2.2.5. Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти

Конституционные положения. Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением, полномочий в этой области между Российской Федерацией и ее субъ­ектами. К ведению Российской Федерации относятся установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федера­ции). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов на­ходится установление общих принципов организации системы госу­дарственных органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. «н» ст. 72). Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Россий­ской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм можно определить лишь линии на основе совокупности правовых актов: Конституции Российской Фе­дерации, указов Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной влас­ти», от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов испол­нительной власти», от 6 сентября 1996 года «О структуре органов исполнительной власти».* Ее образуют:

а) Правительство Российской Федерации

б) министерства Российской Федерации (федеральные министер­ства);

в) государственные комитеты Российской Федерации;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;

ж) федеральные надзоры.

______________________

* См. также: Структура Федеральных органов исполнительной власти. Приложение № 2 к Указу Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. «О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177*//Российская газета. 1997.15 июля.

Упомянутыми указами Президента Российской Федерации от 14 августа и 6 сентября установлено, что впредь создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться с наимено­ванием и статусом, предусмотренным этими актами. При этом, по их смыслу, под статусом понимается характер деятельности соответству­ющих органов (см. § 7 данной главы).

Следует отметить, что в нормативных актах отсутствует опреде­ленность в соотношении понятий «система» и «структура» государст­венных органов. В Конституции Российской Федерации употребляют­ся оба термина. В п. «г» ст. 71 говорится о системе федеральных орга­нов исполнительной власти, а в п. I ст. 112 об их структуре.

В указах Президента Российской Федерации от 14 августа данные термины употребляются как нетождественные. В указе «О системе федеральных органов исполнительной власти» их система сведена к наименованию органов и их определению с точки зрения характера деятельности. В указе же «О структуре федеральных органов испол­нительной власти» их структура сведена к перечню и наименованию некоторых конкретных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с профилем их деятельности. Это значит, что в нем по существу идет речь также о системе, но уже конкретных реально соз­данных федеральных органов исполнительной власти, об их действу­ющей системе.

А между тем юридическая определенность вышеназванных тер­минов имеет важное практическое значение для определения полно­мочий государственных органов в решении соответствующих вопросов.

По смыслу ст. 112 структура федеральных органов исполнитель­ной власти устанавливается Президентом Российской федерации, но остается не ясным, что под ней подразумевается. На основе Консти­туции Российской Федерации нельзя также однозначно ответить на вопрос, какой орган вправе утверждать их систему.

В соответствии с обоснованной и широко распространенной в спе­циальной литературе концепцией, учитывающей особенности и в фи­лологической семантике терминов, система федеральных органов исполнительной власти — это их совокупность и взаимосвязи, а структура — их внутреннее устройство, внутренняя организация.

Учитывая принципиальную значимость правильного определения системы федеральных органов исполнительной власти для ее ста­бильности и эффективности, следовало бы утверждать ее федераль­ным законом о системе и основах компетенции этих органов, который бы стал преградой для аппаратных импровизаций в этом деле.

Следует повторно обратить внимание на то, что некоторые служ­бы, агентства, надзоры, имея в своей структуре звенья, осуществляю­щие властные полномочия, в целом не являются органами исполнительной власти. В качестве еще одного примера вольного обращения с названиями государственных образований можно привести тот факт, что к числу органов исполнительной власти отнесены надзоры. Но надзор — это функция, на осуществление которой задействована сложная система, включающая разноуровневые управленческие звенья.

Государственная налоговая служба — система органов, имеющих общее функциональное назначение, в частности, контроль за соблю­дением налогового законодательства. Эта служба включает федераль­ный орган и органы, действующие на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (в районах, городах). Вместе с тем данным словосочетанием зачастую обозначается именно феде­ральный орган.