43.Особенности Российского федерализма. Феномен сложнопостроенного

Субъекта

Федерализм – форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной Конституцией, каждый субъект федерации может иметь свою правовую и судебную системы и др.

Россия представляет собой уникальный тип федерации, что складывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной политики государства.

Современный федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции РФ 1993 года. В гл.3 "Федеративное устройство" закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации субъектов (ст.65); определяется порядок регулирования их статусов и взаимоотношений между ними (ст.66); говорится о распространении суверенитета и юрисдикции российской Федерации (ст. 67), а также конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст.71); совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам исключительного и совместного ведения (с.76).

Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложности федеративного устройства и многообразия федеративных отношений в России, которые тем не менее необходимо учитывать при выработке региональной стратегии управления.

Российская Федерация – самое большое и многочисленное в мире федеративное государство – 87 субъектов. Между ними существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному уровню, по удельному городского населения, по стадии социально-экономического развития и климатическим условиям. Это накладывает отпечаток на сложности федеративного устройства и федеративных отношений. Россия – самый усложненный тип федерации.

Многие проблемы и особенности коренятся в принципах ее построения. Россия создавалась не традиционным способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а "сверху": центральные власти провозгласили части государства субъектами федерации своими актами (хотя и по добровольному согласию).

Своеобразие построения федерации проявляется в смешанной модели федеративно-территориального деления. Смешанный принцип построения предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). В основу построения РФ положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений.

Особая "матрешечная" структура федерации, т.е. одни ее субъекты входят в состав других. Неопределённым является положение автономных округов и автономной области: они имеют по конституции равные с другими субъектами права, входят в состав краев или областей. Это создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта. Автономные округа и области обладают элементами учредительной власти: могут иметь свои уставы, законы и иные нормативно-правовые акты, образуют свои органы власти, являются равноправными участниками международных отношений и внешнеэкономических связей.

Асимметричность РФ порождает ряд противоречивых тенденций: равноправные субъекты имеют разные государственно-правовые статусы.

Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами власти. Наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в РФ является проблема разделения властей "по вертикали". Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения.

Смешанное конституционно-договорное построение РФ является еще одной важной особенностью. Заключение сепаратных договоров между отдельными субъектами федерации и центром – прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. Отсутствует достаточная правовая база для дальнейшего развития федеративных отношений на договорной основе. Требуется создание более четкой правовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект существующей практики заключается в том, что из процесса заключения договоров с субъектами федерации исключаются федеральные и региональные законодательные органы.

Политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Именно она лежит в основе многих остальных различий.

Таким образом, особенности современного государственного устройства России порождает целый ряд проблем, связанных с развитием и регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного управления.

В составе Российской Федерации имеется два типа субъектов, особенность

конститу-ционно-правового статуса которых состоит в том, что они могут

входить в состав Россий-ской Федерации в качестве ее равноправных субъектов либо непосредственно, либо через

край или область, составными частями которых они являются. Это автономная область и

автономные округа. В советское время в РСФСР входили пять автономных областей, в РФ

четыре из них (Алтай, Карачаево-Черкесия, Адыгея и Хакасия) провозгласили себя республиками, поэтому теперь этот тип административных единиц представлен единственным

субъектом — Еврейской автономной областью, которая ранее входила в состав Хабаровского

края и была выведена из его состава и включена в Российскую Федерацию непосредственно.

Автономные округа (всего их 10) часто называют «матрешечными субъектами», т. к.,

с одной стороны, они полноправные субъекты РФ, с другой стороны — части других субъектов. Особняком стоят Чукотский АО, который в июне 1992 г. официально вышел из состава Магаданской области1.

Автономная область и автономные округа, как и иные субъекты Российской Федерации,

обладают элементами

учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои

уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

В Уставе, в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным

договором, определяются

и разрешаются все вопросы компетенции субъекта, предусматривается право иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Символика автономной области и автономных

округов состоит обычно из герба и флага, некоторые автономные округа имеют свой гимн.

Автономная

область, а также каждый автономный округ имеют свой административный

центр.

Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией,

которая не может быть изменена без их согласия. Автономная область и автономные округа не вправе устанавливать какие-либо языки, кроме

русского в u1082 качестве государственного.

Для наименования края, области, в состав которых входит субъект Федерации — автономный округ — иногда используется специальное понятие «сложноустроенный субъект Федерации». В словаре русского языка термин «устройство» означает «установленный по- рядок, строй»2. Это понятие, по нашему мнению, вполне применимо для государственного

устройства субъекта Федерации. В юридической литературе встречаются и такие термины,

как «сложносоставные субъекты Федерации» «сложноустроенные субъекты Федерации».

В ряде научных работ используется понятие «край, область с входящим в их состав автономным округом». На наш взгляд, принципиального противоречия между данными понятиями нет, поэтому считаем возможным использование того и другого понятия применительно к краю, области, с входящими в их состав автономным округом.

Сложноустроенные субъекты отличаются от всех иных субъектов Российской Феде-

рации по ряду признаков. Прежде всего, внешним признаком таких субъектов является

вхождение в их состав другого субъекта Федерации. «Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит

включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.

Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации.

Однако включение территории автономного округа в состав территории края, области неозначает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем,областью»