Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

России, сохранению территориальной целостности и укреплению государственного единства Российской Федерации. Гарантией этого должно быть и все мировое сообщество, его международные органы

имеждународные организации (ООН, Совет Европы, СБСЕ и др.).

1.Конституция Российской Федерации. М.: «Юридическая литература», 1993. Преамбула. Ст. 3,9,19,26,68,69,71,72,82.

2.См. об этом: Михалева Н.А. Некоторые аспекты конституционного статуса национальных меньшинств в России //Актуальные проблемы конституционного законодательства. М., 1992. С. 67-68; Шелов-Коведяеов Ф.В. Путь в Эдем. Очерк опыта защиты прав национальных меньшинств. М., 1995. С. 17-22; Тузмухамедов Р.Н. Статус меньшинств в международном праве и гражданство //Актуальные проблемы гражданства. Материалы международной научно - практической конференции по проблемам гражданства 23-24 февраля 1995 года. М., 1995. С 142-143.

3.Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.1995. № 3(16). С. 74-80.

4.Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 11. С. 1256.

5.Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №25. Ст. 2833.

6.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №49. Ст. 4735.

7.Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М. 1996. С 78-79.

151

8.См об этом: Васильева Т.А. Правовой статус этнических меньшинств в странах Западной Европы //Государство и право. 1992. № 8. С. 140. Кряжков В.А. Правовые проблемы статуса малочисленных народов России // Государство и право. 1994. № 6. С. 4-5.

9.Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №18 Ст. 2208.

10.См.: Гай С. Гудвин-Гипл. Статус беженцев в международном праве. Изд. 2. перевод с англ. Под ред. М.И. Левиной. М., Будапешт, 1997.

11.Пешнерова И.Ю. Международно-правовая регламентация коренных народов //Правоведение. 1998. № 1. С. 194.

12.См.: Закон РСФСР от 25 октября 1991г. «О языках народов Российской Федерации» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. №50. ст. 1740; Закон Российской Федерации от 10 июля 1992г. «Об образовании» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797.

13.См.: статьи 2,3,5,6 Закона Российской Федерации «Об образовании»; статьи 6,8,11,20,21 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» //Ведомости Съезда Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. Cт.2675.

14.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

15.См.: Законы Республики Карелия от 22 ноября 1991 года «О правовом статусе национального района, национальных поселков и сельского Совета в Республике Карелия» //Ведомости Верховного Совета Республики Карелия. 1992. №2. Ст. 256; Устав местного самоуправления Вепсской национальной волости, принятого Волостным Советом 3 февраля 1998 года // Кодина. 1998, 17 февраля; Закон Бурятской ССР от 24 октября 1991 года «О правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народных депутатов на территории Бурятской ССР» //Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. №3. Ст. 65 - 70; Закон Республики Саха (Якутия) от 18 марта 1998 года «О Суктуле юкагирского народа» // Якутские ведомости. 1998. № 6.

16.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 74. Ст. 2965.

17.В настоящее время действует 11 федеральных национально-культурных автономий и около 300 региональных автономий.

18.См.: Абрамян А. Национальная политика - это тоже политика //Независимая газета. 2001, 29 марта.

19.В первом чтении законопроект «Основы правового статуса коренных малочисленных народов России» был принят 19 мая 1995 года. Дважды он отклонялся Президентом Российской Федерации: 25 августа и 15 октября

152

1995 года. Принятый Государственной Думой 22 мая 1996 года данный федеральный закон отклонен Советом Федерации 5 июня 1996 года с предложением создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Наконец, Федеральный закон с новым названием «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» был повторно принят Государственной Думой 16 апреля 1999 года, одобрен Советом Федерации 22 апреля этого же года и подписан Президентом Российской Федерации 30 апреля 1999 года //Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2208

20.Почти все проживающие в России народы численностью от 50 до 100 тысяч имеют свои национально-государственные образования в составе субъектов Российской Федерации.

21.Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 14. Ст. 1493.

22.См.: подпункт 47 пункта 5 Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2000 года //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. Ст. 4081.

