6.6. Стадії адміністративно-деліктного провадження §1. Поняття стадії адміністративно-деліктного провадження

Діяльність учасників провадження в справах про адміністративні проступки розвивається у часі як послідовна низка пов’язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов’язків. Увесь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна од­ну, і традиційно позначаються терміном “стадія”. Кожна стадія у свою чергу, складається з окремих етапів.

З огляду на аналіз нормативного мате­ріалу, практику діяльності суб’єктів адміністративно-деліктної юрисдикції і наукові дослідження, система стадій і етапів в адміністративно-деліктному проваджені виглядає наступним чином.

1. Порушення справи: а) встановлення ознак правопорушення; б) доставлення правопорушника; в) встановлення особи правопорушника (прізвище, ім’я, по батькові, вік, місце проживання); г) прийняття рішення про порушення спра­ви; д) оформлення рішення про порушення справи.

2. Адміністративне розслідування: а) зібрання доказів (пояснення осіб, що мають причетність до вчинку і свідків, висновки спеціалістів, показання технічних приладів тощо); б) встановлення даних, що характеризують особу правопорушника (попередні протиправні вчинки та їх наслідки, місце роботи, сімейний стан і стан здоров’я, джерела існування тощо); в) процесу­альне оформлення результатів розслідування; г) направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю.

3. Розгляд справи: а) підготовка справи до розгляду і заслуховування; б) заслуховування справи.

4. Винесення постанови: а) прийняття постанови; б) доведення поста­нови до відома.

5. Перегляд постанови: а) оскарження, опротестування постанови; б) перевірка законності постанови; в) винесення рішення; г) реалізація рішення.

6. Виконання постанови: а) звернення постанови до виконання; б) безпосереднє виконання.

Таким чином, адміністративно-деліктне провадження складається з 6 стадій і 19 етапів.

§2. Характеристика стадій адміністративно-деліктного провадження Стадія перша: Порушення справи

Ця стадія є початковою і має своїм призначенням створення процесуальних умов щодо реалізації завдань провадження відповідно до чинного адміністративно-деліктного законодавства.

Чинний КУпАП доволі активно оперує терміном “справа про адміністративне правопорушення”, який використовує у назвах розділів, глав, статей, а нормами статті 250 “Прокурорський нагляд за виконанням законів при провадженні в справах про адміністративні правопорушення” наділив прокурора правом “порушувати провадження в справі про адміністративне правопорушення”. Звідси витікає наступне: а) адміністративно-деліктне провадження порушується, а не виникає якимось іншим чином; б) процесуальною формою здійснення такого провадження є справа про адміністративне правопорушення (проступок).

Втім, КУпАП не розкриває змісту понять “справа про адміністративне правопорушення (проступок)” і “порушення справи про адміністративний проступок”. Більш того, він не фіксує момент, з якого вона має вважатися порушеною і не визначає процесуального документу, яким порушення справи оформлюється. Але КУпАП вказує на матеріальну обставину, за наявності якої справа повинна бути порушена. Цією обставиною є ознаки адміністративного проступку у діях певних осіб.

Цей термін (“ознаки адміністративного проступку”) законодавець використовує один раз у статті 38 КУпАП “Строки накладення адміністративного стягнення” у такому контексті: “У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але при наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття”.

З фрази “при наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено…” витікає, що законодавець не розмежовує (або вважає за недоцільне чітке розмежування) понять, які містяться у статтях 38, 245, 251, 252, 283: а) ознаки адміністративного правопорушення; б) докази в справі про адміністративні правопорушення; в) фактичні данні щодо правопорушення; г) обставини справи. Це дає підстави вважати, що порушення справи про адміністративний проступок пов’язано з моментом встановлення його ознак і їх документальної фіксації.

Такі ознаки встановлюються: а) особою, яка уповноважена складати протокол про адміністративне правопорушення (ст. 255 КУпАП); б) особою, яка уповноважена застосовувати заходи забезпечен­ня провадження в справах про адміністративні правопорушення (ст. 260 КУпАП), а саме: адміністративне затримання особи, особистий огляд, ог­ляд речей і вилучення речей та документів; в) особою, яка уповноважена здійснювати доставлення порушника (ст. 259 КУпАП); г) особою, яка уповноважена здійснювати відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан сп’яніння (ст. 266 КУпАП); д) особою, яка уповноважена накладати стягнення (штраф, попередження) на місці вчинення проступку без складання протоколу (ст. 258 КУпАП).

