1.3. Нормотворчість представницьких органів місцевого самоврядування як юридичний процес

Нормотворчість представницьких органів місцевого самоврядування як правова діяльність здійснюється у формі юридичного процесу. Цей процес складається з регламентованих процедурно-процесуальними нормами права матеріально-технічних дій суб’єктів муніципальних нормотворчих правовідносин, які послідовно заступають одне одного, і які спрямовані на створення нормативно-правових актів представницьких органів місцевого самоврядування. Основним способом зв’язку і систематизації дій учасників кожного юридичного процесу, на думку правознавців, є його процедурно-процесуальна форма [134, с. 71].

Процедурно-процесуальну форму діяльності представницьких органів влади активно досліджували провідні радянські державознавці: С.А. Авакьян, О.В. Годунова, В.М. Горшенєв, К.І. Козлова, Н.О. Міхалева, А.С. Піголкін [135-140]. Висновки, що були зроблені ними, одержали подальший розвиток у роботах сучасних вітчизняних і закордонних вчених юристів — В.І. Косінського, Л.О. Мікули, М.А. Васильєва, О.Є. Гаврішева [141-144].

Процедурно-процесуальна форма є моделлю правової діяльності, в якій відображаються закономірності й особливості цієї діяльності. З огляду на це, процедурно-процесуальна форма муніципальної нормотворчості має ключове значення для виявлення особливостей її організації і технології. Стосовно мети і задач дослідження це означає необхідність визначення поняття процедурно-процесуальної форми нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування, визначення її елементного складу, аналізу її інтеграційної властивості та специфічних ознак.

При вирішенні цих задач варто мати на увазі, що в науковій літературі стосовно одного й того самого правового явища використовуються різні терміни: „процедурна форма” [145, с. 111], „процесуальна форма” [140, с. 84], „процедурно-процесуальна форма” [136, с. 46]. Здається, що найбільш доцільним є використання терміна „процедурно-процесуальна форма”, оскільки це дозволяє: по-перше, уникнути громіздких застережень; по-друге, дослідити процедурно-процесуальну форму нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування у порівнянні з іншими зовнішніми формами правової діяльності.

Використання у подальшому для позначення зовнішніх форм правової діяльності поряд із терміном „процедурно-процесуальна форма” одно з двох інших наведених вище термінів обумовлене прагненням зберегти стиль і термінарій наукового апарату, що був використаний при написанні цієї роботи.

Необхідно також підкреслити, що загальна нерозвиненість процесуальної частини науки конституційного і муніципального права у порівнянні з іншими юридичними науками визначає широке використання положень про процедурно-процесуальну форму і запозичення понятійного апарата, які розроблені представниками цих наук.

Не ставлячи задачу проаналізувати всю розмаїтість думок про процедурно-процесуальну форму як про правове явище, варто зупинити увагу лише на тих, що, як уявляється, можуть скласти основу для конструктивного вирішення питання про властивості й ознаки процедурно-процесуальної форми нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Перша рубрика — підготовка проекту нормативно-правового акта — включає дві стадії: визначення предмета регулювання акта, проект якого розробляється; підготовка проекту нормативно-правового акта, включаючи розробку його концепції. Ці стадії характеризуються дією об’єктивних факторів, і володіють нормопідготовчим характером. У рамках цих стадій на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі територіальної громади та її об’єктивно обумовлених соціально-економічних потреб відбувається формування юридичного мотиву для внесення змін до діючої системи правових норм. При цьому зовсім невірно вважати, що менша пов’язаність нормопідготовчих стадій із правовими нормами тягне їхню необов’язковість. Так, наприклад, внесення до місцевої ради проекту нормативно-правового акта, регулятивна спрямованість якого виходить за межі її компетенції, чи недотримання вимог оформлення проектів в остаточному підсумку тягне відмову у прийнятті його до розгляду.

