7. Основні напрями реформування органів прокуратури України.

Зі статі Шумського та Литвака за 2012 р. по реформуванню!!!!!

Генеральний прокурор України В.П. Пшонка наголосив на необхідності подальшого реформування органів прокуратури у напрямі більш ефективного їх впливу на роботу всього правозабезпечувального механізму держави та здійснення належної правозахисної діяльності. Важливою складовою ефективного виконання цієї функції є дієве й ефективне її планування прокуратурами областей і прирівняними до них, а також всією прокурорською системою.

Розширення повноважень прокуратури є свідченням поступового відновлення довіри суспільства до прокурорської системи в цілому як ефективної правозахисної організації, важливого елемента механізму реалізації завдань держави, що забезпечує законність і правопорядок у країні.

Очевидно, на сьогодні діяльність органів прокуратури поки що не повною мірою відповідає вимогам державно-правової реформи. Окремі складові їх організації та функціонування, безумовно, потребують змін і вдосконалення шляхом перегляду чинних правових норм, меж компетенції, структури, оптимізації штатної чисельності й кадрової роботи з добору, розстановки, навчання і виховання прокурорсько-слідчих працівників. Практичне вирішення зазначених та інших питань справа найближчого майбутнього.

Одні науковці вважають, що прокуратура це інститут радянської, тоталітарної системи, який потрібно ліквідувати, позаяк він є зброєю влади, органом авторитарного правління, якому не повинно бути місця у демократичній правовій державі. Інші вчені обстоюють позицію, згідно з якою прокуратура має зайняти центральне місце у нагляді за виконанням законів.

У розробленому Генеральною прокуратурою України законопроекті, в якому значною мірою враховані висновки Венеціанської комісії та Резолюції ПАРЄ, прокуратуру віднесено до системи самостійної влади. На думку розробників, це стане фундаментальним і принциповим кроком на шляху її реформування, що дасть змогу забезпечити неупередженість, незалежність і деполітизацію діяльності прокуратури та відповідатиме сучасним тенденціям визначення її ролі в демократичних країнах.

Метою вказаних змін є необхідність закріплення конституційного статусу прокуратури України відповідно до міжнародних принципів і стандартів щодо її ролі та місця у демократичному суспільстві, зважаючи на історичні традиції, реальний стан державного і суспільного розвитку нашої країни. Основний момент, відображений у зазначеному проекті, віднесення прокуратури до самостійної гілки влади. Зокрема, у ст. 121 пропонується передбачити, що прокуратура України становить єдину, незалежну систему органів, на яку покладається: кримінальне переслідування у досудовому провадженні та підтримання державного обвинувачення в суді; захист прав і свобод людини та громадянина, державних і суспільних інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування; нагляд за додержанням законів органами і установами, які виконують судові рішення, а також застосовують заходи примусового характер, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян. Цей проект схвально оцінено експертами Ради Європи і зазначено, що він є суттєвим кроком вперед на демократичному шляху розбудови органів прокуратури.

Дехто наполягає на тому, аби перетворити прокуратуру в орган виконавчої влади, підпорядкувавши її Міністерству юстиції України. Але ж це суперечить власне призначенню прокуратури, що здійснює вищий нагляд за виконавчими структурами влади, зокрема й Кабінетом Міністрів України, міністерствами, комітетами тощо. Включення прокуратури до Міністерства юстиції України чи іншої структури виконавчої влади якісно змінить рівень і зміст її наглядової функції: вищий нагляд за дотриманням законів перетвориться у відомчий чи міжвідомчий контроль. З його сфери доведеться вилучити місцеві представницькі органи, кримінальний, цивільний, господарський процеси. По суті, це означатиме ліквідацію прокурорського нагляду в його традиційному значенні.

Віднесення прокуратури до виконавчої гілки влади суперечитиме принципам побудови правової держави, верховенства права, незалежності прокуратури та зруйнує існуючу систему «стримувань і противаг».

Прокуратура повинна діяти в інтересах усіх гілок влади, взаємодіяти з ними, а не входити до їх структури. Виконавча влада не потребує включення прокуратури до своєї структури, їй завжди надавалась можливість для здійснення контролю за виконанням законів учасниками суспільних відносин. Тому механізм їх реалізації необхідно передбачити у чинному законодавстві і вміло його використовувати. Для цього зовсім не обов’язково руйнувати прокуратуру.

