§ 2. Государственное регулирование экономики

Содержание В любой стране, при любой общественно-

государственного политической и социально-экономической системе регулирования экономика в той или иной степени регулируется госу-

экономики дарством в лице государственных органов.

В странах с централизованной экономикой вме­шательство государства, его участие в управлении экономикой проявляется го­раздо значительнее, к тому же в прямой, непосредственной форме в виде ди­рективных планов, жестких законов, государственного распорядительства материальными, финансовыми, природными и трудовыми ресурсами.

В странах с рыночной экономикой степень вмешательства государства и его органов в экономическую деятельность предприятий и предпринимателей намного меньше и носит преимущественно косвенный характер.

Государственное регулирование экономики - это совокупность форм, методов и инструментов, посредством которых государство и созданные при его участии органы осуществляют управленческое воздействие на экономическую жизнь общества. Существует ряд особенностей такого воз­действия в рыночной экономике.

Во-первых, оно является избирательным, т.е. направленным на определен­ные параметры хозяйственной жизни. Это обусловлено тем, что ключевые эко­номические вопросы (что, как и для кого производить) решает рынок.

Во-вторых, характер такого воздействия варьируется от дополняющего и усиливающего рыночный механизм до компенсирующего его ограниченные (временно или постоянно) возможности.

В-третьих, его объектами выступают как экономика в целом, так и эконо­мическое поведение отдельных хозяйствующих субъектов.

В-четвертых, оно имеет сложную природу, проявляющуюся в многообра­зии способов и средств воздействия на экономику.

В-пятых, ожидаемый результат задается не жесткими количественными показателями, а фиксирует направление деятельности экономических субъек­тов, траекторию их развития, соответствующую целям экономической полити-

Государственное регулирование экономики призвано организовывать, со­гласовывать и контролировать хозяйственную деятельность экономических субъектов, сориентировать макроэкономическое развитие в направлении дос­тижения намеченных результатов. Решение указанных задач невозможно без глубокого теоретического обоснования роли государства в экономике, форм и методов его воздействия.

Начиная с А. Смита, экономисты классического направления ратовали за минимальную роль государства, ограничивая ее осуществлением жизненно не­обходимых общественных работ, поддержанием законности и правопорядка, обороной страны. С их точки зрения правительство должно гарантировать пра­ва собственности и незыблемость контрактов, защищать экономические и по­литические свободы граждан. Такое сдержанное отношение было частично ре­акцией на широкое вмешательство государства в функционирование рынка, ха­рактерное для Европы 18 века. Экономисты-классики считали, что это вмеша­тельство наносит ущерб хозяйственной деятельности и препятствует экономи­ческому росту. Возможно из-за такого подхода и прежнего опыта в XIX столе­тии экономическая роль правительств была ограниченной. В большинстве про­мышленных стран государственные расходы составляли около 10 % ВВП, а в области теории господствовал принцип «невидимой руки».

Двадцатый век принес постепенное, но существенное повышение роли го­сударства в экономике, что лучше всего видно по доле госрасходов в ВВП. В индустриальных странах она выросла в среднем с 12 % в 1913 г. до 45 % в 1998 г. Такому росту способствовали как экономические, так и политические факто­ры. Не менее важную роль сыграло развитие экономической теории, появление новых представлений о том, что должно делать государство.

В 30-е гг. XX века Дж. М. Кейнс впервые системно поставил вопрос о го­сударственном регулировании рыночной экономики. По Кейнсу, если государ­ство придерживается классической теории, на практике возникает ряд недос­татков: экономика развивается циклически, причем выход из кризиса на основе рыночного саморегулирования затруднен; безработица превышает экономиче­ски допустимые пределы; в обществе существует неоправданная дифференциа­ция. Данные негативные явления могут быть устранены с помощью обоснован­ного государственного регулирования.

Представители монетаристской школы (М. Фридмен) полагают, что в са­мой сущности рыночной экономики заложены механизмы, приводящие хозяй­ство в равновесие, а нарушения в экономических процессах связаны с неры­ночными действиями государства. Наиболее эффективным способом регулиро­вания экономики монетаристы считают воздействие центрального банка на ве­личину денежной массы.

Неолиберальные направления в экономической теории (А. Пигу, Дж. То- бин, Ф. Хайек, В. Ойкен, Л. Эрхард) пропагандируют формирование рыночной системы с мягким государственным вмешательством, обеспечивающим соци­альный компромисс в обществе и экономическую стабильность. По их мнению, политико-экономическая деятельность государства должна быть направлена на: установление экономического порядка и правил поведения для участников хо­зяйственного процесса; борьбу с монополизмом и содействие мелкому и сред­нему предпринимательству; обеспечение занятости; преодоление региональных различий в уровнях доходов; совершенствование форм участия рабочих в управлении производством.

