Розділ 1 теоретичні основи нормотворчості представницьких органів місцевого самоврядування

1.1. Муніципальна нормотворчість як форма здійснення місцевого самоврядування

Останнє десятиліття стало історичним для місцевого самоврядування в Україні. Воно одержало суспільне і державне визнання, закріплення в Конституції України від 28 червня 1996 р. (надалі: Конституція України) [14], серйозну нормативно-правову базу і багатий досвід. Відбувся досить інтенсивний і стабільний розвиток науки муніципального права [15, с. 129], сформувалася вітчизняна муніципально-правова наукова школа. Створено неурядові організації, що сприяють розвиткові місцевого самоврядування: Асоціація міст України і громад, Міжрегіональний союз органів місцевого самоврядування, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню та ін. Але, як вважають вітчизняні вчені, поряд із безперечними досягненнями спостерігаються очевидні соціально-політичні, юридичні та наукові прорахунки [16, с. 16].

До числа останніх варто віднести недостатню вивченість муніципальної нормотворчості та істотні прогалини в її законодавчому регулюванні. На тлі значної кількості наукових розробок, спрямованих на удосконалення місцевого самоврядування, привертає увагу порівняно нечисленна література, безпосередньо присвячена теоретичним основам, організаційно-правовому забезпеченню та технології муніципальної нормотворчості в Україні. Обсяг законодавства України про місцеве самоврядування є значним, але разом із тим, багато питань, які пов’язані з муніципальною нормотворчістю, не одержали дотепер належної правової регламентації.

Для дослідження муніципальної нормотворчості першорядне значення мають визначення природи місцевого самоврядування та його співвідношення з державною владою. Необхідно вирішити питання про те, що являє собою місцеве самоврядування, у чому полягають його юридичні ознаки й властивості, що визначають не тільки його функціональне призначення, але і форми його реалізації. Такий підхід відображує не тільки теоретичний інтерес до місцевого самоврядування, але й має прикладне значення, оскільки встановлення юридичних ознак і властивостей місцевого самоврядування сприяє правильному розумінню призначення і змістові муніципальної нормотворчості. При цьому слід зазначити, що поняття „муніципальна нормотворчість” поряд з іншим близьким за змістом поняттям „муніципальна правотворчість” тільки вводиться в науковий обіг [17-18], а поняття „місцеве самоврядування” вже давно належить до термінарію юридичної науки [19-24].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Викликає також заперечення поставлення питання про первинний колективний суб’єкт і первинний індивідуальний суб’єкт місцевого самоврядування. Законодавство України про місцеве самоврядування наділяє суб’єкт місцевого самоврядування публічно-самоврядною владою, яка дозволяє йому безпосередньо чи через створювані ним органи вирішувати питання місцевого значення. Окремі фізичні особи не мають подібної влади, як члени територіальної громади вони мають право брати участь у місцевому самоврядуванні в законодавчо встановлених формах.

Місцеве самоврядування є окремою формою реалізації публічної влади, і тому є необхідним чітке легальне визначення суб’єкта цієї влади. Уявляється, що для більш чіткого розмежування понять „суб’єкт державної влади” і „суб’єкт місцевого самоврядування” необхідна така редакція ст. 5 Конституції України: „Носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади в Україні є народ. Народ здійснює державну владу безпосередньо і через органи державної влади”. Ця редакція дозволить однозначно відокремити один від одного поняття „суб’єкт державної влади” і поняття „суб’єкт місцевого самоврядування”. Як суб’єкт місцевого самоврядування територіальна громада має право вирішувати питання місцевого значення у будь-яких установлених законодавством формах.

Специфічний предмет відання місцевого самоврядування визначений у п. 1 ст. 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. (надалі: Хартія місцевого самоврядування) [53] через поняття „значна частина державних справ”, у ст. 140 Конституції України і ст. 2 Закону про місцеве самоврядування через поняття „питання місцевого значення”. Ці абстрактні поняття почасти конкретизуються у ст. 143 Конституції України і ряді статей Закону про місцеве самоврядування.

Природно, що конституція сучасної демократичної держави не може містити вичерпний перелік питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, і тому конкретизація такого переліку в багатьох державах-підписантах Хартії місцевого самоврядування здійснюється в спеціальних законах (в Україні — в Законі про місцеве самоврядування). Для конкретизації предмета відання місцевого самоврядування в європейських країнах використовують два критерії: формально-юридичний — віднесення до питань місцевого значення законодавством про місцеве самоврядування, і матеріальний — забезпечення життєдіяльності територіальних спільнот.

Наявність особливого предмета відання місцевого самоврядування дозволяє правознавцям порушувати питання про наявність недержавного публічного інтересу у сфері місцевого самоврядування [52, с. 93]. Публічний інтерес на муніципальному рівні — це визнаний державою, закріплений у законодавстві про місцеве самоврядування інтерес територіальної громади (їх об’єднання), задоволення якого служить умовою і гарантією її існування і розвитку.