Менш відвертим намаганням перетворити прокуратуру на заклад виконавчої влади є рекомендації обмежити її функції кримінальним переслідуванням. А потрібний чи не потрібний буде прокурорський нагляд у правовій державі покаже час. Правова держава і називається правовою тому, що в ній править закон. Навряд чи можна цього досягти, відмовившись від прокурорського нагляду за забезпеченням верховенства закону, єдністю і зміцненням законодавства, захистом прав і свобод громадян, оскільки прокуратура це єдиний орган, здатний стримувати поширення правового нігілізму і забезпечувати однакове застосування законів

На думку одних науковців, функції правозахисної діяльності та попереднього слідства є надбанням вітчизняної історії і як спеціальна цінність мають залишатися у системі функцій прокуратури з можливим реформуванням. Інші вважають, що прокуратура із функцією загального нагляду це рудимент середньовіччя, який ожив у країнах з тоталітарним режимом (у минулому СРСР) для всеосяжного контролю за державними інститутами, суспільством, оскільки потреба у нагляді існувала у період, коли центральна влада прагнула до зміцнення своїх позицій у боротьбі із сепаратизмом.

Розробляючи основні положення проекту нового Закону України «Про прокуратуру», законодавці виходили передусім із реалій сьогодення, а вони вимагають створення непорушного законодавчого бар’єра на шляху можливих спроб політичного впливу на прокурорську діяльність. Його відсутність робить прокуратуру заручником політичних сил. Саме тому вона має бути незалежним державним органом. Якщо ж прокуратура організаційно входитиме до тієї чи іншої гілки влади, ми, як свідчить вітчизняний досвід, можемо втратити гарантії того, що процедурні прокурорські можливості не будуть використовуватися як інструментарій політичної боротьби влади чи тієї політичної сили, яка таку владу сформувала.

Прокуратура України: «Реформування організації і діяльності прокуратури є невід'ємною складовою частиною правової держави. Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому розробка певної концепції прокурорського нагляду може бути здійснена в загальному контексті судової реформи, кінцевого визначення завдань і функцій Конституційного Суду, вирішення проблем правового забезпечення діяльності структур щодо боротьби з особливо небезпечними злочинами, визначення місця слідчого апарату. Тому наукова концепція прокурорського нагляду повинна враховувати загальні тенденції розвитку судової реформи, підготовку законодавчих актів у всіх названих та інших сферах діяльності. Особливо це стосується напрямів, що визначають місце прокуратури в системі державних органів, її завдань, функцій і повноважень.»

Концепція реформування кримінальної юстиції, яка була затверджена 8 квітня 2008 р. Указом Президента України № 311 /2008, передбачає закріплення за прокуратурою «процесуального керівництва досудовим розслідуванням». Це означає, що прокурор організовуватиме процес розслідування, зокрема, буде визначати його напрями, координувати процесуальні дії і «сприяти створенню умов для нормального функціонування слідчих».

На думку колишнього заступника Генерального прокурора В. Кудрявцева: «Прокурор не може керувати слідством, він повинен бути незалежним і з незаангажованої точки зору наглядати за дотриманням законності під час досудового слідства».

З ПІДРУЧНИКА АКАДЕМІЇ: «Якщо ж прокурор буде безпосередньо організовувати слідство і керувати ним, нести відповідальність за якість і результати розслідування справ, функція нагляду за цим видом діяльності з боку того ж прокурора зійде нанівець і втратить будь-який сенс. Тоді її слід повністю перекласти на інший орган, можливо, на суд, що практично нереально з огляду на завантаженість судів і необхідність повного перегляду діючої системи судочинства і кримінально-процесуального законодавства.

Проте, безперечно, що маючи у своєму розпорядженні великий арсенал владно-розпорядчих повноважень, прокурор значною мірою має нести і відповідальність за наслідки своєї наглядової діяльності.