Субъекты, объекты В качестве субъектов госрегулирования, т.е.

и цели государственного тех, кто вырабатывает его стратегию и тактику, регулирования осуществляет необходимые практические дейст­

вия, выступают прежде всего органы трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), построенные по иерар­хическому принципу, а также центральный национальный банк.

Названные участники выступают в двух формах: персонифицированной, когда решения принимаются конкретными должностными лицами (Президен­том страны, Главой кабинета министров, управляющим центральным банком, губернатором) и ассоциированной, представленной коллективными органами (федеральным и местными парламентами, правительствами).

Для современного общества характерно наличие и других субъектов регу­лирования экономики. Ими являются: органы, создаваемые из представителей исполнительной власти, союзов предпринимателей и профсоюзов для регули­рования социально-трудовых отношений; различного рода комитеты по под­держке или развитию отдельных отраслей и регионов из представителей соот­ветствующих министерств, местных органов власти, союзов предпринимателей. Названные субъекты заняты преимущественно консультативной деятельно­стью, но нередко участвуют в принятии решений по важным вопросам эконо­мического и социального характера (например, определение минимально до­пустимого перечня социальных гарантий, которые должны быть отражены в тарифных соглашениях и коллективных договорах).

В характеристике субъектов необходимо учитывать и состав агентов эко­номики, которые испытывают управленческое воздействие государства. По­следние имеют разный социально-экономический статус: собственники и пред­приниматели разных секторов экономики, наемные работники, домохозяйства, государственные и муниципальные служащие.

Объектами госрегулирования выступают как экономика в целом, так и сферы, отрасли, регионы, социально-экономические процессы, то есть то, на что направлено государственное воздействие. Основными видами объектов го­сударственного регулирования являются: экономический цикл, структура про­изводства (секторальная, отраслевая, региональная), занятость населения, де­нежное обращение, платежный баланс, социальные отношения, экология, внешнеэкономические связи.

Определяя объекты своего воздействия, государство формулирует и цели, которые оно ставит перед собой. Множество объектов регулирования обуслов­ливает и множество разнообразных целей, основными из которых являются: обеспечение социально-экономической стабильности в обществе, достижение устойчивого экономического роста, повышение благосостояния народа, обес­печение экономической безопасности страны.

Отношения, в которые вступают субъекты и другие участники регулирова­ния, можно классифицировать по разным направлениям. Так, по составу участ­ников выделяются отношения между: органами государственной власти по "вертикали" (например, центральным и местными правительствами) и органами государственной власти и другими экономическими субъектами.

Своеобразие характера связей между участниками выражается в возникно­вении социально-экономических и организационно-правовых отношений. В сферу социально-экономических отношений попадают прежде всего отношения собственности, а также трудовые, денежные, финансовые и кредитные отноше­ния.

Организационно-правовые отношения опосредствуют введение и примене­ние законов, процедур и норм, регламентирующих хозяйственную деятель­ность. Законы принимают форму ограничений (запретов) и предписаний обяза­тельных действий экономических субъектов (например, лицензирование опре­деленных видов предпринимательской деятельности). Процедуры устанавли­вают порядок, действий, права и обязанности участников регулирования эко­номики (правила предоставления льгот по налогам, долевого участия государ­ства в инвестиционных проектах и пр.). Нормы фиксируют обязательные пара­метры, которые должны быть достигнуты или соблюдены (величина ставки ре­финансирования, уровень минимальной заработной платы, нормы амортизации и др.).

Формы, методы и Неотъемлемым элементом госрегулирова-

инструменты государст- ния экономики являются формы регулирования, венного регулирования различающиеся по объектам, целям, характеру экономики управленческого воздействия, используемому

инструментарию. Выделяются следующие фор­мы государственного регулирования экономики.

Государственное прогнозирование и программирование экономики - разра­ботка и принятие разнообразных прогнозов и программ (планов). Их назначе­ние - дать участникам экономики информацию об ожидаемых изменениях в различных сферах общественного производства, реальном состоянии и тенден­циях научно-технического, экономического и социального развития страны. Разработка прогнозов (программ) преследует различные цели: а) осуществлять желаемое развитие народного хозяйства (приоритетное развитие определенных отраслей, подъем экономики отдельных регионов и др.), б) предотвращать воз­никновение кризисов; в) обеспечивать новое качество процесса интеграции на­циональной экономики в мировую.

Бюджетное регулирование. Посредством бюджетного и налогового регу­лирования обеспечивается государственное потребление и селективная финан­совая поддержка отраслей, региональных систем, предприятий. Государствен­ное потребление и государственный заказ. С целью сглаживания экономи­ческого цикла государство может увеличивать объем заказа в период кри­зиса и депрессии и сокращать его в периоды подъема во избежание пере­грева экономики.