Серед перелічених осіб законодавець чітко і однозначно називає лише тих, що уповноважені складати протокол про адміністративне правопорушення і застосовувати заходи забезпечен­ня провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Виконання цих функцій супроводжується обов’язковою фіксацією у визначених законодавцем процесуальних документах, якими є: а) протокол про адміністративне правопорушення; б) протокол про адміністративне затримання; в) протокол про особистий огляд; г) протокол про ог­ляд речей; д) протокол про вилучення речей та документів. Втім, закон дозволяє замість складання протоколу про особистий огляд, ог­ляд речей, вилучення речей та документів зробити відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення.

З врахуванням того, що адміністративне затримання застосовується як захід, коли вичерпані інші можливості щодо безперешкодного здійснення провадження в справі про адміністративний проступок, чітко визначеним колом посадових осіб, за вчинення перелічених у законі діянь (ст. 262 КУпАП) і фактично є крайньою мірою впливу на правопорушника – єдиним процесуальним документом, який складається по всіх адміністративно-деліктних справах виявляється протокол про адміністративний проступок.

З огляду на зазначене, у адміністративно-деліктній теорії набрала поширення точка зору, що саме цей документ необхідно розглядати як процесуальне оформлення факту порушення справи про адміністративний проступок.

Протокол, пише Л.В. Коваль, – це початок провадження в адміністративній справі. Ю.П. Битяк прийшов до висновку, що стадія порушення справи про адміністративний проступок полягає у складанні протоколу. На думку З.С. Гладуна про порушення справи свідчить лише наявність протоколу про адміністративний проступок. З ним фактично погоджується Н.В. Хорощак. Вона вважає, що провадження починається з виявлення факту вчинення адміністративного проступку і його фіксації у процесуальному документі, яким виступає протокол про адміністративне правопорушення. Аналогічний погляд на проблему процесуальної фіксації факту порушення адміністративно-деліктної справи підтримується і російськими вченими.

Ця позиція знаходить підтримку у законодавця, який у статті 358 “Порушення справи про порушення митних правил” Митного кодексу України 2002 року зазначає, що справа вважається розпочатою з моменту складення протоколу про порушення митних правил.

Зазначеному підходу, на нашу думку, бракує урахування сучасного стану осмислення адміністративно-деліктної сфери і розвитку законодавства про адміністративні проступки. Його відбитком є спроба об’єднати стадію порушення справи і стадію розслідування у одну – першу стадію провадження. До такого висновку підштовхують особливості протоколу як процесуального документу.

Він є документом комплексним. У ньому не тільки фіксується факт проступку, а й містяться відомості про особу порушника, висновок щодо кваліфікацію діяння за відповідною статтею Кодексу, дані про свідків і потерпілих, пояснення порушника, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи і відшкодування заподіяної матеріальної шкоди.

На практиці його складання фактично і юридично виглядає адміністративним розслідуванням, а з огляду на те, що саме він у багатьох випадках виступає первісним документом щодо порушення справи, то становляться зрозумілими труднощі по розмежуванню зазначених стадій.

У такому контексті виникає питання про потребу (теоретичну або практичну) у розведенні по різних стадіях дій, які одномоментно реалізують дві функції адміністративно-деліктного провадження: а) порушення справи і б) розслідування її обставин.

На наш погляд, сьогоднішня адміністративно-деліктна практика є першим і найголовнішим замовником щодо вирішення зазначеного питання не тільки з огляду на сучасний стан відповідних матеріальної і процесуальної підгалузей адміністративного права, а більш за все – з урахуванням тенденцій їх розвитку.

Аналіз матеріальної частини КУпАП показує наявність значної кількості статей у яких сформульовані склади, що потребують для їх встановлення відповідного перебігу часу. У таких випадках юридично коректно вести мову про первісне виявлення ознак проступку, а тому складання протоколу відповідно до вимог статей 254 і 256 можливо лише після з’ясування усіх обставин і отримання висновків про виконання особою відповідного складу, передбаченого законом.

Такими є порушення антимонопольного законодавства, законодавства про рекламу, валютного законодавства, законодавства про захист прав споживачів, в області податків і зборів, митної справи, охорони навколишнього середовища, провадження і обороту етилового спирту, алкогольної продукції, пожежної безпеки, дорожнього руху і на транспорті тощо.

Вони вимагають проведення розслідування, а потім складання протоколу. Втім, для здійснення початкових дій щодо встановлення обставин проступку необхідна фіксація моменту виявлення у діянні ознак правопорушення у процесуальному документі.

Іншим запереченням щодо визнання протоколу універсальним документом, який виконує функцію порушення справи, на наш погляд, є розбіжності у правовому статусі осіб, яким надано право на його складання. За статтею 255 КУпАП “Особи, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення” цей документ мають право складати, по-перше, посадові особи державних органів; по-друге, посадові особи органів місцевого самоврядування; по-третє, представники громадських організацій (об’єднань громадян) і органів самоорганізації населення; по-четверте, позаштатні і громадські інспектори державних органів; по-п’яте, власники підприємств; по-шосте, адміністрація підприємств.