23.В Дагестане живут представители 102 национальностей. Наиболее многочисленные национальности - это аварцы (28,4% к общему числу населения), даргинцы (16,5 %), кумыки (12,9%), лезгины (12,3%), далее идут русские (5,9%), чеченцы (5%), лакцы (4,9%), табасараны (4,6%), азербайджанцы (4,3%), ногайцы (1,6%), агулы и рутульцы (0,8%), евреи (0,7%), цахуры (0,3%). Постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 года «О коренных малочисленных народах Республики Дагестан» все указанные выше народы были названы коренными малочисленными народами Республики Дагестан (см.: Собрание законодательства Республики Дагестан. 2000. № 10. Ст. 922). Вряд ли такой подход отвечает концепции федерального закона по определению коренных малочисленных народов в Республике Дагестан. К сожалению, Государственный Совет Республики Дагестан не учел количественные параметры, установленные федеральным законом, и не установил количественные и иные особенности определения коренного малочисленного народа в Республике Дагестан, как это было предписано Федеральным законом.

24.См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конвенцией труда. 1957 - 1990. т. 11. Женева, 1991. С. 2193 - 2207.

25.См.: Пунжин С.М. Проблема защиты прав меньшинств в международном праве //Государство и право. 1992. № 8. С. 124.

26.Цит. по кн.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве российской Федерации. М., 1997. С. 23.

153

27.Собрание законодательства Российской Федерации. 23000. № 30. Ст.3122.

28.Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. ЗОЮ.

29.Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 18. Ст. 573.

30.См.: Постановление Верховного Совета РСФР от 16 июня 1992 года «О реабилитации казачества» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1805.

31.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 24. Ст. 2869.

32.Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 425.

33.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 52. Ст. 5110.

34.См.: Содружество: Информационный Вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. № 4 (12). С. 43-48.

35.См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2001 год «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» //Российская Газета. 2001, 4 апреля.

36.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.

37.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

38.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 9. Ст. 1011.

39.См.: Абрамян А. Национальная политика - это тоже политика //Независимая газета. 2001, 29 марта.

40.См.: Канапьянова Р. В Российской Федерации может появиться Уполномоченный по правам народов //Независимая газета. 2001, 22 февраля.

41.Опыт введения института уполномоченных по делам национальных меньшинств на региональном уровне был осуществлен в советское время (см.: Положение об уполномоченных по делам национальных меньшинств, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 29 апреля 1929) // Собрание Узаконении РСФСР. 1929. №42. Ст. 449.

42.Состав, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ определены статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации). 1994. № 13. Ст. 1447.

43.Согласно части 4 статьи 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ по жалобам граждан и их объединений на нарушение их конституционных

прав и свобод проверяет конституционность закона (как федерального, так и субъекта Российской Федерации), примененного или подлежащего к применению в конституционном деле (см.: также часть первую статьи

154

96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

44.Вестник Конституционного Суда РФ . 994. № 6. С. 2-11.

45.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 22. Ст.2468.

46.Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6 С. 18-25.

47.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 44. Ст. 72.

48.См.: Марочкин С.Ю. Юридические условия действия норм международного права в правовой системе Российской Федерации //Московский журнал международного права. 1998. № 2. С. 53.

49.Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № I. С. 3-6.

50.Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №30. Ст. 3801.

51.Содружество: Информационный Вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. № 4 (12). С. 33-34.

52.Содружество: Информационный Вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. № 2 (19). С. 30-42. Ратифицирована Российской Федерацией 4 ноября 1995 года //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 45. Ст. 4239.

53.Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1994. №3(16). С. 74-80.

54.Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 1. С. 40-57.

55.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.

155

4. Правовой принцип свободы передвижения по Конституции РФ

Право на свободу передвижения, хотя и имеет самостоятельное значение, однако оно тесно связано в своем правовом регулировании также со свободой выбора места жительства и места пребывания. Так они обозначены в Конституции РФ (ст. 27), в Законе РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в Европейской конвенции (ст. 2 Протокола №4). Поэтому имеет смысл рассмотреть их вместе.