Селективная финансовая поддержка отраслей, регионов, предприятий, так же как и государственное потребление, связано с использованием бюджетных средств. Ее целями являются: структурная перестройка экономики; оздоровле­ние отраслей, переживающих кризис (включая мероприятия по смягчению по­следствий возможной безработицы); поддержка деятельности малорентабель­ных предприятий и отраслей (их круг включает, как правило, сельское хозяйст­во, транспорт, добывающую промышленность и др.); сглаживание диспропор­ций в социально-экономическом развитии отдельных районов страны (напри­мер, через финансирование затрат, связанных с содержанием бюджетных орга­низаций и социальной защитой населения, комплексным развитием территорий и т.д.); поддержка определенных форм и видов бизнеса (малого, инновационно­го, производственного, консалтингового, лизингового и пр.); проведение в жизнь крупных эколого-экономических программ.

Денежно-кредитное регулирование имеет основными целями: защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, ее покупательной способно­сти; создание условий для удовлетворения потребностей экономики в кредит­ных ресурсах; укрепление банковской системы.

Приватизация и национализация собственности - формы государственно­го регулирования, применяемые для решения комплекса социально- экономических задач. Продажа государственной собственности физическим и юридическим лицам позволяет: уменьшить дефицит бюджета, пополнить его доходами и увеличить средства, направляемые в другие сектора экономики; расширить сферу действия рыночного механизма и развить конкурентную сре­ду; привлечь частный капитал в совместный с государством бизнес (появление смешанного предпринимательства); обеспечить "демократизацию" собственно­сти (посредством распределения части акций приватизируемых предприятий между их работниками); повысить эффективность использования общественно­го капитала; противодействовать бюрократизации госаппарата.

Под национализацией понимается не только появление государственной собственности в результате акта отчуждения частной, но и создание государст­вом "своих" предприятий. Национализация становится необходимой для: "оз­доровления" отраслей, отдельных предприятий, играющих ключевую роль в национальной экономике; укрепления или восстановления государственной монополии на производство и продажу определенных товаров; внедрение госу­дарственного капитала в передовые, наукоемкие отрасли, требующие значи­тельных первоначальных затрат и не обеспечивающие быструю отдачу от инве­стиций; поддержание определенного уровня занятости (увеличение числа рабо­чих мест); усиления государственного контроля за процессами структурной пе­рестройки экономики; ограничения экономической власти крупных монополий; предотвращения (снижения) угроз экономической безопасности страны.

Использование государственной собственности в достижении целей регу­лирования экономики осуществляется в двух вариантах. При первом - госпред­приятия в принципе не ориентируются на извлечение прибыли. Главным для них является оказание льготных услуг частному бизнесу и таким образом соз­дание предпосылок для его устойчивого функционирования и развития.

Другой вариант, напротив, предполагает использование собственности го­сударства в качестве активно функционирующего капитала, рентабельность ко­торого может быть сопоставима с частным сектором экономики. В этом случае государство выступает в качестве предпринимателя.

Важный компонент государственного регулирования - его методы и ин­струменты. С их помощью формируются ресурсы и осуществляются практиче­ские меры, обеспечивающие организующее воздействие государства на эконо­мику.

По характеру действия выделяют методы административные и экономиче­ские. Административные - основываются на силе власти и предусматривают: законодательные ограничения (лицензирование экспорта и введение экспорт­ных квот, замораживание цен, введение лицензирования определенных видов предпринимательской деятельности и др.); обязательные требования к эконо­мическим субъектам по достижению ими однозначно определенных парамет­ров хозяйственной деятельности (минимального размера уставного капитала, заработной платы и пр.); порядок организации, ведения и ликвидации бизнеса (правила государственной регистрации предпринимателей, совершения ими сделок, состав, размеры и сроки вносимых ими налогов и т.д.). Такие методы являются формализованными, преимущественно предписывающими (что и как надо сделать в обязательном порядке), влияют на выбор хозяйствующими субъектами вариантов действий.

Экономические методы призваны учесть многообразие интересов и моти­вов деятельности разных экономических субъектов, создать условия, способст­вующие выбору ими экономического поведения, позволяющего балансировать общественные и частные интересы. С помощью этих методов осуществляются, например, государственное финансирование и кредитование, льготное налого­обложение и др.

По способу применения различают методы прямого и косвенного воздей­ствия. Первые предполагают такое регулирование экономики, при котором го­сударство осуществляет определенные действия, используя принадлежащие ему объекты и ресурсы. Оно, например, устанавливает профиль и направления деятельности государственных предприятий, утверждает их планы, осуществ­ляет контроль над финансовыми операциями, устанавливает цены на их про­дукцию; принудительно приобретает пакеты акций или целые предприятия; планирует и обеспечивает исполнение бюджета.