У підготовці проекту нормативно-правового акта поєднуються дія законів об’єктивної дійсності і суб’єктивна воля авторів проекту нормативно-правового акта. Робота над проектом нормативно-правового акта не є механічною, вона тісно пов’язана з вивченням суспільної думки, дослідженням необхідності правового регулювання суспільних відносин і адекватного відображення правових потреб, прогнозуванням наслідків прийняття правового акта та його модальної збалансованості.

Друга рубрика складається з однойменної стадії — офіційне внесення проекту нормативно-правового акта до представницького органу місцевого самоврядування. Ця стадія має особливе юридичне значення. Із цього моменту завершується попереднє формування волі і починається закріплення цієї волі у правових нормах. При внесенні проекту нормативно-правового акта виникають нормотворчі правовідносини, пов’язані з проходженням проекту в нормотворчому органі.

Третя рубрика — проходження проекту нормативно-правового акта в представницькому органі місцевого самоврядування — охоплює три стадії: попередній розгляд проекту нормативно-правового акта у відповідальній постійній комісії місцевої ради; обговорення проекту нормативно-правового акта на пленарному засіданні місцевої ради і прийняття по ньому рішення; ухвалення рішення стосовно проекту нормативно-правового акта.

Відмінна риса цих стадій полягає в тому, що всі матеріально-технічні дії, що їх складають, спираються винятково на юридичні засади. До структури регламенту кожної місцевої ради включений розділ, що встановлює порядок проходження проекту нормативно-правового акта в неї. Докладна регламентація цих стадій забезпечує прийняття нормативно-правового акта з урахуванням запропонованих до нього вимог як за змістом, так і за юридичною технікою.

Наступною після стадії офіційного внесення проекту нормативно-правового акта є стадія попереднього розгляду проекту нормативно-правового акта у відповідальній постійній комісії, а в разі потреби – у двох і більше постійних комісіях. Постійна комісія приймає рішення щодо економічної, юридичної, соціальної обґрунтованості проекту, його актуальності, відповідності планам нормопроектних робіт, а головне – щодо можливості прийняття (схвалення, затвердження) місцевою радою.

Після стадії попереднього розгляду проекту нормативно-правового акта у відповідальній постійній комісії наступною стадією є обговорення його на пленарному засіданні місцевої ради і прийняття за ним рішення. Ця стадія характеризується активністю усіх (чи майже усіх) депутатів місцевої ради, вступають у дію як об’єктивні, так і суб’єктивні фактори. На цій стадії чітко виявляється і колективна воля колегіального нормотворчого органу, і суб’єктивна думка кожного з депутатів щодо проекту нормативно-правового акта.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Суть принципу забезпечення механізму дії нормативно-правового акта полягає в тому, що при підготовці проекту нормативно-правового акта представницькі органи місцевого самоврядування повинні виходити з того, що він є актом прямої дії [175, с. 36]. Іншими словами, нормативно-правовий акт повинний передбачати вже в самому собі механізм реалізації встановлених у ньому норм, тобто містити норми, що звернені прямо до відповідних органів, посадових осіб і громадян, і безпосередньо застосовуватися на практиці.

Якщо укладачі проекту нормативно-правового акта визнають за необхідне визначити порядок виконання нормативно-правового акта, конкретизувати, деталізувати його окремі положення, у проекті акта чи в рішенні про введення його в дію формулюється доручення конкретній особі підготувати і прийняти відповідні акти. У тих випадках, коли нормативно-правовий акт неминуче повинен супроводжувати акти, що гарантують його практичне здійснення, дуже важливо одночасно з проектом акта готувати, розглядати і приймати весь пакет супутніх йому актів. У протилежному випадку норми основного нормативно-правового акта, що вимагають конкретизації і розвитку, можуть „зависнути у повітрі”, залишитися довгий час бездіяльними [172, с. 25]. Крім того, це дозволить уже на стадії підготовки проекту акта побачити й оцінити в цілому намічуване правове регулювання, уникнути прогалин і непогодженостей.

