1.2. Нормотворчість як спосіб реалізації компетенції представницьких органів місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування — складний соціально-політичний інститут сучасного суспільства. Муніципальне законодавство України передбачає складний структурно-організаційний механізм здійснення місцевого самоврядування, який іменується „система місцевого самоврядування”.

У структурно-організаційному плані система являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення й організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада чи її складова частина здійснюють задачі і функції місцевого самоврядування, вирішують завдання місцевого значення [86, с. 25-26].

Згідно з Законом про місцеве самоврядування ця система включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні й обласні ради, які представляють загальні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ст. 5). Кожен з елементів цієї системи відіграє особливу роль у здійсненні місцевого самоврядування.

Повідна роль у цій системі належить територіальній громаді. Разом із тим, як уже було зазначено раніше, положення про право територіальних громад вирішувати питання місцевого значення не можна абсолютизувати. Внаслідок ряду об’єктивних причин територіальні громади практично не в змозі безпосередньо реалізувати своє право на місцеве самоврядування, що приводить сучасних вчених до думки про те, що як основний елемент системи місцевого самоврядування варто розглядати не територіальну громаду, а органи місцевого самоврядування. На думку ряду провідних вітчизняних вчених-юристів, державні та місцеві справи більш ефективно здатні на місцях здійснювати відповідні органи, що працюють, на відміну від громади, постійно, кваліфіковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не є властивим територіальній громаді [87, с. 151-152].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

У подальшому як представницькі органи місцевого самоврядування розглядаються сільські, селищні, міські, районні в місті, районні, обласні ради. Вони є виборними колегіальними органами, що виконують політичну, установчу, нормотворчу і контрольну функції, і, отже, у їх діяльності найбільш повно виявляються представницькі засади. Виконання зазначених функцій повинне ґрунтуватися на демократичних принципах, дотримання яких можна забезпечити тільки в роботі виборного, колегіального органу.

При цьому варто погодитися з ученими, які вважають, що система представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох рівнів (підсистем): 1) сільські, селищні, міські ради; 2) районні, обласні ради [10, с. 50-51; 87, с. 154].

Наявність цих двох рівнів представницьких органів місцевого самоврядування не означає підпорядкованості одного іншому. Їхня представницька природа розрізняється: сільські, селищні, міські ради представляють відповідні територіальні громади; районні й обласні ради — загальні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцева рада, будучи частиною системи місцевого самоврядування, виступає у владних відносинах не просто як владний орган, але і як орган, що здійснює, насамперед, об’єднуючу функцію, яка організує населення даної території в єдиний територіальний самоврядний колектив, у місцеве співтовариство [105, с. 23-38].

Визнання особливої ролі рад у системі місцевого самоврядування, на думку М.А. Васильєва, є наслідком сучасних уявлень про механізм місцевого самоврядування. Суть цих уявлень полягає в тому, що механізм місцевого самоврядування поєднує в собі дві взаємозалежні функції: функцію саморегуляції і функцію саморозвитку. Саморегуляція в механізмові місцевого самоврядування забезпечує його стійке функціонування в умовах зовнішніх впливів. Процес саморегуляції є детермінованим процесом, коли на кожне відхилення, що виникло у функціонуванні місцевого самоврядування, виробляється відповідний йому керуючий вплив, призначений для усунення цього відхилення [106, с. 12-13].

Важливим елементом правого статусу будь-якого органу чи посадової особи, вважає М.І. Корнієнко, поряд із його функціями є компетенція [96, с. 115]. За своєю сутністю компетенція органів місцевого самоврядування являє собою правовий засіб поділу праці у вирішенні питань місцевого значення. Чим вірніше визначено компетенцію органів місцевого самоврядування, тим злагодженіше вони працюють, ефективніше використовуються матеріально-фінансові, правові, організаційні та інші засоби.

Компетенція органів місцевого самоврядування належить до числа дискусійних питань юридичної науки. Спірним залишається ступінь вивченості компетенції представницьких органів місцевого самоврядування. Так, М.О. Баймуратов і В.А. Григор’єв вважають, що в юридичній літературі загальнотеоретичні аспекти проблеми компетенції органів місцевого самоврядування досліджені недостатньо [107, с. 9]. Це твердження почасти є вірним, оскільки більшість існуючих з цієї проблеми наукових праць написані в той час, коли Ради народних депутатів та їхні виконавчі органи розглядалися як місцеві органи державної влади [108, 109]. Разом із тим, слід погодиться з В.І. Фадєєвим, який вважає, що є підстави для того, щоб положення і висновки, які містяться у цих наукових роботах, застосовувати до сучасних органів місцевого самоврядування [110, с. 85].