Посредством методов прямого регулирования организуется и функциони­рует система государственного социального обеспечения (выплата пенсий по старости, пособий по временной нетрудоспособности, безработице, медицин­ское страхование, помощь многодетным семьям, субсидии малообеспеченным, инвалидам и др.).

Прямое регулирование осуществляется также через налоговую (определе­ние состава налогов и сроков их уплаты), кредитно-денежную (регулирование объема и динамики предложения денег), ценовую (замораживание цен, уста­новление определенного уровня цен для отдельных товаров), внешнеэкономи­ческую политику (введение системы внешнеторговых тарифов и квот) государ­ства.

Методы косвенного воздействия призваны создать условия, при которых субъекты экономики будут заинтересованы принимать решения, соответст­вующие целям экономической политики государства.

Косвенное регулирование осуществляется, прежде всего, через налоговую, кредитно-денежную, бюджетную, ценовую политику, внешнеэкономическую политику государства. Инструментарий налоговой политики в этом случае включает: налоговые скидки на инвестиции ("налоговый кредит"), систему ус­коренной амортизации основного капитала, специальные налоговые льготы (на­пример, стимулирующие становление и развитие малого бизнеса).

Важнейшими инструментами кредитно-денежной политики выступают: операции с государственными ценными бумагами на фондовом рынке, расши­рение или ограничение кредита через механизм учетной ставки, варьирование учетной ставки кредита и норм обязательных банковских резервов, страхование экспортных кредитов, кредитование перспективных отраслей и др.

В рамках бюджетной политики государство оказывает косвенное воздейст­вие на экономику посредством бюджетных субсидий на развитие отсталых районов страны, отстающих отраслей, дотаций и субсидий на подготовку управляющих и др. Государственное регулирование цен, осуществляемое с по­мощью косвенных методов, использует инструменты, влияющие на цены эко­номически - через соотношение между спросом и предложением на рынке. Здесь важную роль играет политика эмиссионная, направленная на ограничение денежной массы в обращении, и налоговая (например, отмена ряда налогов, снижение налоговых ставок и др.).

Внешнеэкономическое регулирование включает в себя торговую политику, управление обменным курсом, привлечение иностранных инвестиций и др.

Госуд_арс_тве_нное Важным направлением деятельности го-

р_егу_лир_{ование вне}ш_них сударства является регулирование «внешних

_Эфф_{ектов и} пр_оиз_вод_ства эффектов». Таковыми признаются эффекты _общ_{ественн}ых б_лаг производства или потребления блага, воздей­

ствие которого на третьих лиц (не являющих­ся продавцами и покупателями) не отражается в цене этого блага. Примером отрицательного внешнего эффекта может служить загрязнение окружающей среды металлургическим комбинатом, который выбрасывает в атмосферу раз­личные вредные вещества. Это загрязнение вредит здоровью людей, убивает растительность. Не находя отражения в рыночном механизме ценообразования, внешние эффекты приводят к снижению эффективности его работы и к неоп­тимальному размещению благ в экономике. Отсюда потребность в государст­венном вмешательстве. Оно необходимо либо для предотвращения вредных по­следствий (посредством разработки законов, запрещающих или существенно ограничивающих определенные виды деятельности), либо для компенсации за­трат, необходимых для устранения этих последствий (например, посредством налогов, штрафов).

Наряду с отрицательными, рынок сталкивается и с проблемой положитель­ных внешних эффектов, когда производство или потребление какого-либо блага порождает некомпенсируемые выгоды у третьей стороны. Например, услуги здравоохранения, образования приносят выгоду не только тем, кто эти услуги непосредственно получает и оплачивает, но и обществу в целом. Содействие государства расширению положительных внешних эффектов (с помощью суб­сидий, налоговых льгот) способствует общему подъему эффективности произ­водства.

Особое значение отводится государственному регулированию производст­ва общественных товаров. Они являются объектом потребностей, которые не выражаются через платежеспособный спрос. Общественные товары отличаются от частных, во-первых, тем, что в их потреблении участвуют все граждане без исключения; во-вторых, предоставляются гражданам на равных началах. К об­щественным товарам относятся, например, обеспечение обороны, бесплатное образование и медицинское обслуживание, освещение улиц, охрана общест­венного порядка.

Перечисленные блага характеризуются принципом неисключаемости по­требления. Это означает, что выгоды от общественных благ могут получать люди, которые не несли никаких издержек на их производство и не участвовали в их оплате. Таким образом, все будут надеяться получить общественное благо бесплатно, а у частного бизнеса не будет стимулов создавать эти блага. Следо­вательно, рыночная система не выделяет ресурсов на производство обществен­ных благ. Но поскольку потребность в таких благах велика, государство осуще­ствляет финансирование их производства с помощью взыскания налогов со всех членов общества.