Проекти актів, пов’язаних із розвитком і конкретизацією основних нормативно-правових актів повинні відповідати таким основним вимогам: структура і зміст акта, що конкретизує, повинні визначатися з урахуванням структури і змісту акта первинної місцевої нормотворчості; адміністративні витрати при цьому визначаються по витратах на персонал і устаткування. Нормативно-правове доручення реалізується в конкретному правовому акті тільки за умови, що ефективність акта буде досягнута адекватними засобами.

Дотримання принципу визначеності та ясності правових норм полягає в тому, що норма права повинна задовольняти потребам адресата правової норми, вона повинна бути зрозуміла і здійсненна для потенційних суб’єктів права. Мова правового акта повинна бути максимально простою і зрозумілою адресатові, але при цьому не може порушуватися юридична точність.

Нормативна заборона повинна бути сформульована настільки ясно і точно, щоб особи, яких це стосується, могли адекватно усвідомити правову ситуацію і співвіднести з нею свою поведінку. Це стосується й обов’язків члена територіальної громади. У свою чергу, виконавчі органи місцевого самоврядування повинні виконувати нормативно-правові акти місцевих рад без нерозмірних витрат, чому значно заважають неповні регламентації, ненавмисне скасування одного нормативно-правового акта іншим, помилкові відсилання.

При підготовці нормативно-правових актів місцевих рад варто використовувати поняття і терміни, які закладені в законодавство України. Ці поняття і терміни повинні розглядатися як базові, загальновизнані для актів місцевого самоврядування. У тексті нормативно-правового акта необхідно використовувати такі поняття і терміни, зміст яких не розходиться зі змістом, закріпленим у законодавстві України.

Принцип дотримання процедурно-процесуальних правил виявляється у затвердженні проекту акта належною більшістю, у забезпеченні всіх суб’єктів муніципальних нормотворчих правовідносин можливістю участі встановлених у муніципальному нормотворчому процесі у відповідних формах, у дотриманні порядку підписання і оприлюднення акта та ін. Процедурно-процесуальні правила встановлюють не тільки послідовність матеріально-технічних дій суб’єктів нормотворчих правовідносин, але й умови їхнього здійснення. Порушення зазначених правил призводить до визнання прийнятого нормативно-правового акта нелегітимним.

Нормативно-правові акти представницьких органів місцевого самоврядування повинні прийматися з урахуванням встановленої процедурно-процесуальної форми. Її дотримання служить не тільки оптимізації нормотворчої діяльності місцевих рад, але і забезпечує легітимність прийнятого акта.

Висновки до розділу 1

При формуванні уявлення про теоретичні основи нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування випливають такі висновки:

функціональне призначення місцевого самоврядування впливає на муніципальну нормотворчість, оскільки вона є однією з форм його здійснення. Концептуальне значення для розуміння властивостей муніципальної нормотворчості мають такі ознаки місцевого самоврядування: суб’єкт; особливий предмет відання; локально-територіальний масштаб владних повноважень; поєднання інститутів безпосередньої і представницької демократії; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законодавством;

в рамках публічно-самоврядної практики приймаються (видаються) правові акти, які відрізняються за способом прийняття, за нормативною природою, за порядком обрання чинності. Актуальною проблемою публічно-самоврядної практики є поділ правових актів місцевого самоврядування на нормативно-правові та індивідуальні акти;

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

незважаючи на прикладне значення, процедурно-процесуальна форма нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування досліджена недостатньо. Пояснюється це тим, що на етапі становлення інституту місцевого самоврядування в Україні у вітчизняній науці муніципального права приділялося значно більше уваги аналізові змістовної сторони діяльності місцевих рад, у порівнянні з формальними вимогами до їхньої діяльності. Виправити це становище можна завдяки: 1) поглиблення досліджень процедурно-процесуальної форми нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядуванн;. 2) удосконалення законодавчого регулювання нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування через встановлення більш чітких суб’єктно - діяльнісних характеристик муніципальних нормотворчих правовідносин.