Удосконалення нормативного врегулювання:

1) враховуючи рекомендації ПАРЄ, потрібно обов’язково включити до Закону таке завдання прокурора, як захист прав потерпілих від злочинів та надання їм допомоги і сприяння. Потрібно нарешті покінчити з таким підходом, коли увага керівництва прокуратури України, преси і різного роду правозахисних об’єднань прикута передусім до захисту прав підозрюваних, обвинувачених і затриманих (хоча їхні права, безперечно, мають бути захищені), а піклування про потерпілих відходить на другий план.

2) заслуговує на підтримку положення ч. З ст. 47 проекту Закону про прокуратуру, щодо права прокурора брати участь у розслідуванні або прийняти до свого провадження чи доручити підпорядкованому йому прокуророві розслідування будь-якого злочину. Але зазначену норму потрібно доповнити застереженням про те, що це може мати місце лише за особливих підстав, перелік яких слід установити законом.

ПО СУТІ:

Питання реформування треба розглядати в двох аспектах:

1. Реформування прокуратури на найближчий період Щодо реформування прокуратури, яке повинне проводиться вже зараз, то воно пов’язане перш за все з прийняттям закону Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури: Проект повною мірою відповідає чинній редакції Конституції України та максимально враховує рекомендації європейських експертів з цього питання. Вперше в історії вітчизняного законодавства дано визначення інституту прокуратури, удосконалено положення щодо принципів організації та діяльності прокуратури, гарантій незалежності прокурорів, чітко розмежовані повноваження прокуратур різного рівня при одночасному розширенні їх самостійності, запропоновані голови, які є новаціями в законодавстві про прокуратуру.

2. Більш віддалені перспективи. вони пов’язані з необхідністю зміни конституційного статусу прокуратури. Фахівцями Генеральної прокуратури Україна проаналізовано досвід законотворчості в цій сфері багатьох країн і в першу чергу постсоціалістичних, розроблено проект змін Конституції в частині реформування прокуратури, який представляється найбільш прийнятним. Проектом пропонується наступна модель прокуратури. В інтересах громадян, держави і суспільства прокуратура в Україні має бути незалежним державним органом у системі судової влади, на яку покладаються важливі функції щодо захисту прав і законних інтересів людини і громадянина, держави і суспільства. Передбачається вдосконалення гарантій незалежності прокуратури, які в Україні не можна визнати достатніми.

Віднесення прокуратури в Україні до системи судової влади дозволить забезпечити незалежність і деполітизацію діяльності прокуратури і буде відповідати сучасним тенденціям визначення ролі прокуратури у демократичних країнах, в переважній більшості яких питання місця прокуратури в структурі державних органів вирішене саме таким чином. Разом з тим включення прокуратури в систему виконавчої влади, зокрема Міністерства юстиції, в умовах становлення демократії, при президентсько-парламентській формі правління і сьогоднішньої соціально-економічної ситуації в Україна буде не тільки її втручанням в компетенцію виконавчої влади, але і може привести до політизації прокуратури

Існує думка, що існування прокуратури України в її нинішньому вигляді суперечить, не більше не менше, принципу верховенства права. В Остаточному тексті Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи "Функціонування демократичних інституцій в Україні" від 26 січня 2012 міститься такі рекомендації:

Що стосується незалежності судової системи, Асамблея:

6.4. вважає, що склад Вищої ради юстиції суперечить принципу розподілу влади та також підриває незалежність судової системи. Тому Асамблея просить ухвалити поправки до відповідних законів та реально усунути представників Верховної Ради, президента України та прокуратури від членства у Вищій раді юстиції. В очікуванні на прийняття поправок ці три інституції повинні призначити до Вищої ради юстиції неполітичних членів

6.6. висловлює занепокоєння численними достовірними повідомленнями про ініціювання дисциплінарних заходів та звільнення суддів Вищою радою юстиції на базі скарг від прокуратури, тому що згадані судді прийняли рішення, що суперечило думці прокуратури, у конкретній судовій справі. Така практика є несумісною з принципом верховенства права та повинна бути припинена негайно.

Стосовно системних недоліків судової системи, Асамблея шкодує через те, що Україна не реформувала прокуратуру у відповідності до норм Ради Європи, в той час як ця реформа є одним із зобов’язань прийнятих під час її вступу. Внаслідок цього прокуратура залишається інституцією надзвичайно сильно централізованою та такою, що має надмірні повноваження.