Місцеве самоврядування здійснюється у визначених законодавством України про місцеве самоврядування муніципально-територіальних одиницях, з огляду на що владні повноваження місцевого самоврядування мають локально-територіальний характер. Територія місцевого самоврядування є межею формування і функціонування територіальної громади, дії органів, створених територіальною громадою [54, с. 71]. Нерозуміння цього породжує численні протиріччя, а іноді навіть конфлікти як між територіальними громадами в особі її органів і посадових осіб, так і між інститутами місцевого самоврядування й органами державної влади в межах конкретної території [55, с. 45-46].

У різних країнах муніципально-територіальні одиниці формувалися по-різному. У країнах, де рішення органів держави з цього питання мали програмно-рекомендаційний характер, вони сформувалися природним чином, з урахуванням господарських, історичних, етнолінгвистичних особливостей. І навпаки, в країнах, де рішення органів держави з цього питання мали обов’язковий характер (до числа яких належить Україна), вони були визначені актами органів держави.

Визначення найбільш оптимального для України муніципально-територіального устрою є актуальною проблемою сучасної вітчизняної науки муніципального права.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Організаційна відособленість місцевого самоврядування виявляється в тому, що органи місцевого самоврядування не належать до системи органів держави і самостійно визначають свою внутрішню структуру і взаємодію з іншими елементами суспільства. Служба у цих органах є самостійним різновидом публічної служби, організація і проходження якої регулюються спеціальним законом — Законом України „Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 р. (надалі: Закон про службу в органах місцевого самоврядування) [69].

Матеріально-фінансова відособленість місцевого самоврядування виявляється в тому, що значна частина фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій місцевого самоврядування виділяється за рахунок місцевих бюджетів, а також у тому, що представницькі органи місцевого самоврядування самостійно встановлюють місцеві податки, збори та розміри їх ставок у межах, визначених законом (п. 24 ч. 1 ст. 26 Закону про місцеве самоврядування).

Досліджуючи правову, організаційну та матеріально-фінансову відособленість місцевого самоврядування від державної влади як особливість місцевого самоврядування, необхідно враховувати той факт, що місцеве самоврядування зовсім не протиставляється державній владі. Пояснення цьому варто шукати в самій природі цих двох соціальних явищ, у тому, що державна влада і місцеве самоврядування є лише різні форми самоорганізації суспільства [70, с. 54].

Окремі представники муніципально-правової науки послідовно висловлюють думку про те, що особливістю місцевого самоврядування в Україні є його державно-патерналістський характер. Вони вважають, що місцеве самоврядування в Україні є похідним від державної влади, і це виправдовує вплив останньої на місцеве самоврядування, у тому числі шляхом інтенсивної правової регламентації державою публічно-самоврядних відносин [71, 72]. На їхню думку, державно-патерналістський характер місцевого самоврядування виявляється:

по-перше, у тому, що, предмет відання місцевого самоврядування одержує законодавче закріплення, тобто державне визнання, що є свого роду прихованою чи непрямою формою „доручення” від імені державної влади місцевому самоврядуванню займатися цими питаннями;

по-друге, в обов’язковій, у відповідності до ст. 19 Закону про місцеве самоврядування, державній реєстрації статутів територіальних громад в органах Міністерства юстиції України (порядок реєстрації встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. № 1150 „Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад” [73]), що є, по суті, не чим іншим, як прийняттям державою обов’язку по охороні і захисту відповідних актів місцевого самоврядування. І це, відповідно, додає особливої природи цим актам, так само, як і засобам гарантування їхнього виконання;

по-третє, у можливості на підставі п. 4 ст. 71 Закону про місцеве самоврядування визнати в судовому порядку незаконними акти органів місцевого самоврядування, що обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб;

по-четверте, у тому, що, ефективність місцевого самоврядування багато в чому залежить від законодавчо встановлених державою гарантій, що, на думку В.В. Пиліна, варто сприймати як зобов’язання держави в особі його органів влади не тільки не перешкоджати законній діяльності місцевих співтовариств, але і захищати правовими, економічними та політичними засобами сферу місцевого самоврядування. [74, с. 8].

Узагальнюючи викладене вище, можна зробити такі висновки про юридичні ознаки й властивості місцевого самоврядування в Україні:

1) місцеве самоврядування структурується в системі публічної влади у формі публічно-самоврядної влади в процесі усвідомлення державою наявності інших, недержавних інтересів — інтересів локального характеру, які не збігаються з державними, але і не є антагоністичними щодо них;

2) місцеве самоврядування характеризується високим рівнем демократизму, а його суб’єктом є територіальна громада, що складається з жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах певної території;

3) основною метою структурування місцевого самоврядування в системі публічної влади є найбільш ефективне вирішення питань місцевого значення;

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Багато суспільних відносин, з огляду на їхній зміст, місцеві умови й особливості, вимагають видання нормативно-правових актів місцевого самоврядування для конкретизації норм законодавства. Поряд із цим, у сфері місцевого самоврядування можуть мати місце відносини, які не врегульовані законом, але потребують правової регламентації. Муніципальна нормотворчість не здійснюється лише в тих випадках, коли норми закону безпосередньо регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. За винятком цих випадків, правове регулювання суспільних відносин на підставі й на виконання закону забезпечується шляхом видання нормативно-правових актів місцевого самоврядування.

