3.1. Підготовка проекту нормативно-правового акта

Прийняттю нормативно-правового акта передує соціальна потреба у нормативному регулюванні відповідної сфери суспільних відносин. Вибір предмета регулювання майбутнього нормативно-правового акта є першим етапом його підготовки як зі змістовної, так і з нормативно-юридичної точки зору [222, с. 29]. Предмет регулювання майбутнього нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування може бути визначений одним із трьох способів:

1) вказівка на предмет правового регулювання і необхідність прийняття нормативно-правового акта міститься в законодавстві України про місцеве самоврядування;

2) уповноважені суб’єкти муніципального права на основі аналізу соціально-економічного розвитку відповідної муніципально-територіальної одиниці, стану правового регулювання відповідних суспільних відносин доходять висновку про необхідність підготовки нормативно-правового акта;

3) члени територіальної громади, органи самоорганізації населення, об’єднання громадян, підприємства, установи, організації, виходячи зі своїх групових чи корпоративних інтересів, через суб’єкт права нормотворчої ініціативи вносять до представницького органу місцевого самоврядування проект нормативно-правового акта чи пропозицію про його підготовку.

Усі три способи мають місце в публічно-самоврядній практиці України, і їх варто мати на увазі в роботі з прогнозування і планування нормотворчої діяльності представницького органу місцевого самоврядування.

Прогнозування нормотворчості є різновидом юридичного прогнозування, що, у свою чергу, є різновидом соціального прогнозування. Концепція прогнозування соціальних процесів базується на двох методологічних принципах. Перший із них — визнання об’єктивного характеру соціальних процесів. Другий принцип полягає у визнанні переважаючої ролі в соціальному розвиткові суб’єктивного фактору [223, с. 55].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Важливе значення для підготовки проекту правового акта представницького органу місцевого самоврядування має визначення його юридичних властивостей. Тільки на основі визначення юридичних властивостей правового акта можна визначити його специфіку і призначення в системі правового регулювання. Як уже відзначалося, можна виокремити два види правових актів місцевого самоврядування: нормативно-правові та індивідуальні. Загальним для всіх нормативно-правових актів є те, що вони: звернені до невизначеного кола осіб, регулюють невизначену кількість правовідносин (випадків), до набрання чинності повинні бути оприлюднені. Індивідуальні правові акти є їх протилежністю і регулюють або певний одиничний випадок правовідносин, або прийняті стосовно окремої особи чи конкретно визначеного кола осіб.

Рішення місцевої ради нормативно-правового характеру, як правило, складається з двох частин. Перша — резолютивна частина — містить назву нормотворчого органу, засвідчує факт прийняття правого акта і його нормативно-правовий характер. Друга частина, з одного боку, є додатком до резолютивної частини і може мати назву „програма”, „положення”, „правила”, з іншого — безпосередньо в цих додатках містяться нормативно-правові приписи.

Програма — визначає механізми досягнення конкретних цілей розвитку окремих сфер, галузей та муніципально-територіальної одиниці (наприклад, Рішення Одеської міської ради IV скликання від 16 листопада 2004 р. № 3348-IV „Про Програму благоустрою околиць міста на 2004-2005 роки” [230]).

Положення — встановлює статус (права, обов’язки, гарантії діяльності та відповідальність) і регулює порядок діяльності суб’єктів права, які знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування (наприклад, Рішення Одеської міської ради IV скликання від 26 вересня 2003 р. № 1717-XXIV „Про нову редакцію „Положення про збір за припаркування автотранспорту” [231], Рішення ХХІІ сесії Харківської міської ради ІV скликання „Про затвердження „Положення про порядок надання у власність громадян земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд” від 23 червня 2004 р. № 86/04 [232]).

Правила — визначають порядок організації якого-небудь виду діяльності (наприклад, Рішення Одеської міської ради IV скликання від 15 липня 2005 р. № 4221-IV „Про затвердження Правил торгівлі на ринках” [233], Рішення XVI сесії Харківської міської ради IV скликання від 24 вересня 2003 р. № 117/03 „Про затвердження Правил з питань додержання тиші у громадських місцях у місті Харкові” [234]).

Автори проекту повинні чітко уявляти місце правового акта, який проектується, в системі муніципальних правових актів. Вибірковий аналіз положень регламентів місцевих рад, що стосуються ієрархії правових актів місцевого самоврядування, виявив відсутність якого-небудь єдиного рішення. При цьому варто погодитися з C.В. Бошно, який вважає, що найважливішою умовою ефективного існування нормативно-правових актів є ієрархія і системність [235, с. 95].

З огляду на множинність видів правових актів місцевого самоврядування уявляється за необхідне законодавчо установити їхню ієрархію щодо правових актів представницьких органів місцевого самоврядування. В узагальненому вигляді її можна уявити у такий спосіб.

Акти, прийняті на місцевих референдумах, володіють вищою юридичною силою стосовно рішень місцевих рад, на території яких вони проводяться, і повинні відповідати Конституції і законодавству України.

Рішення місцевої ради повинні відповідати Конституції і законодавству України, актам, прийнятим на місцевих референдумах, статуту відповідної територіальної громади.

Правові акти сільського, селищного, міського голови повинні відповідати Конституції і законодавству України, актам місцевих референдумів, статуту територіальної громади, рішенням відповідної місцевої ради.

Правові акти виконавчих органів сільської, селищної, міської ради повинні відповідати Конституції і законодавству України, актам місцевих референдумів, статуту територіальної громади, рішенням відповідної місцевої ради, правовим актам відповідного голови.