Ограничения на свободу передвижения и выбора места жительства существовали в России с незапамятных времен. Еще задолго до революции действовал паспортный режим, полицейская регистрация, получение разрешений не только для выезда за границу, но и на передвижение внутри страны. Эта система была востребована и в полной мере задействована в Советском Союзе с середины 30-х годов с введением паспортов и режима прописки, т.е. жесткого тотального закрепления каждого человека за определенным местом жительства и получением разрешения от властей на проживание. Со временем система ограничения и запретов только развивалась и касалась практически всех советских граждан и тем более иностранцев. Многие социальные слои населения и даже народы были полностью лишены свободы передвижения. Я имею в виду известные сталинские депортации народов. Некоторые из них (крымские татары и др.) не могли вернуться на прежнее место жительства даже после реабилитации. Такие ограничения имели лица, отбывшие наказание (запрет на проживание в городах, 101-й км. и т.п.). Все сельские жители еще до недавнего времени не имели паспортов, а с ними и права на передвижение и свободный выбор места жительства. Специальные разрешения требовались на проживание (прописку) в столицах, крупных городах, курортных местностях. Понятно, что для власти прописка стала эффективным способом тотального контроля за каждым, инструментом давления, манипулирования, ограничения прав. И дело даже не только и не столько в ограничении самой свободы передвижения, сколько

156

в том, что с этой свободой оказались соединены многие другие права

исвободы граждан. Так, в зависимости от наличия или отсутствия прописки (а это был разрешительный порядок!) ставились имущественные, жилищные, трудовые, избирательные, социальные, семейные и многие иные права граждан. Они тесно связывались целой системой законодательных актов, десятилетиями существующей практики, и, когда в конце 80-х годов предлагалось отменить подобные ограничения, это воспринялось как нечто фантастичecкoe и невозможное.

Нужно отметить, что и сегодня многие аргументы в пользу сохранения элементов разрешительного порядка регистрации сохраняются в массовом сознании граждан, и особенно в психологии должностных лиц исполнительной власти. Ни в одну из советских Конституций не были включены права на свободу передвижения или свободу выбора места жительства. На правовом уровне впервые вопрос об этом поставил Комитет конституционного надзора СССР в 1990 году. Характерно, что он ссылался при этом на основные международные акты о правах человека: Всеобщую декларацию прав человека (ст. 13)

иМеждународный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 12). В своем заключении от 26 октября 1990 года «О законодательстве по вопросам прописки граждан» Комитет конституционного надзора признал противоречащими международным актам о правах человека такие ограничения прав граждан, как правила: во-пер- вых, запрещающие руководителям предприятий, организаций и учреждений принимать на работу лиц, не прописанных в данной местности; во-вторых, запрещающие производить прием в высшие и средние специальные учебные заведения и профессионально-техни- ческие училища Москвы и ряда других городов иногородних граждан в количестве большем , чем они могут быть обеспечены общежитиями или жилой площадью у близких родственников; в-третьих, ограничивающие прописку супругов и членов их семей на жилую площадь супруга; в-четвертых, обязывающие граждан получать разрешение органов внутренних дел или других государственных органов на проживание во всех населенных пунктах на территории СССР; в-пятых, преду-

157

сматривающие обязанность лиц, которым отказано в прописке в населенном пункте, куда они прибыли, выбыть из этого населенного пункта в семидневный срок.

