40. Правовое регулирование u1084 муниципальной службы в Российской Федерации.

Муниципальная служба является новым видом службы, формирование которой связано с процессом становления и развития местного самоуправления как одной из форм публичной власти. Ей присущи как общие для всех видов служебной деятельности признаки, так и особенные, обусловленные спецификой местного самоуправления. Очевидно, что дальнейшее развитие муниципальной службы будет происходить на основе совершенствования законодательства, регламентирующего этот вид деятельности, поскольку уже сложившаяся практика позволяет рассматривать муниципальную службу как объект правового регулирования. В этой связи обращают на себя внимание две проблемы: пределы правового регулирования муниципальной службы на различных уровнях публичной власти и актуальное и перспективное содержание норм различных отраслей права, составляющих комплексный институт муниципальной службы.

Проблемы правового регулирования муниципальной службы

В Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. было предусмотрено, что правовая регламентация муниципальной службы определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом. Статья 42 ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. При сохранении трех уровней правового регулирования муниципальной службы на первое место выводится федеральный закон, а не устав муниципального образования. Содержание упомянутой ст. 42 дает основание считать, что на федеральном уровне вместо действующего Закона "Об основах муниципальной службы" может быть принят Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", более конкретный, оставляющий минимум места для маневра в этой сфере субъектам Федерации и муниципалитетам. Действия субъектов Федерации и муниципальных образований сведутся в этом случае к выполнению положений, прямо предписанных федеральным законом.

Муниципальную службу необходимо рассматривать в двух проекциях при подготовке этого закона:

1) как институт муниципального права муниципальная служба предназначена для обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления; наличие в ее структуре вопросов местного значения обуславливает организационную обособленность местного самоуправления в системе управления делами государства;

— на правах подсистемы муниципальная служба входит в более крупное системное образование — местное самоуправление;

— цель, задачи и функции муниципальной службы производны от аналогичных компонентов местного самоуправления;

2) как вид публичной служебной деятельности муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме. Ст. 7 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит шесть пунктов, призванных обеспечить взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Наличие двух проекций позволяет говорить об общем и особенном в организации и функционировании муниципальной службы относительно государственной службы и объема разграничения компетенции органов публичной власти различных уровней в области муниципальной службы.

Общая структура квалификационных требований и требования к уровню профессионального образования с учетом группы муниципальных должностей устанавливаются федеральным законом применительно к требованиям, предъявляемым к государственной службе. За субъектом Федерации и муниципалитетами необходимо оставить право уточнять объем требований к лицам, претендующим на работу в органах местного самоуправления, в следующих рамках:

1) к уровню и виду профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

2) к стажу и опыту работы по специальности;

3) к уровню знаний Конституции РФ, федерального законодательства, других нормативных актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;

4) к уровню профессиональных знаний и навыков.

Кроме того, за субъектом Федерации необходимо закрепить составление квалификационных характеристик по основным категориям и группам муниципальных должностей, перечисленных в соответствующем реестре. Квалификационная характеристика должности содержит перечень выполняемых при ее замещении основных функций, позволяющий определить группу должности муниципальной службы в зависимости от содержания выполняемой работы.

Следующее направление прохождения муниципальной службы, которое может обеспечивать субъект Федерации, — оценка результативности труда муниципальных служащих посредством аттестации и квалификационного экзамена.

Третий уровень правового регулирования муниципальной службы — муниципальный — посредством органов местного самоуправления самостоятельно регламентирует вопросы подбора персонала, поступления на службу и ее прекращения в соответствии с требованиями законодательства РФ и ее субъектов, установления дополнительных льгот, гарантий и уточнения или детализации механизмов прохождения муниципальной службы.

Основанием для разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правовой регламентации осуществления муниципальной службы и установления ее пределов являются следующие факторы и условия:

1) ст. 12 Конституции РФ позволяет говорить об организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и наличии вопросов местного значения, реализация которых требует наличия профессионально подготовленного для их осуществления персонала, подбираемого органами местного самоуправления;

2) пределы правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне зависят от принятой в стране Концепции развития федеративных отношений и местного самоуправления, Концепции административной реформы и реформы государственной службы, оказывающих влияние на содержание базовых и специальных отраслей права¹. Муниципальная служба как комплексный институт "вбирает" в себя нормы отраслей двух первых видов и становится объектом согласования политических интересов различных уровней публичной власти с последующим юридическим оформлением;

3) поиск оптимального сочетания соотношения "верховная власть — местная власть", при котором власть одновременно была бы и сильной, и децентрализованной, характерен для многовековой истории российского государства. При традиционной для России высокой степени централизации власти исторические, культурные, национальные особенности, а также географический (большая территория) и демографический (низкая плотность населения) факторы делали бессмысленным существование центрального управления без элементов самоуправления. Другая конструкция неизбежно приведет к отчуждению между государством и его гражданами.

Развитию законодательства о муниципальной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем государстве.

Так, в декабре 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, в связи с чем кардинально изменились структура и функции органов публичной власти.

Существенно изменилась роль органов местного самоуправления, появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы, прежде всего за счет совершенствования федерального и регионального законодательства.

Задача законодателей, ученых, специалистов ранее была усложнена тем, что в советский период специальных законов о муниципальной службе не было, а правовое положение работников местных органов власти практически не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций¹.

Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению муниципальной службы стала начавшаяся в стране в 1985 году «перестройка», когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия союзного Закона «О муниципальной службе». Это вызвало активное обсуждение концепции нового закона и необходимость изучения зарубежного опыта правового регулирования муниципальной службы как таковой.

Таким образом, еще в советский период проводились научные исследования, посвященные проблемам организации и функционирования

муниципальной службы, хотя законодательная база этого института

практически отсутствовала.

Сегодня, когда идет активный процесс формирования законодательной

базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к

различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится

предметом научных исследований.

Актуальность избранной темы исследования определяется также

необходимостью качественного обновления данной категории работников,

вовлечения в муниципальную деятельность наиболее талантливых, имеющих

высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных граждан.

Эффективное функционирование муниципальной службы в России, ее

укомплектованность кадрами высокой квалификации, по мнению автора,

следует рассматривать в качестве одного из решающих факторов ускорения

перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в

период вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года №

131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации»².

В то же время отсутствие единой научной концепции в переходный период, установленный до 2009 года, существенно затрудняет развитие российской государственности на новых правовых принципах и не ,^, способствует формированию муниципальной службы как важнейшего

инструмента преобразований в соответствии с современными требованиями. Российской Федерации нужно сильное гражданское общество, способное обеспечить, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил,-широкое самоуправление, а с другой - общественный порядок, безопасность, надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов и нормативных актов местного самоуправления.

Таким образом, проблемы правового регулирования муниципальной службы были актуальными и продолжают ими оставаться в настоящее время. Это связано с утверждением Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы), с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», с разработкой и принятием нового федерального закона, иных нормативных правовых актов о муниципальной службе (все это предусмотрено Федеральной программой).

муниципальная служба является новым видом публичной служебной деятельности, взаимодействует с государственной службой, идентична ей по набору структурных элементов, но может отличаться от государственной службы по содержательному наполнению ряда элементов. Цель муниципальной служебной деятельности состоит в обслуживании полномочий местного самоуправлении, реализации их непосредственно населением и органами местного самоуправления и является производной от объема решаемых на муниципальном уровне вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Несомненно, что существенные изменения в системе местного самоуправления, уточнение задач и функций органов местного самоуправления в обязательном порядке скажутся на правовом обеспечении института муниципальной службы.