У науці муніципального права нерідко зустрічається думка про підзаконний характер нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування. Так, на думку Т.С. Масловської, діяльність органів місцевого самоврядування за своїм змістом має підзаконний характер, тобто здійснюється на підставі й на виконання законодавства [82, с. 17].

У свою чергу, К.С. Шугріна вважає, що повноваження органів місцевого самоврядування в галузі прийняття нормативних правових актів засновані на делегуванні державою муніципальному рівневі влади правотворчих повноважень. Видання органами місцевого самоврядування правових актів з питань їхньої компетенції є правотворчістю, попередньо санкціонованою державою [83, с 98].

На її думку, органи місцевих спільнот, що виключені із системи державних органів, не можуть самі привласнювати собі функцію правотворчості, тому що вона є найважливішою державною функцією. Лише держава чи окремі її органи можуть санкціонувати створення органами місцевого самоврядування правових норм, що породжують юридичні права та обов’язки.

К.С. Шугріна виокремлює три способи санкціонування нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування: органи місцевого самоврядування за своєю власною ініціативою розробляють норми, що набувають юридичного характеру з попередньої санкції держави; органи держави затверджують розроблені органами самоврядування нормативні акти; держава створює загальні (типові) норми у формі рекомендацій; органи місцевого самоврядування деталізують їх стосовно конкретних умов і представляють їх на затвердження (реєстрацію) відповідному державному органу [34, c. 207].

Слід зазначити, що наведена вище характеристика властивостей муніципальної нормотворчості беззаперечна лише частково. З одного боку, нормотворча діяльність органів місцевого самоврядування є способом виконання ними самоврядних повноважень і делегованих повноважень органів виконавчої влади. З іншого боку, здається, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування — це волевиявлення, яке здійснюване з огляду на ст. 140 Конституції України територіальною громадою безпосередньо чи через органи місцевого самоврядування і не засноване, таким чином, на делегуванні йому державою правотворчих повноважень.

До загальних юридичних ознак муніципальної нормотворчості як різновиду правотворчості належить її соціальне призначення, що полягає у встановленні певних стандартів, вимог до поведінки учасників правовідносин.

Особливі юридичні ознаки муніципальної нормотворчості віддзеркалюють функціональне призначення місцевого самоврядування, формою реалізації якого вона є.

За допомогою муніципальної нормотворчості одержує вираження воля суб’єкта місцевого самоврядування — територіальної громади. Муніципальна нормотворчість здійснюється територіальною громадою безпосередньо чи через органи місцевого самоврядування. Предметом правового регулювання нормативно-правових актів, які створюються в рамках муніципальної нормотворчості, є переважно питання, віднесені до предмета відання місцевого самоврядування — тобто питання місцевого значення.

Муніципальні нормотворчі повноваження безпосередньо пов’язані з муніципально-територіальним устроєм, тому що публічно-самоврядна влада здійснюється на певній території. Нормативно-правові акти місцевого самоврядування виступають правовим засобом здійснення владних повноважень на локалізованій території, через що їхня сфера дії обмежена відповідною територією адміністративно-територіальної одиниці і колом суб’єктів, що знаходяться на цій території.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

На першому етапі необхідне якнайшвидше прийняття закону про нормативно-правові акти, у структурі якого повинний бути підрозділ про нормативно-правові акти місцевого самоврядування. Надалі варто провести „вертикальну” кодификацію всього масиву законодавства про місцеве самоврядування у вигляді Кодексу законів про місцеве самоврядування (Муніципального кодексу), ідею про прийняття якого підтримує значна частина вітчизняних вчених [84]. У структурі Муніципального кодексу обов’язково повинний міститися підрозділ про нормативно-правові акти місцевого самоврядування.

Муніципальна нормотворчість здійснюється у формі нормотворчого процесу, який являє собою систему взаємозалежних, спеціально упорядкованих дій і операцій, підлеглих певній меті, що приводять за допомогою відповідних прийомів і засобів до конкретного результату [85, с. 7], способом зв’язку яких є відповідна процедурно-процесуальною форма. При цьому варто мати на увазі, що поняття „муніципальна нормотворчість” охоплює: безпосередню нормотворчість територіальної громади (місцевий референдум) і нормотворчість представницьких органів місцевого самоврядування. Кожен з різновидів муніципальної нормотворчості відрізняється за правовою регламентацією й процедурно-процесуальною формою.