели по:

1) совершенствованию ведомственного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы;

2) обеспечению гласности в деятельности уголовно-исполнительной системы;

3) обеспечению подконтрольности уголовно-исполнительной системы институтам гражданского общества;

4) созданию условий для участия общественности в решении стоящих перед уголовно-исполнительной системой задач;

5) развитию международного сотрудничества с пенитенциарными системами иностранных государств, международными органами и неправительственными организациями.