Зрозуміло, що це лише загальна формула, яка не враховує того, що районні у місті, районні, обласні ради не створюють своїх виконавчих органів.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Суперечливість нормативного тексту кваліфікується як серйозна помилка, несумісна з такими поняттями як послідовність і взаємозв’язок. Щодо нормативно-правового тексту, ця вимога має особливе значення. Суперечливість правових норм є однією з найбільш істотних і неприйнятних деформацій права, оскільки головною рисою права є його системність і гармонійність.

У відповідності до закону виключеного третього, норми, що формулюються, повинні відповідати логічному прийому „або” (третього не дано). Розробникові нормативно-правових актів варто виходити з того, що норма повинна містити тільки одне цілком визначене правове рішення або впливати на предмет (об’єкт), або ні. Необхідно уникати „проміжних” рішень стосовно одного й того ж вчинку, дії, предмета тощо. Наявність у нормативно-правовому акті формулювань типу: „як правило”, „допускається у вигляді виключення”, „може бути” вкрай утруднюють процес його правозастосування. При дотриманні законів і правил логіки нормативне рішення, прописане в проекті, може бути тільки одним.

Закон достатньої підстави проявляється в тому, що будь-яке судження чи твердження в нормативно-правовому акті є правовою нормою, покликаною регулювати деякі суспільні відносини. Цю роль правова норма може виконувати лише за умови, коли вона: має в реальному житті достатні підстави для її введення і, з огляду на це, може бути регулятором суспільних відносин; доказово аргументована в самому тексті нормативно-правового акта.

Нормативно-правовий акт представницького органу місцевого самоврядування як письмовий акт-документ характеризується специфічними реквізитами, певною структурою і логікою викладу його змісту, і це необхідно враховувати на стадії підготовки його проекту.

Кожен нормативно-правовий акт представницького органу місцевого самоврядування повинен забезпечуватися змістом. Зміст служить, на думку І.О. Біля, основним засобом правильного вибору нормативного матеріалу. Зміст визначається сутністю і характером нормативно-правового акта [246, с. 3]. Зміст дозволяє швидше і легше орієнтуватися при застосуванні цього акта. Для розробника проекту зміст корисний тим, що він із самого початку повинен стежити за побудовою проекту, що відповідає систематиці даного предмета. Це дозволяє вчасно розпізнавати необхідність створення відповідних одиниць розподілу проекту — частин, глав, розділів і, за необхідності, підрозділів.

Якщо передбачається складання змісту, то він повинен включати весь поділ нормативно-правового акта аж до параграфів — як найменших одиниць розподілу. До змісту повинні включатися заголовки всіх одиниць розподілу.

Як найменування і преамбула, так і зміст залежить від змісту нормативно-правового акта. Якщо на етапі роботи над проектом або у ході нормотворчого процесу до змісту тексту будуть вноситися зміни, то і зміст повинен перевірятися на момент його подальшої цілісності та логічності.

Слід враховувати, що зміст завжди повинен розташовуватися перед преамбулою. Це означає, що він є складовою частиною нормативно-правового акта як такого і повинен, за необхідності, змінюватися, якщо вносяться зміни до нормативно-правового акта, тому що зміст повинен полегшувати роботу з нормативно-правовим актом не тільки тоді, коли він набирає чинності, але і протягом усього строку його дії.

Преамбула нормативно-правового акта — це вступна частина, що може містити в собі вказівку на причини, умови, мету його прийняття, акт вищого порядку, на основі якого приймається даний нормативно-правовий акт. Питання про те, в яких випадках преамбула нормативно-правового акта обов’язкова, є дискусійним в юридичній науці. Одні правознавці вважають преамбулу важливою, а іноді й необхідною частиною тексту акта [247, с. 116], інші — не обов’язковою [246, с. 4], треті — зайвою [248, с. 16-17]. Разом із тим, здається, що в тексті нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування обов’язково повинна бути вступна частина, що містить посилання на правові акти, на основі і у розвиток яких його прийнято.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

У сучасній юридичній науці не бракує науково-практичних і методичних рекомендацій з підготовки й оформлення проектів нормативно-правових актів [249-252]. Однак, оскільки ці рекомендації не мають нормативного характеру, їх дотримання не може бути гарантоване при підготовці проектів правових актів місцевих рад. В Україні існує гостра потреба у прийнятті закону, який уніфікував би і порядок нормотворчої діяльності. Законопроектні роботи у цьому напрямку ведуться в Україні уже близько 10 років, але через різні об’єктивні і суб’єктивні причини вони ніяк не можуть одержати свого логічного завершення. Впровадження такого закону дало би можливість упорядкувати всю систему нормативно-правових актів, встановити більш високі вимоги до їх змісту, вдосконалити форми наукового обґрунтування, і тим самим підвищити ефективність реалізації цих актів [253, с. 6].

Важливе значення для підвищення якості проектів нормативно-правових актів, представницьких органів місцевого самоврядування має додаткова підготовка осіб, залучених до муніципальної нормотворчості, корисність і необхідність якої визнають вітчизняні і закордонні фахівці в галузі муніципального права [254-257].

Оволодіння знаннями щодо використання принципів і правил юридичної техніки, а також застосування їх у нормопроектуванні надає можливості створювати науково обґрунтовані проекти нормативно-правових актів, які найповніше відповідають вимогам та рівню суспільного розвитку [258, с. 112].