Як бачимо, із шести видів суб’єктів, яким надано право складати протокол, державний статус мають лише ті, що входять до першої групи. Надавши право складання протоколу власникам підприємств, законодавець фактично дозволив виконання цієї процесуальної дії іноземцям і особам без громадянства, адже за чинним законодавством підприємство може бути засновано на власності фізичної особи (приватне підприємство), а суб’єктами права власності в Україні є “громадяни інших держав та особи без громадянства”.

Таким чином, іноземці і особи без громадянства, представники громадських утворень і адміністрації підприємств, позаштатні і громадські інспектори опиняються у числі суб’єктів з юрисдикційними функціями, що мають право порушувати справи про адміністративні проступки, здійснювати від імені держави офіційну кваліфікацію певної групи протиправних діянь, а також інші процесуальні дії (встановлювати данні про особу правопорушника; опитувати правопорушника і свідків; оцінювати докази за своїм внутрішнім переконанням на підставі дослідження всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю; роз’яснювати порушникові його права і обов’язки, передбачені статтею 268 КУпАП; надсилати протокол органові (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення тощо).

Ми вважаємо, що зазначені положення статті 255 КУпАП не відповідають правовим реаліям українського сьогодення і потребують перегляду. Важливим компонентом удосконалення адміністративно-деліктного процесу, на наш погляд, є чітке визначення стадії порушення адміністративно-деліктної справи як за фактом (привіди і підстави порушення справи), так і за формою (фіксація цієї процесуальної дії у законодавчо встановленому документі).

Про доцільність введення у КУпАП відповідних норм йшлося ще до його прийняття – при аналізі Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення (1980р.) і обговорення проектів республіканських кодексів, але законодавець обрав інший варіант вирішення проблеми структуризації провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Наші пропозиції з цього привіду зводяться до наступного.

По-перше, надати право складання протоколу про адміністративний проступок лише представникам органів публічної влади і відповідно до цього внести зміни до ст. 255 КУпАП.

По-друге, ввести до КУпАП статтю “Порушення справи про адміністративний проступок” такого змісту: “Справа про адміністративний проступок порушується посадовими особами органів, що уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки. Підставою порушення справи адміністративний проступок є наявність ознак адміністративного проступку. Про порушення справи посадова особа виносить мотивоване рішення, яке оформлюється окремим документом або відповідним записом у першому за терміном складання документі про виявлення ознак адміністративного проступку”

Акцентувавши увагу на ознаках проступку як підставі щодо порушення справи, необхідно зупинитися також на понятті “привід порушення справи”.

Порушенню справи передує одержання інформації про діяння, що має ознаки проступку. Така інформація, одержана у будь-якій формі, є привідом до порушення справи про адміністративний проступок.

Правове значення привіду до порушення справи полягає у тому, що він викли­кає публічну діяльність повноважних органів, тобто вимагає від цих органів відповідної реакції на сигнал про вчинення діяння.

Привідами до порушення справ можуть бути заяви громадян, повідомлення представників громадськості, уста­нов, підприємств і організацій, преси та інших засобів масової інформа­ції, а також безпосереднє виявлення проступку уповноваженою особою.

Останній привід відрізняється від інших перш за все тим, що питан­ня про порушення справи вирішується за власною іні­ціативою осіб, які здійснюють адміністративний нагляд. Тут немає зов­нішнього спонукаючого початку, поштовху до того, щоб ці особи зайня­лися вирішенням питання.

Цей привід має характерні особливості, а саме: а) безпосередній розсуд ніде не фіксується, а тому не завжди піддається контролю; б) припущення щодо проступку виникає лише у свідомості уповноваженої особи, і в разі не підтвердження такого припущення немає потреби офіційно спростовувати його винесенням будь-якого спеціального документа; в) безпосереднє виявлення уповноваженою особою адміністративного правопорушення не є перешкодою для подальшо­го його розслідування цим суб’єктом.

Тут виникає питання про доцільність, або недоцільність, нормативної фіксації привідів порушення справи про проступок. Принаймні, така фіксація здійснена у кодексі про адміністративні правопорушення Російської Федерації (стаття 28.1). На нашу думку, зазначений крок не є достатньо обґрунтованим. Фіксація у законі привідів щодо порушення адміністративно-деліктної справи фактично виглядає переліком можливих носів інформації про проступок, але він повинен бути або вкрай великим, або абстрактним. І у першому і у другому випадку виконання ним своєї функції буде вимагати уточнень і коректив, що ускладнить роботу правозастосувача.