Відсутньою є єдність думок у правознавців і з питання про зміст компетенції місцевого самоврядування. В.М. Карабут компетенцію органів і посадових осіб місцевого самоврядування визначає як сукупність їхніх повноважень. Стосовно органів і посадових осіб місцевого самоврядування він визначає повноваження як основні напрямки діяльності, обумовлені їх правовою природою і становищем у системі місцевого самоврядування, задачами та цілями, на досягнення яких спрямована їхня діяльність [111, с. 102-107].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Обидва види правових актів характеризуються як загальними, так і властивими тільки їм юридичними ознаками. Відмінність нормативно-правових актів від індивідуальних має не тільки важливе теоретичне, але і практичне значення. Ознаки правових актів представницьких органів місцевого самоврядування — їхні юридичні властивості — дозволяють чітко простежити їхнє призначення в публічно-самоврядній практиці. Правова визначеність у цьому питанні є вкрай важливою для ефективності муніципальної нормотворчості.

Суб’єкти муніципальних нормотворчих правовідносин значно відрізняються один від одного рівнем юридичних знань. З огляду на це, вони по-різному розуміють призначення нормативно-правових актів, що в кінцевому рахунку приводить до того, що одне і те ж питання різні місцеві ради регулюють як нормативно-правовими, так і індивідуальними актами. Але таке становище є неприпустимим, тому що воно порушує єдність правового простору України. Віднесення правового акту місцевої ради, що регулює те чи інше конкретне питання, до одного з двох видів — нормативно-правового чи індивідуального — визначає особливості його підготовки, прийняття, оприлюднення, набрання чинності.

У законодавстві України немає ані чіткої дефініції поняття „нормативно-правовий акт”, ані переліку його юридичних ознак. Частково ці ознаки визначені в правовій позиції Конституційного Суду України із цього питання. Зокрема, у Рішенні від 27 грудня 2001 р. № 20-рп/2001 Конституційний Суд України дійшов висновку, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність їх дії у часі і неодноразове застосування (абзац перший п. 6 мотивувальної частини) [131].

Уявляється, що крім ознак, які зазначені у Рішенні Конституційного Суду України, до ознак нормативно-правового акта місцевого самоврядування варто також віднести такі.

Як різновид правових актів нормативно-правовий акт — це письмовий документ, що має особливу форму вираження інформації [132, c. 8].

На відміну від індивідуального правового акта нормативно-правовий акт звернений до невизначеного кола осіб і регулює невизначену кількість правовідносин (випадків).

Нормативно-правовий акт місцевого самоврядування є юридичним результатом нормотворчої діяльності, спонукальною обставиною якої виступає об’єктивна потреба у правовому оформленні відповідних суспільних відносин. Він приймається з метою врегулювання суспільних відносин, які входять до предмета відання місцевого самоврядування.

З огляду на соціальне призначення нормативно-правових актів місцевого самоврядування їх прийняття здійснюється в строго визначеній процедурно-процесуальній формі.

Нормативно-правовий акт набирає чинності виключно за умови його офіційного оприлюднення. Його виконання забезпечується різними засобами, у тому числі засобами примусу, що, на думку Р.Ф. Васильєва, виправдано „турботою про суспільне благо” [133, с. 24]. Невиконання чи неналежне виконання нормативно-правового акта місцевого самоврядування тягне юридичну відповідальність. Юридична відповідальність є важливим засобом забезпечення ефективності всієї системи правових актів місцевого самоврядування.

Узагальнюючи наведенні ознаки, нормативно-правовий акт місцевого самоврядування можна визначити як офіційний документ, прийнятий безпосередньо територіальною громадою або представницьким органом місцевого самоврядування в межах предмета відання місцевого самоврядування, у визначеній процедурно-процесуальній формі, який спрямовано на встановлення, зміну, доповнення або скасування правових норм як загальнообов’язкових, розрахованих на багаторазове застосування приписів. Правові акти місцевого самоврядування, які не відповідають зазначеним ознакам, належать до індивідуальних.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

По-третє, законодавство не в змозі охопити все різноманіття місцевих особливостей, у ньому нерідко правова регламентація діяльності муніципальних органів здійснюється закріпленням їхніх функцій як позитивних зобов’язань, тому нормотворчість органів місцевого самоврядування неминуча, іноді вона просто передбачається законодавством [126, с. 156].