Однако, заключение Комитета конституционного надзора носило рекомендательный характер и выполнено не было. Поэтому в заключении от 11 октября 1991 года Комитет конституционного надзора вновь возвращается к вопросу «О разрешительном порядке прописки граждан» в связи с принятием Съездом народных депутатов СССР

Декларации прав и свобод человека, содержащей положение о свободе передвижения и выбора места жительства. В этом заключении Комитет конституционного надзора отмечает самую суть института прописки, который предусматривает всеобщий административный контроль за передвижением граждан внутри страны и устанавливает ответственность за неисполнение соответствующих положений. При этом возможность получения гражданином такого разрешения в виде прописки поставлена в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих прописку. Тем более недопустимо ограничение свободы передвижения ведомственными подзаконными актами. Разрешительная система прописки препятствует осуществлению гражданами также и других прав и свобод. Так, в зависимость от наличия прописки поставлено трудоустройство граждан. Установлена ответственность должностных лиц за прием на работу граждан, проживающих без прописки. Установлен также прямой запрет принимать на работу в г. Москве граждан, проживающих в других местностях. Ограничивается право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в их собственности, по своему усмотрению.

Продажа, дарение гражданином принадлежащих ему жилых домов и квартир, дач, гаражей, сдача их в аренду, совершение с ними других сделок для многих местностей были обусловлены тем, что имеет ли приобретатель или наниматель право на прописку в данном населенном пункте. Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о прописке препятствовали также свободному предпринимательству, свободному движению денег, товаров, услуг. Комитет

158

Конституционного надзора рекомендовал законодателю принять новое законодательное регулирование данного вопроса до первого января 1992 года. Однако к этому времени СССР уже распался, и проблему пришлось решать российской власти. Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» был принят 25 июня 1993 года. Он формально заменял прописку так называемой регистрацией – постоянной по месту жительства или временной по месту пребывания. Обязанность такой регистрации возлагалась на граждан по правилам, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Закон содержал важную оговорку, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации конституционных прав и свобод.

Ограничения в передвижении предусматривались лишь на территориях с особым режимом (пограничная полоса, военные городки, при введении чрезвычайного или военного положения и т.п.). Закон был очень кратким (11 статей), содержал много неясностей, не регулировал сам порядок регистрации, перепоручая это Правительству, и поэтому первоначально он не оказал должного влияния на существующее положение. Поэтому пришлось вмешиваться Конституционному Суду РФ, который постепенно и преимущественно по жалобам граждан на самые разнообразные нарушения их прав формировал свою позицию. Одно из первых решений Конституционного Суда РФ по этому вопросу состоялось 25 апреля 1995 года по жалобе Ситаловой о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. На основании этой статьи суд общей юрисдикции отказал заявительнице в признании ее права на жилое помещение, где она фактически проживала с мужем несколько лет, но прописана не была. Хотя сама статья предусматривала, что вселение в жилое помещение, создающее право на проживание там, производится «в установленном порядке», но такой порядок никем не устанавливается. Кроме неясности и неопределенности самой нормы закона, которая способствовала произвольному ее применению, Конституционный Суд сослался также на нарушение статьи 27 (часть 1) Конституции РФ о свободе передви-

159

жения и выбора места пребывания и жительства, указав, что «регистрация, заменившая институт прописки (Конституционный Суд не рассматривал собственно нормативные акты о прописке, отметив, что Комитетом конституционного надзора они признаны не действующими), или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище». Вопрос о регистрации, а также о таких законодательных понятиях, как «место пребывания» и «место жительства» и связи с этим реализация в избирательных прав был предметом рассмотрения в Конституционном Суде дела о проверке Закона Республики Северная Осетия «О выборах в Парламент Республики» 1994 года. В этом Законе предусматривалось, что в список избирателей включаются лишь лица, имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка. При этом находящиеся за пределами Республики, независимо от причин их отсутствия, в списки не включались. Фактически это положение лишало избирательных прав значительное количество ингушей – вынужденных переселенцев из Осетии после осетино-ингушского конфликта 1992 года. С запросом в Конституционный Суд РФ обратилось Правительство Ингушетии. В постановлении от 24 ноября 1995 года Конституционный Суд указал, что временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятия с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания. В силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства, что относится и к вынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке.

Конституционный Суд Российской Федерации в декабре 1995 года как совершенный анахронизм рассмотрел вопрос об одном из положений пункта «а» статьи 64 действовавшего в то время Уголовного кодекса РСФСР, в соответствии с которым бегство за границу или

160